法学论文
不应当对违法侵占未利用地处于高额罚款
作者：胡常明 律师 时间：2011年12月28日
“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是《中华人民共和国土地管理法》第三条规定的我国的一项基本国策。对土地的违法侵占或非法占用历来是各级政府查处和打击的重点。说到执法机关对非法用地的查处，虽然得依据事实和法律，处罚也得掌握好相应的尺度。本文标题中所述应当是一个起码的“常识”， 似乎没什么特别之处。但是，在现实生活中，执法机关只要认定了存在对土地的违法侵占或非法占用的违法行为，便会按照法定的程序作出处罚甚至是最为严厉的处罚，特别是对处罚的力度则完全由执法机关决定，一旦作出基本上很难改变或撤销。这样就导致了部份行政处罚案件，存在处罚后无法化解社会矛盾，不利于和谐社会的创进，很难真正推进依法行政的尴尬局面。本文通过云南中天律师事务所胡常明律师对一起当事人因不服执法机关对违法占用土地的行政处罚，代理行政复议最终得以成功撤销处罚决定的案例，说明律师在推进依法行政，开展非诉讼领域方面发挥的作用。
[基本案情]
位于某市连燃镇千户庄村委会千户庄村民小组的部分土地是昆钢这个大型国有企业过去倒废渣填平的空置地。2005年前后，这里有不少中小型的企业或小作坊租用农村集体土地进行化工产品的加工生产。安宁某某达化工原料厂就是这其中的一家。2008年初，某市国土资源管理局经过立案、调查、通知、听证等相关程序后，于同年2月14日向安宁福顺达化工原料厂下发了《国土资源行政处罚决定书》，认为该单位未经有权机关批准擅自租用连燃镇千户庄村委会千户庄村民小组集体土地34157.77平方米建盖厂房和水池进行氟硅酸纳生产，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第四十三条的规定，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对该单位作出如下行政处罚决定：一、退还非法占用的集体土地3415.77平方米，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施837.49平方米，恢复土地原状；二、处以每平方米30元的罚款，共计102473.1元整。
[办理过程]
首先，代理律师清醒地认清了案件形势。本案中，一方面虽然当事人安宁福顺达化工原料厂的合伙人向某某市国土资源局提出申请，使用连燃镇千户庄村民小组的土地，建盖临时工业厂房，2004年7月8日某某市国土资源局核发了使用期限为两年的《某某市临时用地许可证》。但是使用期满后，主管理机关并未批准继续租用土地，并且2007年政府也曾下文要求逐步淘汰和关停落后产能企业。当事人在此情形下，对土地的租用属于违法占用，是一种违法行为。另一方面，在当地，类似这样的情形还不只一家，而其他家，有的甚至从未办理过临时用地手续，一占就是多年，主管机关却不一定对其进行处罚，而遭到处罚的则有轻有重。本案当事人就属处罚最重的——每平方米罚款30元——属《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的最高处罚。而此外，什么处罚程序之类，基本上是很难提出有效的异议的。
其次，代理律师对行政机关的处罚事实进行了准确判断和分析，找出事实不清和处罚错误之处。这包括：1、土地依法应当分类，对不同的类别应当作出不同的处理。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“土地分为农用地、建设用地和未利用地。”本案之中的土地，是昆钢过去倒废碴填平闲置地，属于典型的未利用地，对未利用地的违法占用，当然应与对其它地的违法侵占，在处理上有所区别。2、某某市人民政府曾在2007年先后下发了《某某市化工行业落后产能淘汰时间安排表》，全市辖区范围内列入淘汰关停的小企业有数百家，本案当事人也赫然在列，规定关停的时间是2009年6月。这就说明，要退还占用的土地，还有一年多的缓冲时间，并且又未称一定要罚款甚至是高额罚款，同样的政府行为（应当说是上级政府行为），不应当出现两种不同的做法。3、当事人在过去曾经批准使用的未利用地上建盖的临时工业厂房不属于永处性建筑物，厂房是围绕因生产临时需要而建的简易结构构筑物，可随时拆除，保持与周围过去因废碴填充的未利用地一样，立即恢复原状，不会影响环境。
第三、同复议机关进行积极沟通，据理力争，最终成功实现撤销行政处罚。在对案情进行了认真分析和积极准备后，代理此案的胡常明律师向案件的复议机关某市人民政府一方面进行积极和真诚沟通，阐明某市国土资源管理局虽然有权对本案当事人进行处罚，也应该处罚甚至是高额罚款，但是一个负责任的复议机关既应对违法性进行审查，也应对处罚的合理性进行审查，毕竟《中华人民共和国行政复议法》等法律、法规并不是只规定对违法行为要从重处罚加重处罚这一个原则，而没有从轻处罚、减轻处罚和不处罚的情形。另一方面又通过据理力争，分析维持原处罚决定和撤销原处罚决定所带来的正反两方面不同的意义，强调市国土资源局已作出的处罚的确存在事实不清，的确存在处罚偏重和错误，应当予以撤销。最终通过大量努力和辛勤的工作，某某市人民政府于2008年4月22日作出云政行复决字[2008]第2号行政复议决定书，“决定撤销某某市国土资源局作出的《国土资源行政处罚决定书》（安国土资罚字[2007]第41号）”。该复议决定书送达后，安宁市国土资源局并没有向人民法院提起行政诉讼，处罚决定已被撤销，金额超十万元的巨额罚款也就予以免除。
[社会意义]
本案的案情并不复杂，但律师代理并不容易。在现实生活中，律师代理诉讼、非诉讼案件，少不了同司法机关和政府部门打交道。但总的感觉好像是，前者在办理案件过程中，一切以“事实为根据，以法律为准绳”，得讲实体、讲程序，更得讲证据，案件的胜败、改判或重审都是很正常很自然的事，相对来说，似乎要简单方便一些。但后者便大不一样，行政机关作出的处罚决定，通过行政复议或者复核甚至行政诉讼，很难能够变更或撤销，对于违法事实存在，程序合法的案件就更难了。本案中，代理律师只有认清了案件的形势和相关背景，从而得知行政机关作出具体处罚时的不足和“漏洞”，并抓住重点，据理力争，最终获得成功。这不仅维护了当事人的合法权益，使安宁福顺达化工原料厂这样的小企业免受十多万元的巨额罚款，而且还通过律师成功代理此案，帮助行政机关和政府部门准确把握执法的力度，分清轻重缓急，并对不准确、不适当的执法行为进行适时纠正和制止，从而推进依法行政与和谐社会的建设。
[小结]
“不应当对违法侵占未利用地的行为处于最高额度的罚款”，这是一个相对简单的总结。就因为简单，所以经常被执法机关和政府部门弱化甚至忽视。只是这种忽视是有意和无意之中发生。但是，这样的结果，导致的是处罚的随意性增加，并出现了大量的弹性执法。笔者在代理本案的过程中，除了同行政复议机关据理力争、积极沟通外，还就执法机关在行政处罚过程中过多的自由裁量情形进行了总结。最后形成书面材料，向复议机关提出建议。笔者明确提出，应控制弹性处罚，视不同的违法行为和违法行为严重程度，进行规范细化，从而实现规范、依法和高效。当时此材料还上报了上级部门昆明市人民政府。几个月后，昆明市人民政府向社会公布了《关于开展规范行政处罚自由裁量权试点工作的实施方案》（发下简称《方案》），媒体普遍认为该《方案》是为了避免有关部门处罚违法行为时“同罪不同罚”，减少执法时的“随心所欲”而制订。该《方案》将违法行为按照轻微、一般、严重、特别严重四类进行分类细化，并将行政处罚权自由裁量进行规范，详细列举了不予处罚、从轻或减轻处罚、从重处罚等不同情形。笔者不敢说自己的意见被政府部门采纳或者导致了政府规范性意见的出台，也许这仅仅只是巧合。但是，律师通过代理该件行政复议案，参与了政府依法行政工作的开展，从而得以化解社会矛盾，推进了社会和谐建设，实在是一大幸事。
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