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法学论文

国有土地使用权转让合同在《房地产管理法》第三十九条“未达到开发投资总额25%以上”
作者:郭杰 律师  时间:2019年08月21日

国有土地使用权转让合同在《房地产管理法》第三十九条“未达到开发投资总额25%以上”限制下的合同效力问题
民法学理论和实务界对合同的效力从动辄认定合同无效到承认合同效力
的多层次性,可以说认识是逐步深化的。在私法领域,对于合同行为的最严
厉惩罚莫过于宣告合同无效。对于那些损害国家利益、社会公共利益以及以
合法形式掩盖非法目的的合同,宣告其无效是对类似行为加以阻吓、惩罚,
保护公共利益,维护公平正义社会秩序的恰当和有效的手段。然而,我们同
样应当意识到,合同无效是对当事人意思自治的彻底否定,打破了当事人对
自我财产的安排,导致当事人合同利益的落空。大量、经常和不加控制的宣
告合同无效,将使市场交易主体丧失对交易安全的信任,市场将缺乏活力,
整个社会资源将大量浪费。因此,我们既要严格遵循立法本意,严惩损害公
共利益的不法行为,限制不适当的民事行为,也要防止因不恰当地扩大无效
合同的范围,损害交易人的合理预期和交易安全,并防止一些当事人滥用合
同无效制度,恶意背信弃义,保护诚信的市场交易主体的合法权利。
在《合同法》第五十二条关于合同无效的各种情形中,如何确定某一法
律规定是否属于“法律、行政法规的强制性规定”最具争议。合同法司法解
释二将强制性规定进一步界定为效力性强制性规定,使得对合同效力的认识
又前进了一大步。但是,实践中,要准确界定效力性强制性规定的内涵和外
延并不简单,如何将影响合同效力的强制性规定与管理性规定或取缔性规定
相区分,仍是审判实践中的细致做业。对于效力性强制性规定的区分准则,
目前的基本共识是:在肯定性识别上,首先的判断标准是该强制性规定是否
明确规定了违反的后果是合同无效,如果规定了违反的后果是合同无效,则
该规定属于效力性强制性规定。法律、行政法规虽然没有规定违反该规定,
将导致合同无效,但违反该规定若使合同继续有效将损害国家利益和社会公
共利益,也应当认定该规定是效力性强制性规定;在否定性识别上,如果法
律、行政法规的强制性规定仅关系当事人利益的或者仅是为了行政管理或纪
律管理需要的,一般都不属于效力性强制性规定。具体来说,首先,从立法
目的看,倘若该强制性规定的目的是为了实现管理的需要而设置,并非针对S
行为内容本身,则可认定不属于效力性强制性规定。其次,从强制性规定的
调整对象来判断,一般而言,效力性强制性规定针对的都是行为内容,而管
理性强制性规范很多时候单纯限制的是主体的行为资格。
(第八次全国民商会议)第13条城市房地产管理法第三十八条第一款第二项规定并
非效力性强制性规定,当事人仅以转让国有土地使用权未达到该项
规定条件为由,请求确认转让合同无效的,不予支持。
【条文主旨】
未达到“开发投资总额百分之二十五以上”规定的转让合同效力认定。
【条文理解】
认定合同无效是公权力对私法行为的根本否定,一般来说,公权力存在
越多的领域,对合同效力的把握就越严格。众所周知,在房地产领域,存在
土地出让、合作开发和房屋买卖等的一、二、三级市场,从公权力的干预程
度上看,是依次减弱的,因此,在对合同效力的把握上,也要依次放宽。审
判实践中,比较有争议的是《城市房地产管理法》第三十九条第一款第二项
的规定是否为效力性强制性规定,根据该规定,以出让方式取得土地使用权
的,应当按照出让合同约定进行投资开发,属于房屋建设工程的,在转让时
应当达到完成开发投资总额的百分之二十五以上,属于成片开发土地的,在
转让时形成工业用地或者其他建设用地条件。实际上,该条主要是针对当时
普遍存在的“炒地皮”现象所作出的限制性规定,而目前,该种现象已经基
本得到遏制。但出现的新情况是,在房地产价格上涨时,出让方往往援引该
条规定,背信弃义,恶意主张合同无效;在房地产价格出现下浮时,受让方
也会据此作为其违约的挡箭牌。以往审判实践中很多将该规定作为效力性强
233使用校、起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政
府同意转让的、应当认定合同有效。

参考案例
转让方在士地上的投资未完成25%的,不影响转让行为的效力
一一桂馨源公司诉全成公司等土地使用权转让合同纠纷案
本案要旨:法律关于“以出让方式取得土地使用权,在土地转让时投资
应达到开发投资总额25%”的规定,是对土地使用权转让合同标的物设定的
于物权变动时的限制性条件,转让的土地未达到25%以上的投资,属合同标
的物的统,并不直接影响土地使用权转让合同的效力。
案号:(2004)民一终字第46号
审理法院:最高人民法院
上诉人(原审被告):柳州市全威电器有限责任公司。
上诉人(原审被告):柳州超凡房地产开发有限责任公司。
被上诉人(原审原告):南宁桂馨源房地产有限公司。
最高人民法院认为,全威公司、超凡公司与桂馨源公司于2003年9月
18目签订的《土地开发合同》约定,全威公司、超凡公司将柳州市柳石路
153号土地使用权转让给桂馨源公司,桂馨源公司向全威公司、超凡公司支
付2860万元土地转让价款,故本案性质为土地使用权转让合同纠纷。该
土地开发合同》为三方当事人协商一致后作出的真实意思表示,内容亦不
违反法律规定。合同签订前,柳州市国土资源局已同意全威公司以出让方式
取得讼争土地的使用权,双方订有(国有土地使用权出让合同》。本案一审
起诉前全成公司办理了国有土地使用权证,讼争土地具备了进入市场进行依
法转让的条件。面土地出让金的交纳问题,属土地出让合同当事人即柳州市
国土资源局和全成公司之间的权利义务内容,其是否得到完全履行不影响对
本案土地使用权转让合同效力的认定,故超凡公司提出的因《土地开发合
同》签订时未取得国有土地使用权证及土地出让金未全部交清违反法律强制
性规定应认定该合同无效的上诉主张,本院不予支持。关于投资开发的问
题,《城市房地产管理法)第三十八条关于土地转让时投资应达到开发投资合同
总额25%的规定,是对土地使用权转让合同标的物设定的于物权变动时的限
制性条件,转让的土地未达到25%以上的投资,属合同标的物的瑕疵,并不
直接影响土地使用权转让合同的效力,城市房地产管理法第三十八条中的该
项规定,不是认定土地使用权转让合同效力的法律强制性规定。因此,超凡
公司关于(《土地开发合同》未达到25%投资开发条件应认定无效的主张,
本院亦不予支持。关于转让土地使用权是否已向抵押权人履行通知义务的问
题、中国工商银行柳州分行2004年1月18日向柳州恒茂源房地产有限公司
出具的复函、2003年12月2日全威公司、超凡公司与中国工商银行柳州分
行商谈银行贷款了结事宣的函件及《土地开发合同》第三条第2款三方当事
人关于抵押债务数额及处理方式的约定内容等证据均表明,本案讼争土地的
抵押权人中国工商银行柳州分行知道该土地使用权的转让事宜,且未提出异
议。超凡公司关于本案土地使用权转让未通知该土地抵押权人导致转让无效
的理由与事实不符,不能成立。综上,《土地开发合同》于签订之时虽有瑕
统,但经补正后已不存在违反法律强制性规定的情形,应认定有效。一审法
院关于合同效力的认定,适用法律正确,应予维持。当事人各方在有效合同
的履行过程中对合同条款的约定内容发生歧义,应依合同法规定的合同解释
方法确定发生争议条款的真实意思表示。一审判决根据合同目的、合同条款
之间的关系,确认《土地开发合同》第七条约定的应由桂馨源公司提供抵押
担保的“未付款项”是指桂蓉源公司依合同第三条约定的义务内容代全威公
司支付2300万元款项以外的余款200万元,认定事实并无不当。全威公司
要求桂馨源公司先行就全部转让款项提供抵押担保作为其履行合同义务的前
置条件,与合同约定不符。同时,因柳州恒茂源房地产有限公司不是履行
土地开发合同》付款义务的债务人,其工商注资问题与认定桂馨源公司是
否具有履约能力之间不具有关联性。因此,全威公司在未能提供确切证据证
明桂馨源公司于履行期限届至时将不履行或不能履行合同的情形下,其行使
合同解除权的条件尚未成就,故全威公司以存在履约风险为由要求解除合同
的主张因缺乏事实和法律依据,本院不予支持。关于办理土地过户手续的同
题,(土地开发合同)虽然存在前后条款约定不准确的问题,但从文义表述、
交易习惯等方面综合判断,可以认定合同第三条第2款关于“办理完成市政
府同意该亲土地转让给桂馨源公司控股的或桂馨源公司法定代表人控股的在
柳州新成立的公司,并给予今年或明年上半年土地开发计划指标”的约定,
是指全成公司、超凡公司应履行的义务为办理政府同意将土地使用权转让给
合同约定的公司和政府给子土地开发指标的手续。合同第四条则应是全威公
司向土地管理部门办理土地使用权变更过户手续的义务。全威公司主张的其
已办理的经柳州市发展计划委员会批准的土地变性手续就是履行合同第三条
第2款的义务,与合同约定内容不符。一审判决认定全威公司、超凡公司于
桂宰源公司支付定金后未能按期履行合同第三条第2款所约定的义务,已构
成违约,适用法律未有不要。至于全成公司、超凡公司履行《土地开发合
同》第三条第2款义务的期限,一审判决指定为五个工作目,符合本案的实
际情。综上,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,根据(中华人民共
和国民事诉訟法》第一百五十三条第一款第(一)项之规定,判決如下:
回上诉,维持原判。
二审案件受理费17900元,由全威公司、超凡公司各半负担。
本判决为终审判决。
L(最高人民法院公报》2005年第7期(总第105期)