法学论文
我国PPP法律问题研究
作者：赵琳 律师 时间：2016年11月12日
摘要：PPP模式兴起于上世纪九十年代。经济的迅速发展使得公民对基础设施的需求也大大增加，与此同时，基础设施建设给政府带来了较大的经济压力，而PPP模式的兴起和发展，一定程度上给缓解了政府的部分经济压力，而且对公众对基础设施的满足，生活水平的提高都有一定积极的促进作用，但是我国法律体系对PPP模式的规制较少，导致其在大力发展的同时了很多问题，也隐含着巨大的风险。据此，本文介绍了PPP模式的内涵和外延，对其存在的风险和问题进行了分析，以期对解决PPP模式发展中存在的问题和风险提供参考。
关键词：PPP模式；基础设施；融资风险
一、 PPP模式的概念和特征
（一）PPP模式的概念
PPP模式，即一种公私合作的模式，是Public-Private Partnership的缩写。一般而言，就是公共部门（通常是指政府）对与私人部门（通常指企业）之间共同参与、合作来进行生产、提供物品和服务的制度。在我国而言，PPP模式是一种在完善社会主义市场经济体制下，对公共服务领域投资和融资制度以及管理方式上进行的创新。目前，PPP模式大多出现在大型的公共基础设施建设（城市轨道建设、铁路运输、隧道、桥梁、河道疏浚、港口建设等）、公用事业项目（供电、供水、供热、供气、污水处理、垃圾处理等环境治理项目）和社会主义事业项目（学校、监狱、医疗、养老院等）领域。
（二）PPP模式的特征
PPP模式与传统的融资模式相比而言，将很多私人企业和私人资本被带入了公共部门，使其对公共服务领域的杠杆作用得到更充分的发挥，而且也使得风险得以分担，不仅仅开辟了新的资金来源，而且提高了公共服务的供给效率和数量，而且有利于公共部门和私人部门收入的增加。
首先，政府将合作进行建设的公共基础设施的管控权交给了私人企业；其次，公私合作的公共基础设施的建设和优化由私人企业来参与或者主导；
再次，私人企业利用双方合作开发或者建设的公共基础设施来为公众提供服务；最后，PPP合作协议结束后，公共设施的归属权仍在政府手中。[1]
二、 我国推进PPP模式的应用中存在的风险和问题
（一）我国推进PPP模式的应用中存在的风险
PPP模式的风险主要两种，一种是总体风险，即来源于公私双方签订的合作协议，该协议中规定的融资细节、设施的建设细节等都可能会产生风险，这种风险通过双方签订协议前的法律风险评估、协议的完善和修改可以有效避免；另外一种是基本风险，来源于项目的建设、运营、盈利等。
1、 总体风险
法律风险，主要是指在项目实施过程中由于法律的制定、实施、修改可能导致项目的不合法性，而且此风险对项目的市场和项目未来的收益都会产生影响。
商业风险，此类风险主要是针对外来投资而言的，主要包括货币兑换风险、汇率、利率等，这些风险及易影响股东利益和项目的运行。
政策风险，主要指项目在运营过程中，国家政策毫无征兆的改变从而影响项目的运行。
2、 基本风险
市场风险，是指项目投入市场运行以后没有达到预期的市场收益或者由于市场竞争压力较大导致收益减少，债务无法清偿。
完工风险，指项目承包商没办法按时完工或者按时完工了却没有达到投入使用的标准，没办法偿还债务。
运营风险，包括管理风险和技术风险，所谓管理风险，是指在项目实施过程的管理环节中可能出现的技术管理风险和安全管理风险等。所为的技术风险主要指建设过程中，由于技术的不成熟而造成质量大打折扣或是设备不过关导致没办法达到预期的效果。
（二）我国推进PPP模式应用中存在的问题
PPP模式是一种公共部门和社会资本合作的模式，是一种实现双赢或者多赢的模式，目前在国外得到了广泛应用，在我国也在逐步推广，得到了高度的重视，现我们从公共部门和社会资本两个方面来分析我国推进PPP模式存在的问题和原因
（一） 公共部门
1、缺乏与PPP模式应用相匹配的健全的法律体系
从各国PPP模式的发展来看，PPP模式的有序、健康运行与一个社会健全的法制环境是不可分离的，目前来看，我国PPP模式发展和运行缺乏国家层面有效的法律进行规制，只能参看《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《特许经营法》，但是目前这些法律并没有对该模式有全面、具体的详尽规定。
2、契约精神薄弱
PPP模式的合作运行全程都要靠公共部门和私人部门签订的合约来进行约束彼此，因此，该项目的顺利完工有赖于双方对契约精神的遵守和坚持。但是在中国传统的社会体制内，公共部门一直处于主导地位、权威地位、对于契约精神认识不够。[2]
3、公共利益受损
由于一些政府官员缺乏必要的专业知识技能和科学的评估方法，沿用古老的管理方法来管理，容易出现贪污腐败，决策失误，从而使得国有资产由于决策者的失误以及错误评估而流失。另外国有资本和社会资本合作的过程中也容易产生国有资产流失的现象，包括政府财政直接损失和国有企业亏损。
4、PPP模式的价格形成机制不合理
近几年，PPP模式大力发展，其价格机制突破了政府垄断价格的一些缺陷，但其价格形成机制仍然存在很多问题。由于公共基础设施和公共基础服务具有非外部性、非竞争性、非排他性，使得其价格单单考市场没办法有效调解，需要政府和市场双重作用才能形成。
5、政府监管力度把握不准
由于市场固有的缺陷，使得参与公共基础设施建设投资的资金竞争混乱，服务质量参差不齐，数量过多。由于市场监管力度把握不准，市场准入控制不足，使得公共基础设施的价格和服务的监管不到位，导致乱收费、高收费，最终还是损害公众利益。
（二） 社会资本
1、法律法规不完善
从我国PPP模式目前的发展状态来看，社会资金参与到社会公共基础服务项目缺乏有效的法律法规进行规制。因为我国目前没有关于PPP模式的专门的、具体的法律条文，使得目前该模式的发展没有得到有效规制。
2、存在市场准入障碍
由于长期以来政府的影响，城市的基础设施建设和基础设施服务的行业壁垒还没有被真正的打破。比如，城市道路、水利等都仍然以财政投资为主，民间资本缺乏有效的市场准入渠道，进入行业的阻力大。
3、审批程序复杂
目前来看，PPP项目的立项必须要蛮对复杂而耗时的审批过程，此过程中设计很多的层级关系以及政府部门，投资者需要与很多的层级部门关系和政府部门打交道，程序复杂，耗时耗力，会严重影响到审批的办理。而且，某些PPP合作项目的审批申请递交过于草率而没办法修改，或者因为项目对环境有危害性而没办法通过审批。[3]
4、专业化机构、专业化人才的缺乏
PPP项目的良好运行需要财会、法律、金融等各方面的人才，需要政府制定标砖的、科学的流程，此外，还需要专业的融资机构提供专业化的服务。可是，由于PPP项目在中国的运用比较晚，很多政府和企业对其认识不足，更别谈不上有专业的机构和人才来促使PPP项目的有效运作。
5、缺乏风险共担原则
PPP项目的成功运行的关键在于对风险和问题的预测和管理，但是我国政策、法律、法规的频繁变动都加大了该类项目的风险，而对于政府而言，通常都是在将项目授权给某一投资者时连同政府的责任一起推卸给了私人企业，这中完全不共担风险的责任分配导致了私人投资者的风险加大，并会导致成本增加。
6、融资较困难
投资较大、周期较长、规模较大、风险较大是PPP项目的典型的特点，但是金融机构对具有该类项特项目的融资不感兴趣，导致该类项目的融资较困难。
三、PPP融资风险的应对以及科学应用PPP模式的建议
（一）融资风险的应对
1、法律和政策风险的应对。政府应该颁布一些针对PPP项目的、具体的法律、法规，一方面应该保障私人企业的特许经营权，另一方面减少私人企业由于政策、法规的变动给其带来的损失，调动其投资积极性。
2、商业风险的应对。条件成熟时，政府应该给私人企业承诺一个固定的汇率或者固定的外汇汇率标准，或者分担一些汇率风险。
3、市场风险的应对。企业在进行PPP项目的投资时，应该对项目的市场需求、发展前景、政策补贴等有一个科学的、市场化的评估。
4、完工风险的应对。政府在招标选择合作方的时候应该尽量了解对方的实力，精心挑选择经济实力强的、最合适的承办商，确保保质、保量的完成该类项目。
5、运营风险的应对。对于管理风险，私人企业应该采用创新的管理理念和管理模式，建立完善的风险预警机制，将一切事故可能性扼杀于萌芽状态。
（二）科学应用PPP模式的建议
1、建立契约制度，强化政府的契约精神。
契约精神和法治精神的缺失是影响社会资本参加PPP项目的重要原因。通过建立完善的契约制度，对政府的责任和惩罚措施都进行明确化，并将责任直接细化到部门和责任人。同时，政府部门应该定期向社会公众报告PPP项目的进展情况，由社会公众对其进行监督。
2、完善具体的、可操作的PPP项目投资和管理的法律、法规。
PPP项目就是一种合同方式的投资和管理方式，建立、完善相关的法律法规， 明确：PPP项目的适用范围、设立程序、招投标和评标程序、特许权协议、风险分担、权利与义务、监督与管理以及争议解决方式和适用法律等。在保障政府权力的同时增加投资方的信心，降低项目的风险和问题，能够促进PPP项目的有序、健康发展，也有利于更好的与国际接轨。
3、转化角色，制定标准化的PPP项目审批程序
政府应该改变一直以来在公共基础设施建设当中的主导角色，变为一个与私人部门一区合作、监督、项目完成的角色。在此过程中，政府应该对公共基础设施建设的投资、融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥监督、指导、合作的作用。制定有效的政策和措施，简化PPP项目审批程序，吸引社会资本参与。促进国内外投资者参加我国的公共基础设施建设，形成共享和共担风险的公共部门和私人部门的合作模式。[4]
4、加快培养PPP项目投资、融资专业人才
加大对复合性人才的培养，采取PPP相关专业知识的培训、实际案例考察等手段培养政府所需要的PPP官员以及人才，就增加投资者的信心。
5、成立创新型融资平台解决融资困难问题
政府可以建立创新性融资平台，联合各级政府拓宽融资渠道，引导非财政资金投入，降低融资成本，优化债务结构。“PPP+P2G”结合起来是一个不错的选择，即将政府与社会资本合作与互联网金融模式中的P2G 联合起来。P2G是通过搭建中间桥梁将民间资本与政府基础设施建设联系起来提供高效率、低成本的资本撮合交易。“PPP+P2G”既能有效地解决融资困难的问题，又能有效防控网络借贷行业的风险，并能使民众分享政府基础设施建设所带来的长期稳定的投资收益。
参考文献：
【1】 伍迪,王守清.PPP模式在中国的研究发展与趋势[J].工程管理学报，2014(6):75-80.
【2】 张平,张秀芳,周正祥.新常态下PPP模式应用存在的问题和对策[J].中国软科学，2015(9):82-95.
【3】 王守清,柯永建.特许经营项目融资[M].北京：清华大学出版社,2008.
【4】 高颖,张水波,冯卓.PPP项目运营期间需求量下降情形的补偿机制研究[J].管理工程学报,2015(2):93-102.
【5】 郭培义,龙凤娇,.PPP模式推进过程中的问题及建议[J].建筑经济,2015(8):11-14.
[1]、张平,张秀芳,周正祥.新常态下PPP模式应用存在的问题和对策[J].中国软科学，2015(9):83.
[2]、高颖,张水波,冯卓.PPP项目运营期间需求量下降情形的补偿机制研究[J].管理工程学报,2015(2):93-102.
[3]、郭培义,龙凤娇,.PPP模式推进过程中的问题及建议[J].建筑经济,2015(8):11-14.
[4] 、张平,张秀芳,周正祥.新常态下PPP模式应用存在的问题和对策[J].中国软科学，2015(9):93.
关键词：PPP模式；基础设施；融资风险
一、 PPP模式的概念和特征
（一）PPP模式的概念
PPP模式，即一种公私合作的模式，是Public-Private Partnership的缩写。一般而言，就是公共部门（通常是指政府）对与私人部门（通常指企业）之间共同参与、合作来进行生产、提供物品和服务的制度。在我国而言，PPP模式是一种在完善社会主义市场经济体制下，对公共服务领域投资和融资制度以及管理方式上进行的创新。目前，PPP模式大多出现在大型的公共基础设施建设（城市轨道建设、铁路运输、隧道、桥梁、河道疏浚、港口建设等）、公用事业项目（供电、供水、供热、供气、污水处理、垃圾处理等环境治理项目）和社会主义事业项目（学校、监狱、医疗、养老院等）领域。
（二）PPP模式的特征
PPP模式与传统的融资模式相比而言，将很多私人企业和私人资本被带入了公共部门，使其对公共服务领域的杠杆作用得到更充分的发挥，而且也使得风险得以分担，不仅仅开辟了新的资金来源，而且提高了公共服务的供给效率和数量，而且有利于公共部门和私人部门收入的增加。
首先，政府将合作进行建设的公共基础设施的管控权交给了私人企业；其次，公私合作的公共基础设施的建设和优化由私人企业来参与或者主导；
再次，私人企业利用双方合作开发或者建设的公共基础设施来为公众提供服务；最后，PPP合作协议结束后，公共设施的归属权仍在政府手中。[1]
二、 我国推进PPP模式的应用中存在的风险和问题
（一）我国推进PPP模式的应用中存在的风险
PPP模式的风险主要两种，一种是总体风险，即来源于公私双方签订的合作协议，该协议中规定的融资细节、设施的建设细节等都可能会产生风险，这种风险通过双方签订协议前的法律风险评估、协议的完善和修改可以有效避免；另外一种是基本风险，来源于项目的建设、运营、盈利等。
1、 总体风险
法律风险，主要是指在项目实施过程中由于法律的制定、实施、修改可能导致项目的不合法性，而且此风险对项目的市场和项目未来的收益都会产生影响。
商业风险，此类风险主要是针对外来投资而言的，主要包括货币兑换风险、汇率、利率等，这些风险及易影响股东利益和项目的运行。
政策风险，主要指项目在运营过程中，国家政策毫无征兆的改变从而影响项目的运行。
2、 基本风险
市场风险，是指项目投入市场运行以后没有达到预期的市场收益或者由于市场竞争压力较大导致收益减少，债务无法清偿。
完工风险，指项目承包商没办法按时完工或者按时完工了却没有达到投入使用的标准，没办法偿还债务。
运营风险，包括管理风险和技术风险，所谓管理风险，是指在项目实施过程的管理环节中可能出现的技术管理风险和安全管理风险等。所为的技术风险主要指建设过程中，由于技术的不成熟而造成质量大打折扣或是设备不过关导致没办法达到预期的效果。
（二）我国推进PPP模式应用中存在的问题
PPP模式是一种公共部门和社会资本合作的模式，是一种实现双赢或者多赢的模式，目前在国外得到了广泛应用，在我国也在逐步推广，得到了高度的重视，现我们从公共部门和社会资本两个方面来分析我国推进PPP模式存在的问题和原因
（一） 公共部门
1、缺乏与PPP模式应用相匹配的健全的法律体系
从各国PPP模式的发展来看，PPP模式的有序、健康运行与一个社会健全的法制环境是不可分离的，目前来看，我国PPP模式发展和运行缺乏国家层面有效的法律进行规制，只能参看《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《特许经营法》，但是目前这些法律并没有对该模式有全面、具体的详尽规定。
2、契约精神薄弱
PPP模式的合作运行全程都要靠公共部门和私人部门签订的合约来进行约束彼此，因此，该项目的顺利完工有赖于双方对契约精神的遵守和坚持。但是在中国传统的社会体制内，公共部门一直处于主导地位、权威地位、对于契约精神认识不够。[2]
3、公共利益受损
由于一些政府官员缺乏必要的专业知识技能和科学的评估方法，沿用古老的管理方法来管理，容易出现贪污腐败，决策失误，从而使得国有资产由于决策者的失误以及错误评估而流失。另外国有资本和社会资本合作的过程中也容易产生国有资产流失的现象，包括政府财政直接损失和国有企业亏损。
4、PPP模式的价格形成机制不合理
近几年，PPP模式大力发展，其价格机制突破了政府垄断价格的一些缺陷，但其价格形成机制仍然存在很多问题。由于公共基础设施和公共基础服务具有非外部性、非竞争性、非排他性，使得其价格单单考市场没办法有效调解，需要政府和市场双重作用才能形成。
5、政府监管力度把握不准
由于市场固有的缺陷，使得参与公共基础设施建设投资的资金竞争混乱，服务质量参差不齐，数量过多。由于市场监管力度把握不准，市场准入控制不足，使得公共基础设施的价格和服务的监管不到位，导致乱收费、高收费，最终还是损害公众利益。
（二） 社会资本
1、法律法规不完善
从我国PPP模式目前的发展状态来看，社会资金参与到社会公共基础服务项目缺乏有效的法律法规进行规制。因为我国目前没有关于PPP模式的专门的、具体的法律条文，使得目前该模式的发展没有得到有效规制。
2、存在市场准入障碍
由于长期以来政府的影响，城市的基础设施建设和基础设施服务的行业壁垒还没有被真正的打破。比如，城市道路、水利等都仍然以财政投资为主，民间资本缺乏有效的市场准入渠道，进入行业的阻力大。
3、审批程序复杂
目前来看，PPP项目的立项必须要蛮对复杂而耗时的审批过程，此过程中设计很多的层级关系以及政府部门，投资者需要与很多的层级部门关系和政府部门打交道，程序复杂，耗时耗力，会严重影响到审批的办理。而且，某些PPP合作项目的审批申请递交过于草率而没办法修改，或者因为项目对环境有危害性而没办法通过审批。[3]
4、专业化机构、专业化人才的缺乏
PPP项目的良好运行需要财会、法律、金融等各方面的人才，需要政府制定标砖的、科学的流程，此外，还需要专业的融资机构提供专业化的服务。可是，由于PPP项目在中国的运用比较晚，很多政府和企业对其认识不足，更别谈不上有专业的机构和人才来促使PPP项目的有效运作。
5、缺乏风险共担原则
PPP项目的成功运行的关键在于对风险和问题的预测和管理，但是我国政策、法律、法规的频繁变动都加大了该类项目的风险，而对于政府而言，通常都是在将项目授权给某一投资者时连同政府的责任一起推卸给了私人企业，这中完全不共担风险的责任分配导致了私人投资者的风险加大，并会导致成本增加。
6、融资较困难
投资较大、周期较长、规模较大、风险较大是PPP项目的典型的特点，但是金融机构对具有该类项特项目的融资不感兴趣，导致该类项目的融资较困难。
三、PPP融资风险的应对以及科学应用PPP模式的建议
（一）融资风险的应对
1、法律和政策风险的应对。政府应该颁布一些针对PPP项目的、具体的法律、法规，一方面应该保障私人企业的特许经营权，另一方面减少私人企业由于政策、法规的变动给其带来的损失，调动其投资积极性。
2、商业风险的应对。条件成熟时，政府应该给私人企业承诺一个固定的汇率或者固定的外汇汇率标准，或者分担一些汇率风险。
3、市场风险的应对。企业在进行PPP项目的投资时，应该对项目的市场需求、发展前景、政策补贴等有一个科学的、市场化的评估。
4、完工风险的应对。政府在招标选择合作方的时候应该尽量了解对方的实力，精心挑选择经济实力强的、最合适的承办商，确保保质、保量的完成该类项目。
5、运营风险的应对。对于管理风险，私人企业应该采用创新的管理理念和管理模式，建立完善的风险预警机制，将一切事故可能性扼杀于萌芽状态。
（二）科学应用PPP模式的建议
1、建立契约制度，强化政府的契约精神。
契约精神和法治精神的缺失是影响社会资本参加PPP项目的重要原因。通过建立完善的契约制度，对政府的责任和惩罚措施都进行明确化，并将责任直接细化到部门和责任人。同时，政府部门应该定期向社会公众报告PPP项目的进展情况，由社会公众对其进行监督。
2、完善具体的、可操作的PPP项目投资和管理的法律、法规。
PPP项目就是一种合同方式的投资和管理方式，建立、完善相关的法律法规， 明确：PPP项目的适用范围、设立程序、招投标和评标程序、特许权协议、风险分担、权利与义务、监督与管理以及争议解决方式和适用法律等。在保障政府权力的同时增加投资方的信心，降低项目的风险和问题，能够促进PPP项目的有序、健康发展，也有利于更好的与国际接轨。
3、转化角色，制定标准化的PPP项目审批程序
政府应该改变一直以来在公共基础设施建设当中的主导角色，变为一个与私人部门一区合作、监督、项目完成的角色。在此过程中，政府应该对公共基础设施建设的投资、融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥监督、指导、合作的作用。制定有效的政策和措施，简化PPP项目审批程序，吸引社会资本参与。促进国内外投资者参加我国的公共基础设施建设，形成共享和共担风险的公共部门和私人部门的合作模式。[4]
4、加快培养PPP项目投资、融资专业人才
加大对复合性人才的培养，采取PPP相关专业知识的培训、实际案例考察等手段培养政府所需要的PPP官员以及人才，就增加投资者的信心。
5、成立创新型融资平台解决融资困难问题
政府可以建立创新性融资平台，联合各级政府拓宽融资渠道，引导非财政资金投入，降低融资成本，优化债务结构。“PPP+P2G”结合起来是一个不错的选择，即将政府与社会资本合作与互联网金融模式中的P2G 联合起来。P2G是通过搭建中间桥梁将民间资本与政府基础设施建设联系起来提供高效率、低成本的资本撮合交易。“PPP+P2G”既能有效地解决融资困难的问题，又能有效防控网络借贷行业的风险，并能使民众分享政府基础设施建设所带来的长期稳定的投资收益。
参考文献：
【1】 伍迪,王守清.PPP模式在中国的研究发展与趋势[J].工程管理学报，2014(6):75-80.
【2】 张平,张秀芳,周正祥.新常态下PPP模式应用存在的问题和对策[J].中国软科学，2015(9):82-95.
【3】 王守清,柯永建.特许经营项目融资[M].北京：清华大学出版社,2008.
【4】 高颖,张水波,冯卓.PPP项目运营期间需求量下降情形的补偿机制研究[J].管理工程学报,2015(2):93-102.
【5】 郭培义,龙凤娇,.PPP模式推进过程中的问题及建议[J].建筑经济,2015(8):11-14.
[1]、张平,张秀芳,周正祥.新常态下PPP模式应用存在的问题和对策[J].中国软科学，2015(9):83.
[2]、高颖,张水波,冯卓.PPP项目运营期间需求量下降情形的补偿机制研究[J].管理工程学报,2015(2):93-102.
[3]、郭培义,龙凤娇,.PPP模式推进过程中的问题及建议[J].建筑经济,2015(8):11-14.
[4] 、张平,张秀芳,周正祥.新常态下PPP模式应用存在的问题和对策[J].中国软科学，2015(9):93.
