行政协议案件法律适用问题研究

   近期，行政协议司法解释重点条文解读暨行政协议案件法律适用问题研讨会在我院顺利举办。研讨会共分两个部分，第一部分，市高院行政庭审判长娄正涛法官针对2020年1月起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，分别从行政协议司法解释的起草过程、行政协议案件的起诉条件和审理思路等角度，结合典型案例作了重点条文解读。研讨会第二部分，静安区法院王翔副院长、静安区法院行政庭法官代表和我院行政庭全体法官、法官助理共30余人围绕“征收补偿协议签约主体资格的认定”“部分共有产权人签约的协议效力认定”和“征收补偿协议案件中公房同住人的原告主体资格认定”等问题从法理和实务的角度展开深入探讨。现将研讨观点整理如下：
一、公房的签约主体资格认定
案例一 
   被征收房屋公房承租人陶某伟，于1991年出国后注销本市户口并加入外国国籍，长期居住国外。被征收房屋在册户籍一人，为陶某伟侄女陶某，2019年征收部门与陶某伟签订房屋征收补偿协议，陶某认为陶某伟已加入外国国籍，不享有公房承租权及被征收房屋的安置补偿利益，不具备签订房屋征收补偿协议的主体资格，诉至法院，请求判决确认房屋征收补偿协议无效。
案例二 
   被征收房屋的公房承租人原为郑某父亲(2007年2月25日死亡)，其后该房屋的公房承租人一直未重新指定，郑某支付房屋租金直到征收。征收部门与郑某签订了房屋征收补偿协议后，发现郑某现为香港居民，认为其不符合继续承租该房屋的法律法规规定，故未审核通过该房屋征收补偿协议。郑某诉至法院，要求征收部门履行协议。
问题
中国公民加入外国国籍或移居境外后是否继续享有公房承租权？有无签订房屋征收补偿协议的主体资格？ 

   观点一：中国公民加入外国国籍或移居境外后已经不具有本市户口，无资格作为公房承租人，亦不享有签约主体资格，不应再取得具有福利性质的公房的相应征收补偿利益。 
   持该观点者认为，根据《上海市房屋租赁条例》第四十一条第一款第(二)项之规定，房屋租赁期间公有居住房屋承租人死亡的，有本市常住户口的共同居住人可以继续履行租赁合同；其生前的共同居住人在该承租房屋处无本市常住户口或者其生前无共同居住人的，其生前有本市常住户口的配偶和直系亲属可以继续履行租赁合同。根据该条款的规定可以解读出，有本市常住户口是履行公房租赁合同的必要条件，如共同居住人及法定继承人没有本市常住户口，则不可以继续履行租赁合同。外国人以及境外中国公民均因为其无本市常住户口故不具有继续履行公房租赁合同的权利，而在无公房承租权的情况下，当然不具备房屋征收补偿协议的签约主体资格。 
   观点二：现行法律法规未规定加入外国国籍或者迁居境外就丧失公房承租权，故不宜排除中国公民加入外国国籍或移居境外后的签约主体资格。
针对前述争议问题，会议倾向性意见为观点二，具体理由如下： 
   其一，现行法律法规并未否定外国人及境外中国公民的公房承租权。首先，1990年施行的《上海市城镇公有房屋管理条例》(现已失效)虽然曾有过公房承租人全家迁离本市或者迁居国(境)外，公房管理部门可以解除租赁关系的规定，但因1998年福利分房制度终止，依据随后施行的《上海市房屋租赁条例》(1999年施行，2010年修订)第四十三条，终止租赁关系的几种情形中没有公房承租人迁离本市或者迁居国(境)外应当终止租赁关系的规定。其次，《上海市房屋租赁条例》第七条规定，房屋承租人可以是中华人民共和国境内外的自然人、法人或者其他组织。该规定也未排除外国人及境外中国公民的承租权。再次，《上海市房屋土地资源管理局关于贯彻实施<上海市房屋租赁条例>的意见(二)》规定，承租人全家户口迁离本市、全家出国(境)定居，要求继续履行租赁合同的，承租人应当向出租人提出，出租人应当同意。即房屋管理部门也应对户口迁出本市乃至出国定居者提出的继续履行租赁合同的要求予以认可。以上法规和规范性文件均未否定外国人和迁居国外的中国公民的公房租赁权。 
   其二，公房承租人享有的公房承租权具有准物权性。公房的福利性只是其来源，公房发展至今已经和最初具有人身属性的福利分房有了较大区别，公房本身具有的支配性、可转让性等特征使其性质上更接近于物权。且依据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》相关规定，被征收房屋评估价格的80%归公房承租人，20%归属公房所有人，即当前征收补偿的大部分利益也给予公房承租人。由于公房具有准物权性质，更加不宜在征收过程中以承租人丧失承租权为由剥夺其签约权及被安置权。 
   综上，对迁居国(境)外的公房承租人，无论其是否加入外国国籍，都应依据《上海市房屋租赁条例》保障其公房承租权。且房屋征收决定一经作出，房屋征收成既定事实，公房承租人对被征收房屋享有的承租权已经可以确定转化为征收补偿利益，如果此时征收部门以公房承租人系外国人、不具备公房承租人资格为由欲收回公房，则剥夺了公房承租人获取应得的征收补偿利益的权利。前述两案例，案例一的陶某伟迁居国外并已加入外国国籍，案例二的郑某为香港居民，即迁居境外的中国公民，两者均属于《上海市房屋租赁条例》规定的户口迁离本市，出国(境)定居的承租人范畴。案例一判决驳回了原告的诉请，对外国人陶某伟签订征收补偿协议的主体资格予以认可。案例二双方调解结案，征收部门给付了郑某协议约定的补偿款，相当于履行了协议。

二、部分共有产权人签约的协议效力认定
案例 
   被征收房屋为私房，权利人严某于2018年3月去世，法定继承人有严某某、严某芳、严某革、严某胜四人。2018年11月，严某某持委托书与征收部门签订房屋征收补偿协议，委托书上的签名均为严某某所签。严某芳、严某革、严某胜均不认可严某作为代理人处理征收事宜，并以系争协议损害了其合法权益为由，诉至法院，请求确认协议无效。
问题
私房部分共有产权人签约是否构成协议无效？ 
   观点一：部分产权人在未取得其他共有产权人委托的情况下，代表整户签约，所签协议侵犯了其他共有产权人的签约权利(知情权、协商权、补偿方案的选择权等)，可能影响其他共有产权人补偿权益，协议应认定为无效。 
   观点二：虽然签约人未获得其他共有产权人的委托，但其所签协议如已将未参与签约的共有产权人作为安置补偿对象，协议约定的补偿安置内容未违反相应法律规定，也不影响其他未签约共有产权人安置补偿利益的，可认定协议有效。但通常情况下，签约的共有产权人产权份额应占到整体的三分之二以上。 
   研讨会对此问题也存在一定的争议，但倾向性意见认为：根据《民法典》物权处分的原则以及征收法规、规章中关于安置补偿协议签约主体的规定，被征收房屋系共有产权的，征收部门应当与全体共有产权人共同签订征收补偿安置协议。实践中，如部分共有产权人以其未在协议上签字等理由要求确认房屋征收补偿协议无效的，可结合以下因素综合加以判断：
第一，被诉房屋征收补偿协议是否包括了整户的补偿利益。 
   自2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布施行以来，房屋拆迁的相关规定已经逐渐被房屋征收的规定所取代，但房屋征收本身是政府为公共利益而进行的房屋拆迁补偿，虽然实施主体有所变化，但其实质内容是拆迁的延续。对于房屋征收补偿协议的效力认定问题，我们认为仍可参考适用市高院行政庭原来拆迁案件审理的相关规定。市高院行政庭2007年8月15日《关于审理房屋拆迁民(行)案件相关问题解答》第二条中曾经规定，部分私房产权人与拆迁人签订了拆迁安置补偿协议，遗漏的共有产权人起诉要求确认协议无效的，如果协议内容上仍然将其他共有产权人作为安置补偿对象，且协议约定的补偿安置内容未违反相应法律规定，也不影响其他未签约共有产权人享受拆迁安置补偿优惠政策的，可以认定协议有效。 
   房屋征收补偿协议是对被征收人整户的安置，如果补偿协议中关于被征收房屋面积、房屋价值补偿款、调换房屋、奖励补贴费用等内容均符合征收法规和征收地块的补偿方案，且将所有产权人均列为被征收人的，可以作为认定协议有效的重要参考依据。
第二，是否存在征收工作人员与部分产权人恶意串通，损害国家、集体或第三人合法利益的情形。 
   依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。实践中可结合《合同法》第五十二条以及《民法典》民事法律行为效力的相关规定对协议效力进行审查。需要注意的是，征收部门或其委托的实施单位如果明知甚至教唆前来签约的部分共有产权人伪造委托书，代理其他共有产权人签订协议，且征收补偿协议内容损害了未签字共有产权人的合法权益，则构成恶意串通，协议应当被认定为无效。例如，不具备配房资格的部分共有产权人与征收部门签订协议，协议约定以全货币方式安置或者协议内容有其他损害有配房资格的共有产权人合法居住权益的，则不应认可该协议效力。 
   此外，房屋征收补偿协议的效力认定还应当结合案件中的具体情况，包括协议是否由大多数共有产权人签订，能否体现大多数共有产权人的意思表示；征收补偿协议被判决无效是否存在“后遗症”，判决确认协议无效是否利于纠纷的及时解决等等。部分共有产权人签约主体资格的争议实质系被征收户全体共有产权人的签约权与被征收户整体利益之间的法益平衡问题，在保护共有产权人签约权的同时亦应当充分考虑协议无效可能带来的不利后果，审理裁判中应当具体情况具体分析，并且注重向当事人释明协议无效的后果，包括房源选择受限、丧失签约奖励等。

三、房屋征收补偿协议案件中公房同住人原告主体资格认定
案例 
   系争房屋为公房，在征收过程中戴某作为承租人向征收部门提交了《上海市房屋征收居住困难保障补贴申请表》，被征收房屋中的居住困难人口被认定为五人(戴某夫妇和外甥女曹某一家三口)。后戴某夫妇放弃居困保障补贴，与征收部门签订了房屋征收补偿协议。曹某等三人认为该协议未考虑到其实际住房困难和优先进行购房安置的权益，起诉至法院，请求确认协议无效。

问题
如公房承租人放弃居困保障补贴与征收部门签订房屋征收补偿协议，符合居困认定条件的同住人能否提起协议无效之诉？ 
   观点一：根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》的有关规定，公有房屋的承租人是房屋征收补偿协议的签约主体。同住人与被诉协议不具有直接的利害关系，不符合法定的起诉条件，对于征收补偿利益的分配应通过自行协商或诉讼途径另行处理。 
   观点二：如果承租人放弃居困保障补贴与征收部门签订协议，可能侵犯同住人补偿安置权益的，符合居困认定条件的同住人有权就征收补偿协议的效力问题提起诉讼。
对此问题，研讨会也是倾向于观点二，理由如下： 
   房屋征收补偿协议案件原则上只有公房承租人可作为原告提起诉讼，特殊情形下才认可同住人的原告主体资格。 
   根据市高院行政庭2007年8月15日《关于审理房屋拆迁民(行)案件相关问题解答》第五条“房屋产权人、公房承租人与拆迁人签订房屋拆迁安置补偿协议，使用人起诉协议无效的，如何处理？依照法律规定，与拆迁人签订房屋拆迁补偿安置协议的主体，应当是房屋产权人、房屋承租人。故协议以被拆房屋的价值进行补偿的，因使用人非房屋所有权人或公房承租人，其没有独立的签约资格，无权主张补偿安置协议无效。对其此种起诉，应当不予受理，已经受理的可驳回起诉。协议涉及应安置人口认定，使用人认为自己应当属安置对象，起诉要求拆迁人对自己进行安置补偿的，可以依法受理。”关于协议签约主体资格问题，现行征收法律法规仍然规定房屋征收补偿协议应当由征收部门与被征收人、公有房屋承租人签订，故通常情况下只有公房承租人具有提起协议之诉的原告主体资格。 
   但是，居住困难保障申请被审核通过后，被认定为居困对象的同住人已经具有确定的可得利益，此时承租人放弃居困，将侵犯到该同住人乃至整户的补偿安置利益，在此情况下应当考虑保护同住人作为利害关系人的诉权。如果该户没有提出过居困认定申请，同住人能否通过居困审核并不确定，在无证据证明同住人具有利害关系的情况下，同住人以公房承租人未曾代表该户提起居困认定申请为由，起诉要求确认协议无效的，则不应认可同住人的原告主体资格。且从目前居困审核认定的程序来看，如果被征收户家庭内部对于是否提起居困审核有争议，则实际上是无法提交居困审核需要的全部材料的，也不可能完成居困审核认定。故同住人因要求居困认定起诉要求确认协议无效的，即使法院受理该案，同住人也不可能通过诉讼达成其居困认定的目的。
整理人：上海法耀律师事务所 代雨庭律师