(一) 已经形成完善司法审查制度的法律文化
　　一国的法治必须根植于更大范围内的文化之中，形成了人们对于法治的普遍认识、习惯以及思维方式。在对一国的法律制度进行改造时，必须考虑其生存的法文化环境，乃至整个国家的文化传统。只有这样，移植的法律制度才能获得其应有的生命力，才能发挥人民期望中的功能。
　　“天人合一”的宇宙观和追求和谐的政治理念造就了中国法律上独特的“集体主义”精神，或称“集体本位”，即法律的社会职能是从维护社会团体的整体利益和秩序出发，来考虑个人的地位、责任、权利和义务。进一步说，通过对个人的制约来维护某种社会团体的利益和秩序。在这里，个人的独立人格没有得到确立，个人的价值没有得到肯定，个人是作为手段而不是作为目的存在。个人的权利、自由被忽视，个人的主动精神被淹没。总之，个人只不过是宗法网络上的一个结[8]。”在法律的天平中间，权利的指针总是倒向社会团体(或整体)，义务的祛码总是落在个人一方。如此的法律文化，造就了我国历史上向来不许“民告官”的传统。新中国成立以后的很长时间里，法制同样没有得到重视甚至遭到了毁灭性摧残。对于行政机关行为的控制主要依靠的是党组织的教化，领导人的个人魅力和自律。这种制度上的缺陷导致了严重的官员腐败问题。而法治理论则让我们明白了制度约束的重要性，行政权力必须受到制约。改革开放以来，特别是社会主义市场经济体制开始提出并着力建设以来，我国十分关注法治的建设，培养公民的法治观念和权利意识，要求行政机关的工作人员具有公仆意识，国家对于法律的重视度在历史上是空前的。随着我国对外交往的加深，很多国外的法律制度或被我国立法所借鉴，或因我国加入一定的组织而自动适用。法治的观念由此深入人心。抽象行政行为作为行政权力的行使方式，应当受到全面的监督，其中司法监督尤为重要[9]。
　　(二) 宪政体制也能容纳司法审查制度的完善
　　总体而言，我国的宪政文明建设需要完善抽象行政行为的司法审查，而且我国现行的宪政体制也能容纳司法审查制度的完善。实际上，对抽象行政行为进行司法审查，在我国现行的宪政体制下具有法律依据。
　　宪法作为国家的根本法，具有最高的法律效力。它的法律地位高于其他一切法律法规等规范性文件，是制定其他一切法律法规等规范性文件的基础和依据。我国现行宪法第2条第1款、第3款规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这在根本法中规定了一切权力源于人民，属于人民，人民是国家的主人，自然拥有管理国家事务等权力。对此，宪法也提供了相关的保障，在第41条中规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”就“国家机关和国家工作人员的违法失职行为”而言，显然包括立法机关、行政机关和司法机关，对行政机关来说，“违法失职行为”并非特指具体行政行为，应该也包括抽象行政行为，也就是行政诉讼法第12条规定为人民法院不受理公民、法人或者其他组织提起诉讼的事项的第2款“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。值得引起注意的是，《中华人民共和国行政诉讼法》在第1条明确表明“根据宪法制定本法” [10]。现行的行政诉讼法，只规定了可以对有关具体行政行为进行司法审查，而没有规定对抽象行政行为的司法审查，实际上缩小了公民所应拥有的宪法权利，有悖于宪法的理念，与宪法的原则和精神相冲突。
而我国现行宪法第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党、各团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权[11]。”因此，行政机关的一切行政行为包括抽象行政行为都必须维护社会主义法制的统一和尊严，违法的抽象行政行为必须由有权的机关予以追究。
　　现行宪法第123条规定“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”。第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。宪法的上述规定表明，人民法院作为国家的审判机关所行使的审判权是应独立于行政机关的行政权，且不受行政机关的干涉。再结合第41条第2款“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”司法机关是通过严格的法律程序来贯彻执行法律，从而判断个人、组织和国家的行为是否合法(合法最终也必须合宪，违法也可视为“间接违宪”，裁断民众之间及民众与国家之间的纷争，并为合法权利受到侵害的一方提供法律(同样也应当包括宪法)救济[12]。司法是保证受到侵犯的人民的权利得到救济的最后一道屏障，是保证各种法律得以正确实施的最后一道防线，是实现、维护和争取社会正义的最后阵地。
　　特别是《中华人民共和国宪法修正案》第13条增加的“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，为我国法制道路指明了发展方向。“在现代法治社会中，司法则构成了市民的权力基础。因为在宪法面前，公民个人面对国家权力获得自身权利正当性的惟一途径就是司法的保护。司法使得公民个人具有与立法机关、行政机关对抗合宪性、合法性的现实的法律权能，如果公民个人不能穷尽司法救济手段，这就意味着国家权力在合宪性、合法性面前享有特权[13]。”一个国家的可诉范围在很大程度上反映了该国的法治程度和状况。我国的民主政治要发展，法治社会要形成，必须司法要有权威和能够真正地发挥作用，关键在于是否有真正意义上的司法审查。
　　目前，我国宪法不是法院司法审查的直接依据和具体依据，但它“应该是也必须是司法审查的最高依据与最终依据”。对抽象行政行为进行司法审查，其实质是通过司法权对行政权的制约达到对行政权的控制，从而规范行政权的运作和行使，进而保障公民、法人和其他组织的宪法权利。这是宪政精神的体现，也是世界各国宪政的经验总结。司法审查在我国的真正实现，关键在于司法机关能够对抽象行政行为进行审查。这有两点重要意义，一方面是公民基本人权的实现获得了更加可靠的司法保障，另一方面是建立在社会主义法治原则基础之上的司法审查制度，通过法院行使司法审查权来捍卫宪法和法律的权威，从而能够保证行政权的规范运行，给国家行政机关依法行政提供了制度上的保证。
　　(三) 司法监督的优越性
　　司法监督制度是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动进行审查，以纠正违法活动并对由此给公民、法人或其他组织的权益造成的损害给予相应补救的法律制度。它能对具体的社会关系、矛盾和利益冲突进行监督，能够把社会实践经验和法律的发展走向、纠偏矫正联系在一起，作出正确的裁判。把抽象行政行为排除于行政诉讼范围之外，大大削弱了司法监督在国家监督中的作用。
此外，司法监督能使法律得到统一的适用。司法监督机关是专门负责操作和应用法律的机关，具有操作和　　应用法律的专业技术，由其对抽象行政行为进行审查，会从法律体系的整体上考虑抽象行政行为是否合法，而不会只考虑作出该行为的专门行政机关所适用的法律，最易及时觉察各层次、各种类法律、法规、规章等规范性文件之间，是否以及何处有矛盾与冲突，正确作出裁判。因此，将抽象行政行为纳入到行政诉讼范围，由人民法院对抽象行政行为进行司法审查，是统一法律的适用，协调法律的一致，维护我国社会主义法制的统一所必需的。
　　再者，司法监督可以产生很好的监督效果。这是因为：第一，法院以独立公正的第三者身份来裁决行政机关与公民或组织之间的纠纷，可以客观公正地实施救济。这里的“独立、公正的第三者身份”意味着司法机关与行政纠纷的双方当事人没有任何利益上的牵连，处于相对超脱的地位，它只服从法律，对法律负责[14]。第二，诉讼救济有一系列严格公正的程序，而这可以保障人民法院公正合理地裁决行政争议，防止法官在审理行政案件过程中的偏私，有效杜绝行政领域中不严格依法裁判的现象，使诉讼救济的有效性得以充分实现。第三，诉讼救济由司法机关代表国家实施，它以国家强制力为保障。诉讼救济的实际价值决定了如果没有诉讼救济的存在，其他非诉讼救济途径就不可能有效地发挥作用。第四，司法审查机关有权在弄清事实的基础上适用法律，作出相应的判决，司法判决具有最终的法律效力，除了审判机关通过二审或审判监督程序作出变更外，其他任何机关都无权变更，判决必须得到执行。所以，司法监督最可能获得信任并及时给予受害者损失赔偿，当行政相对人的切身权利(益)受到实际侵害时，一般会将行使诉讼权利列为首选。同时对行政机关来说，通过司法监督对合法的行政规章以司法判决的形式加以肯定，以国家司法权保障并强化行政机关的行政立法权威，对不合法的行政规章经过公开、公正的程序及时得以纠正，增加行政机关工作的透明度，也使其他行政机关及工作人员引以为戒，促使行政机关及工作人员依法行政。
　　行政诉讼法实施21年来，随着法院受理行政案件的数量越来越多，司法对行政的监督范围日渐扩展，监督力度也不断加大，法院的地位和权威越来越高。从目前的司法力量来说，全国各级法院都已经建立、健全了行政审判机构，完善了行政审判制度，积累了相当丰富的行政审判经验，具备了更强的行政审判能力，可以公正、高效地处理更多的重大、复杂、疑难的行政案件。因此，法院完全有能力审查规章以下的抽象行政行为。
　　(四) 行政复议法为行政诉讼审查抽象行政行为奠定了基础
　　我国行政复议法第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(1)国务院部门的规定；(2)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(3)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院各部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理” ①。由此可见，复议机关对于国务院各部门和地方各级政府作出的行政规章以下的行政规定均可以进行审查。尽管这种审查不叫司法审查，但它是对司法审查制度的一种隐含。在我国，对行政规定的行政复议制度是对抽象行政行为进行司法审查的雏形，行政相对人对审查行政规定后作出的复议决定不服，可以提起行政诉讼。所以，把规章以下的抽象行政行为纳入行政诉讼范围，实质上是行政复议和行政诉讼在立法上的衔接与继续。行政复议制度在实践层面就如何审查抽象行政行为积累了一定的宝贵经验，为法院实施对抽象行政行为的司法审查铺平了道路。
　　(五) 国外司法审查制度为我们提供了有益的借鉴
　　借鉴西方国家的有益经验，将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，是我国行政诉讼制度发展的必然趋势。相对人可以直接对抽象行政行为提起诉讼，实现事前救济，可以避免事后无法救济的可能性，同时也符合诉讼经济的原则。赋予行政相对人对抽象行政行为的起诉权，可以更大程度和更大范围地保护相对人的合法权益。法院对具体行政行为的合法性审查只能保护提起诉讼的相对人，而法院对抽象行政行为的审查，可以保护所有可能或己经受到该抽象行政行为侵害的相对人。而且西方国家在司法审查的原则、范围及标准等方面都有比较明确的规定，这为构建我国抽象行政行为的司法审查制度提供了有益的借鉴。
　　结 语
　　随着抽象行政行为的数量逐渐增多，现实中违法实施抽象行政行为的问题日趋严重，而看似完备的抽象行政行为的法律监督机制，缺乏原动力和实效，难以发挥应有的作用。为了及时解决抽象行政行为引发的各类争议，有效地监督抽象行政行为，有必要将抽象行政行为尽快纳入行政诉讼的范围。这既是抽象行政行为本身性质决定的，也是改变抽象行政行为违法现状，贯彻依法行政原则的需要。现行《行政诉讼法》禁止对抽象行政行为提起诉讼，事实上只能放纵违法和不当的抽象行政行为，只能增加受到侵害的当事人纠正违法抽象行政行为的成本。司法实践中，法院对于当事人的个案救济，无法改变违法抽象行政行为对普遍人的侵害事实。从长远和终极目标看，只有将全部的抽象行政行为都纳入到行政诉讼范围，并且赋予人民法院撤销、确认违法抽象行政行为的权力，才能从根本上扭转抽象行政行为违法，损害大众利益的混乱局面，才能维护法制统一。但是，考虑到目前我国的行政法制现状和社会承受力等因素，将规章以下的抽象行政行为通过修改《行政诉讼法》的方式纳入到行政诉讼的范围，在现阶段比较可行，并且能够真正达到保障公民、法人或其他组织合法权益和监督行政机关依法行政初衷和目的。
参考文献
[1]罗豪才，湛中乐．行政法学（第二版）［M］．北京：北京大学出版社，2007，139-140.
[2]张树义．行政法学［M］．北京：法律出版社，2000，156．
[3]姜明安．行政诉讼法学［M］．北京：北京大学出版社，1993，128．
[4]杨海坤．行政法与行政诉讼法［M］．北京：法律出版社，1992，540-543.
[5]应松年．行政法与行政诉讼法学［M］． 北京：法律出版社，2005，457.
[6]张树义．行政法与行政诉讼法学［M］．北京：高等教育出版社，2002，150.
[5]张献勇．试论抽象行政行为的司法审查［J］．河北法学，2003，（3）：120.
[8]马怀德．行政诉讼范围研究．//www．1awfirst．net，2010，5.
[9]王名扬．美国行政法［M］．北京：中国法制出版社，1995，120-121.
[10]杨东海．论抽象行政行为的可诉性［J］．法制与社会，2009，6（中）：374.
[11]赵婷．抽象行政行为的可塑性研究［C］．北京：中国政法大学硕士学位论文,2006，37-42.
[12]李黎．抽象行政行为可诉性分析［J］．法制与社会，2008，07（中）：164.
[13] E C S Wade, G Godfrey Phillips. Constitutional and Administrative Law [M].Longman Group Limited, 1977,144.
[14]Ernest Galleon, Ronald. Summary of administrative law and administrative procedures［M］. China Social Sciences, 1996,05:18.