法学论文
法律知识讲座
作者：邓光曙 律师 时间：2012年04月21日
法律知识讲座
——在县财政局法制宣传教育培训班上讲课稿
湖北毕升律师事务所律师邓光曙
（2012年4月13日）
尊敬的各位领导：下午好！
我是湖北毕升律师事务所律师邓光曙，也是贵局聘请的常年法律顾问。今天，我受局领导安排，就法律的有关知识，在这里与大家一起学习、交流。如果讲得不正确，希望各位领导给我提出批评指正。
今天，我想讲三个方面的法律知识：
一是简要介绍一下我国现行法律体系，实际上是法理学知识。
二是讲一下行政法的基本原则，也就是行政机关工作人员在行政执法中应遵循的基本准则。
三是简要介绍一下我国《预算法》修正草案的进展动态情况。
一、我国现行法律体系
当前，我国现行法律体系（也叫中国特色的社会主义法律体系或当代法律体系）呈现三个层次，函盖七大法律部门，如果再加上宪法，即构成了我国现行法律体系的核心内容。据统计，我国法律部门共达237部法律，
（注：2011年1月24日，吴邦国委员长《在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话》中指出：“到2010年底，我国已制定现行有效法律236件”，不含宪法）。
（一）、我国现行法律体系中呈现哪三大层次？
第一层次：宪法
第二层次：法律
第三层次：行政法规、地方性法规等规范性文件
而三大层次的法律又可以具体分为：宪法、法律、行政规章、地方性法规、民族自治条例和单行条例这五种不同类型。
下面，我将这五种不同类型的法律一一作简要介绍与说明：
1、宪法
宪法是国家的根本法，它规定了国家的根本政治制度、经济制度、公民的基本权利和义务，具有国家最高法律效力，是我国现行法律体系的核心和统率。如我国1982年制订的《宪法》。
①、宪法是制定普通法的依据，任何法律、法规都不得与宪法相抵触（具有最高效力）。
②、宪法是一切国家机关、社会团体和全体公民的最高行为准则（具有最高效力）。
③、在制定和修改程序上，宪法比其他法律的要求更加严格。
如我国《宪法》明确规定，制宪权和修宪权是由全国人民代表大会统一行使，而且严格规定了《宪法》修改主体只能由全国人大常委会或1/5以上的全国人大代表提出，并由全国人大以全体代表的2/3以上多数通过。
③、宪法修正案通过后，由全国人大发布公告，并公布施行。
2、法律
法律是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的基本法律和法律（即一般法律）。
①、依据《宪法》和《立法法》的规定，在每年召开的全国人民代表大会时，提出法律案的主体是全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高院、最高检、全国人大各专门委员会、一个代表团或30名代表联名，向全国人大提出，由全国人大以全体代表的过半数通过。
②、在全国人大会闭会期间，提出法律案的主体是委员长会议、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高院、最高检、全国人大各专门委员会、全国人大常委会组成人员10人以上联名，向全国人大常委会提出,由全国人大常委会组成人员的的过半数通过。
③、《宪法》和《立法法》规定，通过的法律由国家主席发布公告，并公布施行。
3、行政规章
行政规章分为部门规章和地方规章。
①、部门规章——指国务院各组成部门以及具有行政管理职能的直属机构根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限内按照规定程序制定的规范性文件的总称。如：公安部的《公安机关办理行政案件程序规定》。
②、地方规章——指省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府根据法律、行政法规、地方性法规所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规范性文件的总称。
如:《湖北省人口与计划生育条例》、《湖北省工伤保险实施办法》等地方规章，都是由湖北省人民政府常务会议审议通过，并由省长发布施行。
行政规章是行政管理活动的重要根据，其数量之多、适用范围之广、使用频率之高均居行政法各表现形式之首。
4、地方性法规
地方性法规是指省、自治区、直辖市以及较大的市的地方人民代表大会及其常委会根据本地实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定颁布的规范性文件。
如《湖北省环境保护条例》、《湖北省土地管理实施办法》等地方性法规，是由湖北省人民代表大会常务委员会会议审议通过，并由人大常务委员会公布施行的。
其中较大的市包括：
①、省、自治区的人民政府所在地的市。如：武汉市、合肥市、杭州市等。
②、经济特区所在的市。如：深圳市、珠海市、汕头市、厦门市等。
③、经国务院批准的较大市。如：唐山市、大连市、齐齐哈尔市等。
5、民族自治条例和单行条例
民族自治条例和单行条例是指民族自治地方的人民代表大会依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，结合当地民族的政治、经济和文化的特点制定的规范性文件。
①、自治条例——民族自治地方的综合性法规。
如：湖北省《恩施土家族苗族自治州自治条例》，其内容涉及到恩施土家族苗族自治州的政治、经济和文化等各方面的相关规定，其程序必须经过湖北省人大常委会决定批准，并由恩施土家族苗族自治州人大常务会公布施行。
②、单行条例——民族自治地方的关于某一项事务的法规。
如：湖北省《长阳土家族自治县新型农村合作医疗条例》，—系全国首部新型农村合作医疗单行条例，其内容仅就长阳土家族自治县新型农村合作医疗方面作了具体规定。在程序上是由该自治县人大会通过，并报经湖北省人大常委会批准，最后由该自治县人大常务会公布施行。
（二）、我国现行法律体系中有哪“八大”法律部门？
1、宪法
2、民商法
3、行政法
4、经济法
5、劳动法与社会保障法
6、自然资源与环境保护法
7、刑法
8、诉讼法
下面，我就“八大”法律部门作简要介绍：
1.宪法。
宪法作为一个法律部门，从效力层次上的不同可分为根本法意义上的宪法（即成文宪法典）和部门法意义上的宪法。
①、根本法意义上的宪法——即成文宪法典，如《中华人民共和国宪法》，它在我国现行法律体系中具有特殊的地位，是整个现行法律体系的基础。我国宪法部门最基本的规范，主要反映在《中华人民共和国宪法》这样的规范性文件中。
②、 部门法意义上的宪法——除了宪法典这一主要的、居于主导地位的规范性法律文件外，宪法部门还包括《国家机关组织法》、《选举法》、《民族区域自治法》、《特别行政区基本法》、《授权法》、《立法法》、《国籍法》等附属的较低层次的法律。
2.行政法。
行政法是调整国家行政管理活动中各种社会关系的法律规范的总和。它包括规定行政管理体制的规范，确定行政管理基本原则的规范，规定行政机关活动的方式、方法、程序的规范，规定国家公务员的规范等。
我国一般行政法方面的规范性文件有《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《政府采购法》、《国家公务员法》等。特别行政法方面有《食品卫生法》、《药品管理法》、《治安管理处罚法》等。
3.民法。
民法是调整平等民事主体之间财产关系和人身关系的法律。我国民法部门的规范性法律文件主要由《民法通则》和单行民事法律组成。
①、《民法通则》——是我国第一部民法部门的基本法律。
②、单行民事法律——主要有《合同法》、《担保法》、《婚姻法》、《继承法》、《收养法》、《商标法》、《专利法》、《著作权法》等。此外还包括一些单行的民事法规，如《著作权法实施条例》、《商标法实施细则》等。
4.商法。
商法是调整平等主体之间的商事关系或商事行为的法律。我国的商法是一个法律部门，但民法规定的有关民事关系的很多概念、规则和原则也通用于商法。从这一意义讲，我国实行“民商合一”的原则。
从表现形式看，我国的商法包括《公司法》、《证券法》、《票据法》、《保险法》、《企业破产法》、《海商法》等。
5.经济法。
经济法是调整国家在经济管理中发生的经济关系的法律。经济法的表现形式包括：
有关企业管理的法律。如《全民所有制工业企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》等;
有财政、金融和税务方面的法律、法规。如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《个人所得税法》、《税收征收管理法》等;
有关宏观调控的法律、法规。如《预算法》、《统计法》、《会计法》、《计量法》等;
有关市场主体、市场秩序的法律、法规，如《产品质量法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》等。
6.劳动法与社会保障法。劳动法是调整劳动关系的法律，社会保障法是调整有关社会保障、社会福利的法律。这一法律部门的法律包括：有关用工制度和劳动合同方面的法律规范，有职工参加企业管理、工作时间和劳动报酬方面的法律规范，有关劳动卫生和劳动安全的法律规范，有关劳动保险和社会福利方面的法律规范，有关社会保障方面的法律规范，有关劳动争议的处理程序和办法的法律法规等。劳动法与社会保障法这一法律部门的主要规范性文件包括如《劳动法》、《劳动合同法》、《工会法》、《矿山安全法》、《安全生产法》等。
7.自然资源与环境保护法。
自然资源与环境保护法是关于保护环境和自然资源、防治污染和其他公害的法律，通常分为自然资源法和环境保护法。
①、自然资源法——主要指对各种自然资源的规划、合理开发、利用、治理和保护等方面的法律。如《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《水法》、《野生动物保护法》等;
②、环境保护法——是保护环境、防治污染和其他公害的法律。
如《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境影响评价法》等。
8.刑法。
刑法是规定犯罪和刑罚的法律，是我国现行法律体系的一个基本法律部门。在人们日常生活中，刑法也是最受人关注的一种法律。刑法这一法律部门中，占主导地位的规范性文件是《刑法》，一些单行法律、法规的有关条款也可能规定刑法规范(如文物保护法中有关文物犯罪的准用性条款的内容)。
9.诉讼法。
诉讼法，又称诉讼程序法，是有关各种诉讼活动的法律，它从诉讼程序方面保证实体法的正确实施，保证实体权利、义务的实现。诉讼法这一法律部门中的主要规范性文件为《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》。同时，《律师法》、《法官法》、《检察官法》、《仲裁法》、《监狱法》等法律的内容也大体属于这个法律部门。
赞同
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二、行政法的基本原则
行政法的基本原则是行政法的精髓，贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政法制监督之中，是指导行政法的制定、修改、废除并指导行政法实施前基本准则。
但是，在我们的行政执法中，不少执法人员往往只重视具体法律规范的适用，而较为忽视行政法基本原则的正确理解和适用，其结果是“只见树木，不见森林”，导致了行政执法上的不适当和偏差，影响了行政管理目的的真正实现。因此，我们行政执法人员重视学习行政法的基本原则，对指导我们的行政执法工作具有现实意义。
下面我就行政法的五个基本原则作简要论述：
1.合法行政原则
“合法行政”是行政法的首要原则，其他原则可以理解为这一原则的延伸。合法行政原则主要由三层意思构成：
第一，行政机关在实施行政管理时，必须严格依法进行，不得滥用职权。换句话说，行政机关实施的管理行为是由法律事先设定好了的，行政机关只能按法律的规定去办事，而不能随意超越法律规定，否则就构成行政违法。
有一个典型的行政违法（销毁他人会计凭证和会计账簿）案例：某市财政局副局长李某主管全市的会计工作。某公司会计张某为了使公司在达标检查中过关，编制了虚假的财务会计报告。在2004年度的财务检查中，李某带领的检查小组发现了这一问题，便查封了该公司的财务室，收缴了虚假的财务会计报告，同时收缴了该年度所有的会计凭证和会计账簿。
李某决定对该公司处以8万元的罚款，对会计张某处以2万元的罚款，并限期在收到处罚决定书后15日内交纳，逾期不交，则销毁该公司所有的会计凭证和会计账簿。
该公司认为处理过重，多次与市财政部门进行交涉，并与李某发生争吵。李某恼羞成怒，遂将收缴的会计凭证、会计账簿全部销毁。
因无凭证，该公司应收款300余万元无法收回，给国家财产造成巨大的损失。
检察部门渎职侦查局通过侦查，核实上述事实后认为：李某的行为构成了滥用职权罪，且情节特别严重，遂起诉至法院。
法院审理后做出如下判决：被告人李某犯滥用职权罪，判处有期徒刑5年。
分析：该公司会计张某的行为显然违法，根据《会计法》第43条的规定，财政部门对单位可以处5000元以上10万元以下罚款，对有关责任人员可以处3000元以上5万元以下罚款。因此，市财政局对该公司和会计张某的罚款并无不妥。但是，李某领导的检查小组不仅收缴了虚假的财务会计报告，而且收缴了所有的财务会计凭证和会计账簿，这便是滥用职权。尤其严重的是，李某在该公司和张某未在限期内交纳罚款时，便将全部会计凭证和会计账簿予以销毁，这不仅违反了《会计法》第44条的规定，而且触犯了《刑法》第397条的规定：国家机关工作人员滥用职权，致使公共财产，国家和人民利益遭受重大损失，情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。由于李某的行为，致使300余万元国家财产无法收回，应属情节特别严重，处刑5年，应是量刑适当。同时根据《会计法》第44条的规定，应给予李某以开除公职的行政处分。
第二，合法行政中的“法”是指法律、法规和规章。即行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规和规章的规定进行。此外，在处理法律、法规和规章的关系时，还应当坚持法律位阶和法律保留原则。 法律位阶是指上位阶的法律规范的效力高于下位阶法律规范的效力，各层级的法律规范之间必须保持统一与和谐，例如，国务院制定的行政法规不得与人大及其常委会制定的法律相抵触，财政部制定的部门规章不得与国务院制定的行政法规相抵触；法律保留是指凡属于宪法、法律规定只能由法律规定的事项，或者只能由法律作出规定，或者在法律有明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。
例如，《预算法》是人大常委会制定的法律，由于《预算法》有授权规定，《实施条例》由国务院制定，因而国务院可以制定《预算法实施条例》这样的行政法规。假如《预算法》没有授权规定，则国务院就不能制定《预算法实施条例》；
第三，行政机关必须遵守“法无明文规定即禁止”。即没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益，或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。从这一角度来看，合法行政原则实际上是公民权利本位观、政府义务本位观在行政法上的具体展现。
2.合理行政原则
“合理行政”就是行政机关所作出的行政决定或处罚应具有适当性，其“适当性”标准须达到普通人应认知水平，符合科学公理，符合社会道德，且处罚决定的手段、措施等必须保持最低限度理性。
合理行政原则包括：
第一，公平公正。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；
第二，考虑相关因素。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，例如，财政执法人员在实施行政处罚时不能因为相对人的陈述申辩而加重处罚；
第三，符合比例。比例原则的基本涵义是指行政主体实施行政行为时应当兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的合法权益，如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使该不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适度的比例。
这里有一个“强制查封纸杯”的案例：2004年3月，某市税务机关对该市某纸品厂依法进行纳税检查，发现该厂未按规定期限缴纳税款，遂责令其限期缴纳。该厂逾期仍未缴纳，税务机关决定对其采取强制措施，依法查封该厂30吨成品纸杯。该厂提出，该批纸杯即将发往购货单位，如果被查封导致不能按期发货，企业将承担巨大违约损失。该厂要求税务部门变更执行措施，划扣账上存款或查封其他产品。因税务机关执法人员曾在税收检查中与该厂负责人发生过冲突，因此不予变更执行措施，该厂遂向法院提起诉讼。税务机关辩称，其执法并无过错，这批纸杯本属该厂所有，查封这批纸杯，也是法律赋予税务机关的权力，并未超越法律、违法行政。虽然从合法行政角度来看，税务机关的查封行为是合法的，但是，对于税务机关来讲，此时存在多种方式可以实现追缴税款的行政管理目的：一是查封该批纸杯；二是查封其他产品；三是划扣账上存款。显然，划扣账上存款或者查封其他产品对该纸品厂造成的损害要小，因此税务机关采取对纳税人利益损害最大的查封有合同在身的纸杯行为是有悖于合理行政原则的，虽然，该案在行政诉讼中，税务机关不会败诉，因为法院只对“合法性”进行审查，但如果该案提起行政复议的话，上级税务机关将会基于“合理性”考虑，作出撤销或者变更该具体行政行为的复议决定。由此可见，“合理行政”原则是对行政机关的执法水平和执法能力的较高要求，真可谓“合法诚可贵，合理价更高”。
在行政执法中，我们要正确处理好合法行政与合理行政的关系，一方面，我们必须认识到，合法行政是前提，是基础，只有在合法行政的前提下，才能谈合理行政；另一方面，我们在坚持合法行政时，也不能忽视合理行政的重要性。那种只顾合法行政不顾合理行政或者只顾合理行政不顾合法行政的观念和做法都是错误的，我们要在执法中做到合法又合理，避免“合法不合理”、“合理不合法”现象发生，切实提高依法行政水平。
3、程序正当原则
“正义不仅应当实现，而且应当以人们看得见的方式实现”。这个看得见的方式就是“程序正义”。所谓程序的正义就是对程序施加了道德标准和要求，符合一定的道德标准的程序才能叫做符合程序正义的程序。就行政执法来讲，程序正当原则应当至少包括以下内容：
第一，政府信息公开。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开。如果政府有关信息不公开，那么，行政相对人的知情权必然丧失，其后的听证权和参与权也就形同虚设，行政相对人的合法权益当然难以保障。
第二，听取意见。即在作出行政决定前，要注重听取公民、法人和其他组织的意见，也就是法律赋予公民的陈述申辩权和听证权。如果行政机关拒绝行政相对人陈述、申辩或要求听证的，因缺乏程序正当，故行政机关作出的行政决定不成立。
第三，要遵循回避原则。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。这是“任何人都不能当自己案件的法官”在行政执法中的必然要求，
例如：《财政检查工作操作规程》中规定，检查人员与被检查单位或个人有直接利害关系的，应当回避。
第四，保障行政相对人的知情权、参与权和救济权。行政相对人的知情权是指行政相对人有权了解和获取除法律规定保密以外的行政权力主体的各种行政信息。参与的基础是知情，能够掌握有关信息，才能有效地参与，否则只能是"瞎掺乎"。特别是行政机关在制作和送达行政决定文书时，必须载明其处罚的事实、理由及依据，并告知行政相对人有关诉权和救济途径。如果保障了行政相对人的知情权、参与权和救济权，就能真正体现了行政机关的执法活动符合程序正当要求。
有一个严重缺乏告知义务的个案例：1999年11～12月，某省财政厅对若干会计师事务所的执业质量进行了抽查，发现某省会计师事务所在对某卷烟厂和某营销公司1998年度会计报表的审计中，未能严格按照独立审计准则的要求执业，很多重要的、必要的审计程序未予履行，极不恰当地出具了无保留意见的审计报告等等。
2000年1月28日，该省财政厅发出《行政处罚决定书》，决定对某会计师事务所及该所注册会计师张某予以暂停执行国有企业年度会计报表审计业务一年，并没收某事务所从事卷烟厂和营销公司1998年度会计报表审计业务的收费20万元。
某会计师事务所及其注册会计师张某不服，认为省财政厅的处罚决定违反法定程序，且对违法性质的认定不清，于2000年3月7日向财政部提交了《行政复议申请书》，申请行政复议。
财政部于2000年3月10日决定受理，2000年3月27日，该省财政厅向财政部提交了《答复意见》。之后，财政部根据行政复议法的有关规定，对该案进行了审理，对涉案的有关事实、依据和证据进行了核查。2000年4月11日，财政部做出《行政复议决定书》，认为该省财政厅在做出行政处罚决定前，未书面告知某会计师事务所及注册会计师张某拟对其做出行政处罚的事实、理由及依据，也未告知申请人有要求听证的权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》和《财政部门行政处罚听证程序实施办法》的相关规定，决定撤销该省财政厅的行政处罚决定，责令其重新依法做出行政处罚决定。
4、高效便民原则
“迟来的正义为非正义”。试想一想，一个20多岁的英俊青年为了澄清自己的清白打了二十多年官司，当他变成白发苍苍的老头时，法院的一纸公正的判决对他还有什么现实意义呢？同样，在行政管理中，行政行为的过分迟延会严重牺牲公平和正义。这就要求行政机关必须高效便民。
高效便民是指行政机关能够依法高效率、高效益地行使职权，最大程度地方便人民群众。效率针对行政管理的过程，是办事速度方面的要求；效益则针对行政管理结果，要求以较少的行政资源投入实现行政管理目的，并且取得好的效果。高效便民，是衡量行政机关工作质量的重要标准，也是决定行政机关能否真正落实服务于民宗旨的重要环节。
我认为，高效便民原则至少应当包括以下内容：
第一，遵守时限。即行政行为必须在法定的时限内作出，这是对行政机关高效行政的最低要求；
第二，做效能机关。即要求行政机关办理行政事项在法定的时限内要以最快的速度完成。
例如，法律规定在10日内完成的行政事项，如果通常情况下2天能办毕，但实际用了5天，即使没有超过法定期限，同样会使相对人觉得行政效能不高；
第三，做服务机关。即行政机关要能急相对人所急，想相对人所想，给相对人提供最优质的服务，消除相对人在办事中的人为障碍和非法定前置条件，使相对人办事顺利、顺心、顺畅。
例如，对于以申请而启动的具体行政行为，如果申请人提交资料不齐全，能当场补正的应允许申请人当场补正，不能当场补正的应当一次性告知申请人，绝不能三番五次要求申请人补资料；
第四，给相对人程序上的最大便利。要以“流程最优、环节最少、审批最简、服务最优、效率最高”给相对人提供程序便利。
例如，在行政复议申请方式上，如果申请人不能书写，复议机关就应当接受申请人提出的口头申请并作好笔录。此外，复议机关还要创造条件，接受申请人以传真、电子邮件等方式提出的复议申请。
5、诚实守信原则
诚实，就是忠诚正直，言行一致，表里如一。守信，就是遵守诺言、不虚伪欺诈。在市场经济条件下，为了保证交易稳定性、安全性，法律要求市场主体要讲求诚信，为此，诚信原则成为了我国民法的“帝王条款”。由于我国行政法治历史较短，长期以来，行政机关是否诚信执法游离于法律规制之外，缺乏法律责任的硬性规定。伴着中国行政法治化的进程，我国《行政许可法》第一次以法律的形式确立了行政机关的诚信原则，也就是我们常说的信赖利益保护原则。该原则主要体现在《行政许可法》第八条中。该条规定如果行政机关因不诚信的行政行为给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，依法负补偿责任。这标志着信赖利益保护原则在我国法律中得到了确认，有利于构建诚信政府，树立法律的信仰。
对于行政机关来说，坚持诚实守信原则需要着重考虑以下因素：
一是考虑撤销行政行为对相关各方利益的影响，当撤销行政行为可能对公共利益造成重大损害的，不能撤销；
二是对相对人信赖利益损失给予补偿。
我们知道，对于行政机关执法违法造成相对人的财产损失，相对人可以按《国家赔偿法》规定提出赔偿请求，但对于行政机关作出的一项合法的但有悖于诚信的行为，如果该行为客观上又导致了相对人的财产损失，那么，出于对私权益的充分尊重，行政机关就应当负另外一种责任----补偿责任。
下面，让我们来品味一个案例：
某县财政局要对某一事业单位私存私放财政资金的违法行为实施罚款行政处罚，该事业单位负责人在听证会上辨称，一年前财政局曾对该违法行为指出过但未提出罚款。一年后，财政局决定对该同一违法行为实施罚款。该负责人认为，财政局不能出尔反尔，应当讲求诚信，对先前的不处罚行为要负一定责任。我认为，虽然目前在财政违法行为处罚处分条例中还缺乏对信赖利益保护的明文规定，但行政相对人的辩解是很有道理的，值得我们深思。
6、权责统一原则
权责统一原则要求行政机关在享有法定职权时，同时要承担相应的法律责任。具体而论，权责统一原则应当包括以下内容：
第一，有权必有责。试想一想，如果行政机关只有权力而没有责任，那么结果会是什么样呢？结果只能是权力被滥用，成为谋取私利的工具。因此，对于行政机关和执法人员来讲，一定要增强责任意识，明白权力是人民给的，行使权力是有责任的。就现行法律制度来讲，我国法律对行政机关确立了国家赔偿责任、依法补偿责任（补偿范围有限）、监督检查责任和其他违法责任制度，对于执法人员来说，主要法律责任有刑事责任、行政责任、国家赔偿追偿责任、执法过错责任，可以说，我国行政法对行政机关及其执法人员的法律责任规定已日趋完善；
第二，权责必须对称统一。即有多大的权力，就必须承担多大的责任。否则，如果权力过大责任过小，则虽有责任但不足以约束权力，反之责任过大权力过小，则职业风险太大导致人人都不愿涉足行政管理领域，公共利益将无法得到有效保障。当前行政机关在行政执法实践中存在的一个突出问题就是职责权不对称，存在有职无权、有权无责的普遍现象。因此，我们应当加强对执法人员的管理，使每个执法人员的职务、职权和职责明确，努力做到职责权对称统一；
第三，用权受监督。杰斐逊说：“在权力问题上，不要谈论对人的信任，而是要用锁链限制他们，防止他们作出伤害人的事情”。这表明对权力实施监督的重要性。没有监督的权力，即使法律责任设定得尽善尽美，也将导致腐败；
第四，违法要追究。违法要追究是保障权利运行规范正确、责任落实到位的最后手段，只有违法行为得到追究，才能确保“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信”原则落到实处。
三、介绍我国《预算法》修正草案的进展动态
（一）、我国《预算法》修正草案启动原因
我国《预算法》自1995年施行以来，对规范预算管理、推进依法理财、加强国家宏观调控、促进经济社会发展，发挥了重要作用。随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，现行《预算法》已不能完全适应形势发展要求。1999年，我国真正意义上的公共财政预算改革开始了，如国库统一支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类、部门预算等改革成果需要纳入法律范畴，原财政预算中出现的随意、混乱、不透明的弊病需要修正，预算执行和监督权力需要加以明确。
2004年，我国启动了《预算法》修改讨论程序。2007年初步完成了《预算法》草案第一版修改稿，期间虽经多次讨论，但因涉及多个部委与地方之间的诸多利益纷争，不得不于2010年上升到国务院层面予以牵头，并将《预算法》修订工作已列入十一届全国人大常委会五年立法规划。（该《预算法》修正起草领导小组由全国人大常委会预工委、财政部会同15个部门组成，全国人大常委会预工委主任高强任《预算法》修正领导小组组长，财政部副部长廖晓军任副组长）。2010年初完成了《预算法》修正征求意见稿，并于当年3月发给国务院各相关部门和各省市区征求意见。2011年11月16日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，原则通过了《中华人民共和国预算法修正案（草案）》。2011年12月26日，十一届全国人大常委会第二十四次会议审议了国务院关于提请审议《中华人民共和国预算法修正案（草案）》的议，听取了财政部部长谢旭人受国务院委托作了关于预算法修正案草案的说明（即增强预算的完整性、科学性和透明度，健全财政管理体制，规范财政转移支付制度，强化政府债务管理，增强预算执行的规范性，完善预算审查监督的规定，规范预算调整等七个方面内容）。（2011年12月31日，会议决定免去高强全国人大常委会预算工作委员会主任职务，任命廖晓军为全国人大常委会预算工作委员会主任，黄建初为副主任）。但因这部法律影响面非常广，涉及各级政府以及政府与人大之间的财权分配等重大法律问题，处理起来也十分敏感与慎重，故没有纳入2011年3月7日召开的全国人大会会议日程之中，对该法的修正有待进一步研究。
（二）、《预算法》修正草案修改的基本原则
原全国人大财经委副主任委员、全国人大常委会预工委主任高强此前对媒体表示，《中华人民共和国预算法修正案（草案）》的修改原则是：
1、增强预算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。
2、健全财政管理体制。各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。
3、完善财政转移支付制度，做到规范、公平、公开。
4、强化政府债务管理，防范财政风险。
5、严格预算执行，规范预算调整，完善预算审查监督。会议决定将草案提请全国人大常委会审议。
（三）、《预算法》修正草案内容的变化
此次《预算法》修正草案维持原《预算法》11章的结构不变，原法共79条，修改后为96条，其中，未修改38条，修改32条，新增26条。在专家看来，这是属于“小改”。在预算完整上将政府基金预算、社保基金预算和国有资本预算也统一纳入政府预算，同时允许将地方债务也列入政府预算范围。在预算的严肃性上对于预算超收收入、预算调整亦需提交人大审批。
（四）、《预算法》修正草案内容的相关亮点
1、增强了预算范围的科学性、完整性。
《修改稿》第七和第八条在预算的完整性上做了规定，“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，“各级预算包括政府公共预算和政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等”。这是一个进步，应该予以肯定，但还需要制定具体办法进行操作。
2、确定了预算编制的标准
现行《预算法》对于行政部门提交的预算草案没有提出明确的标准，从而使得立法部门的审查对象本身就是含糊的，从中能获得的信息十分有限，难以对预算草案做出审慎的判断。针对这一问题，《修改稿》第四十四条增加了新的规定：“报送各级人民代表大会审查的本级政府预算草案，一般收支编列到款，重点支出编列到项”。与现行《预算法》相比，《修改稿》前进了一步。
3、强调了预算的公开性。
《修改稿》第十一条增加了如下文字：“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法，由国务院规定”。这是一个新增条款。在预算立法中，预算公开从无到有是一个进步，相对满足了公民和各级人大履行其职责。
4、强化预算实质审查制度
《修改稿》中加大了人大对预算监督审查力度，即对预算的实质审查，赋予了人大有关专门机构提前介入对预算草案的初步审查权和预算案修正权，基本实现了人大对公共支出的有效控制和监督，也是实现人大预算审查监督由程序审查转向实质审查的重要举措。当然，还有很多具体程序、步骤需要细化。
总之，我认为，对现行预算法进行修改是规范预算行为，完善预算管理，推进预算科学化、法治化的需要，也是健全民主法治、增强人大监督实效的需要，全国人大把预算法修改工作列为今年的立法项目是十分必要和及时的，对预算法的修改必将为进一步增强预算编制的完整性、预算执行的规范性、预算管理的科学性和预算监督的有效性发挥重大而深远的影响。当前，人民代表、社会各界对政府预算的关注度日趋提高，要求推进依法理财、民主理财、科学理财的呼声越来越强烈，此次预算法修改应当进一步解放思想，坚持“与时俱进，与经济社会发展相适应”的原则，对不适应财政改革和发展要求的内容及时进行修改具有划时代意义。
漫长的修订历程
财政部部长谢旭人在向全国人大常委会汇报时指出，随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，现行预算法有必要修改完善。
1994年中国进行了旨在划分中央和地方财权和事权的分税制改革，出台了财政领域的基本法《预算法》，奠定了现行的财政、税收体制。但由于当时各界对预算制度的了解还十分有限，致使《预算法》制定得并不完善，在实施不久就暴露出诸多问题。
高强将现行《预算法》问题概括为：对预算编制完整性缺乏明确表述，对规范预算管理执行缺乏严格的约束，对财政机制和转移支付制度缺乏明确的表述，对地方政府的债务审批、管理、使用、偿还等缺乏具体的规定，对预算监督和违法行为追究缺乏可操作性，以及对预算公开缺乏明确要求等六个方面。
全国人大在1997年就提出了修法动议。在经过与行政部门反复协商之后，2004年全国人大正式启动了《预算法》修改的进程，并在2006年完成了由全国人大预算工作委员会牵头起草的《预算法》修改稿，按照全国人大法定的立法计划，该草案将在当年10月提交全国人大常委会审议。
据悉，由于这份草案较多借鉴了国外预算制度的先进经验，对政府部门的限制和监督偏重，招致了相关政府部门的诸多质疑。草案最终被束之高阁，审议无从谈起。
不过，全国人大没有放弃修改《预算法》的努力。中共十五大报告曾提出“到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”的任务目标，而《预算法》正是财政领域的支柱性法律。
十一届全国人大在2009年重启预算修法进程，成立了由全国人大预工委、财政部、国家发改委、审计署等十几个部门联合组成的预算法修正小组，并由彼时新任全国人大预工委主任高强出任起草组组长，时任财政部党组副书记、副部长廖晓军出任副组长。
这次修法依旧由全国人大主导，不同之处在于法律草案先由全国人大预工委和财政部各自起草，并于2010年初共同形成了一份双方均认可的“修正案”(草案)初稿。同年3月至5月这份草案向社会广泛征求意见，进行相应调整。
按照全国人大2010年的立法计划，该草案将在当年8月提交全国人大常委会审议，并在10月和12月进行二审和三审后，交由2011年3月的全国人民代表大会表决通过。
其后国务院在2010年8月临时提出，《预算法修正案(草案)》要先通过国务院常务会议审议通过，再提交全国人大常委会审议。而在国务院审议前，还要在国务院系统内重新对草案征求意见。由此，《预算法》修法进程再被推迟。
2010年12月，时任全国人大预工委主任高强在全国人大的一次内部会议上表示，预工委已将预算法修正事宜转交国务院。但在2011年，全国人大没有公布其当年的立法计划，而“修正案”将提交人大审议的消息虽时有传出，但最终均为虚言。
2011年11月16日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了由国务院起草的《预算法修正案(草案)》。
2011年12月26日，十一届全国人大常委会第二十四次会议审议了国务院关于提请审议《中华人民共和国预算法修正案（草案）》的议案，会议听取了财政部部长谢旭人受国务院委托作的关于预算法修正案草案的说明。
2011年3月7日，由于《中华人民共和国预算法修正案（草案）》的法律修正影响面非常广，涉及各级政府以及政府与人大之间的财权分配等重大法律问题，处理起来也十分敏感与慎重，故没有纳入这次全国人大会会议日程之中，对该法的修正有待进一步研究。
——在县财政局法制宣传教育培训班上讲课提纲
湖北毕升律师事务所律师邓光曙
（2012年4月13日）
尊敬的各位领导：下午好！
我是湖北毕升律师事务所律师邓光曙，也是贵局聘请的常年法律顾问。今天，我受局领导安排，就法律的有关知识，在这里与大家一起学习、交流。如果讲得不正确，希望各位领导给我提出批评指正。
今天，我想讲三个方面的法律知识：
一是简要介绍一下我国现行法律体系，实际上是法理学知识。
二是讲一下行政法的基本原则，也就是行政机关工作人员在行政执法中应遵循的基本准则。
三是简要介绍一下我国《预算法》修正草案的进展动态情况。
一、我国现行法律体系
当前，我国现行法律体系（也叫中国特色的社会主义法律体系或当代法律体系）呈现三个层次，函盖七大法律部门，如果再加上宪法，即构成了我国现行法律体系的核心内容。据统计，我国法律部门共达237部法律，
（注：2011年1月24日，吴邦国委员长《在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话》中指出：“到2010年底，我国已制定现行有效法律236件”，不含宪法）。
（一）、我国现行法律体系中呈现哪三大层次？
第一层次：宪法
第二层次：法律
第三层次：行政法规、地方性法规等规范性文件
而三大层次的法律又可以具体分为：宪法、法律、行政规章、地方性法规、民族自治条例和单行条例这五种不同类型。
下面，我将这五种不同类型的法律一一作简要介绍与说明：
1、宪法
宪法是国家的根本法，它规定了国家的根本政治制度、经济制度、公民的基本权利和义务，具有国家最高法律效力，是我国现行法律体系的核心和统率。如我国1982年制订的《宪法》。
①、宪法是制定普通法的依据，任何法律、法规都不得与宪法相抵触（具有最高效力）。
②、宪法是一切国家机关、社会团体和全体公民的最高行为准则（具有最高效力）。
③、在制定和修改程序上，宪法比其他法律的要求更加严格。
如我国《宪法》明确规定，制宪权和修宪权是由全国人民代表大会统一行使，而且严格规定了《宪法》修改主体只能由全国人大常委会或1/5以上的全国人大代表提出，并由全国人大以全体代表的2/3以上多数通过。
③、宪法修正案通过后，由全国人大发布公告，并公布施行。
2、法律
法律是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的基本法律和法律（即一般法律）。
①、依据《宪法》和《立法法》的规定，在每年召开的全国人民代表大会时，提出法律案的主体是全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高院、最高检、全国人大各专门委员会、一个代表团或30名代表联名，向全国人大提出，由全国人大以全体代表的过半数通过。
②、在全国人大会闭会期间，提出法律案的主体是委员长会议、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高院、最高检、全国人大各专门委员会、全国人大常委会组成人员10人以上联名，向全国人大常委会提出,由全国人大常委会组成人员的的过半数通过。
③、《宪法》和《立法法》规定，通过的法律由国家主席发布公告，并公布施行。
3、行政规章
行政规章分为部门规章和地方规章。
①、部门规章——指国务院各组成部门以及具有行政管理职能的直属机构根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限内按照规定程序制定的规范性文件的总称。如：公安部的《公安机关办理行政案件程序规定》。
②、地方规章——指省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府根据法律、行政法规、地方性法规所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规范性文件的总称。
如:《湖北省人口与计划生育条例》、《湖北省工伤保险实施办法》等地方规章，都是由湖北省人民政府常务会议审议通过，并由省长发布施行。
行政规章是行政管理活动的重要根据，其数量之多、适用范围之广、使用频率之高均居行政法各表现形式之首。
4、地方性法规
地方性法规是指省、自治区、直辖市以及较大的市的地方人民代表大会及其常委会根据本地实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定颁布的规范性文件。
如《湖北省环境保护条例》、《湖北省土地管理实施办法》等地方性法规，是由湖北省人民代表大会常务委员会会议审议通过，并由人大常务委员会公布施行的。
其中较大的市包括：
①、省、自治区的人民政府所在地的市。如：武汉市、合肥市、杭州市等。
②、经济特区所在的市。如：深圳市、珠海市、汕头市、厦门市等。
③、经国务院批准的较大市。如：唐山市、大连市、齐齐哈尔市等。
5、民族自治条例和单行条例
民族自治条例和单行条例是指民族自治地方的人民代表大会依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，结合当地民族的政治、经济和文化的特点制定的规范性文件。
①、自治条例——民族自治地方的综合性法规。
如：湖北省《恩施土家族苗族自治州自治条例》，其内容涉及到恩施土家族苗族自治州的政治、经济和文化等各方面的相关规定，其程序必须经过湖北省人大常委会决定批准，并由恩施土家族苗族自治州人大常务会公布施行。
②、单行条例——民族自治地方的关于某一项事务的法规。
如：湖北省《长阳土家族自治县新型农村合作医疗条例》，—系全国首部新型农村合作医疗单行条例，其内容仅就长阳土家族自治县新型农村合作医疗方面作了具体规定。在程序上是由该自治县人大会通过，并报经湖北省人大常委会批准，最后由该自治县人大常务会公布施行。
（二）、我国现行法律体系中有哪“八大”法律部门？
1、宪法
2、民商法
3、行政法
4、经济法
5、劳动法与社会保障法
6、自然资源与环境保护法
7、刑法
8、诉讼法
下面，我就“八大”法律部门作简要介绍：
1.宪法。
宪法作为一个法律部门，从效力层次上的不同可分为根本法意义上的宪法（即成文宪法典）和部门法意义上的宪法。
①、根本法意义上的宪法——即成文宪法典，如《中华人民共和国宪法》，它在我国现行法律体系中具有特殊的地位，是整个现行法律体系的基础。我国宪法部门最基本的规范，主要反映在《中华人民共和国宪法》这样的规范性文件中。
②、 部门法意义上的宪法——除了宪法典这一主要的、居于主导地位的规范性法律文件外，宪法部门还包括《国家机关组织法》、《选举法》、《民族区域自治法》、《特别行政区基本法》、《授权法》、《立法法》、《国籍法》等附属的较低层次的法律。
2.行政法。
行政法是调整国家行政管理活动中各种社会关系的法律规范的总和。它包括规定行政管理体制的规范，确定行政管理基本原则的规范，规定行政机关活动的方式、方法、程序的规范，规定国家公务员的规范等。
我国一般行政法方面的规范性文件有《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《政府采购法》、《国家公务员法》等。特别行政法方面有《食品卫生法》、《药品管理法》、《治安管理处罚法》等。
3.民法。
民法是调整平等民事主体之间财产关系和人身关系的法律。我国民法部门的规范性法律文件主要由《民法通则》和单行民事法律组成。
①、《民法通则》——是我国第一部民法部门的基本法律。
②、单行民事法律——主要有《合同法》、《担保法》、《婚姻法》、《继承法》、《收养法》、《商标法》、《专利法》、《著作权法》等。此外还包括一些单行的民事法规，如《著作权法实施条例》、《商标法实施细则》等。
4.商法。
商法是调整平等主体之间的商事关系或商事行为的法律。我国的商法是一个法律部门，但民法规定的有关民事关系的很多概念、规则和原则也通用于商法。从这一意义讲，我国实行“民商合一”的原则。
从表现形式看，我国的商法包括《公司法》、《证券法》、《票据法》、《保险法》、《企业破产法》、《海商法》等。
5.经济法。
经济法是调整国家在经济管理中发生的经济关系的法律。经济法的表现形式包括：
有关企业管理的法律。如《全民所有制工业企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》等;
有财政、金融和税务方面的法律、法规。如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《个人所得税法》、《税收征收管理法》等;
有关宏观调控的法律、法规。如《预算法》、《统计法》、《会计法》、《计量法》等;
有关市场主体、市场秩序的法律、法规，如《产品质量法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》等。
6.劳动法与社会保障法。劳动法是调整劳动关系的法律，社会保障法是调整有关社会保障、社会福利的法律。这一法律部门的法律包括：有关用工制度和劳动合同方面的法律规范，有职工参加企业管理、工作时间和劳动报酬方面的法律规范，有关劳动卫生和劳动安全的法律规范，有关劳动保险和社会福利方面的法律规范，有关社会保障方面的法律规范，有关劳动争议的处理程序和办法的法律法规等。劳动法与社会保障法这一法律部门的主要规范性文件包括如《劳动法》、《劳动合同法》、《工会法》、《矿山安全法》、《安全生产法》等。
7.自然资源与环境保护法。
自然资源与环境保护法是关于保护环境和自然资源、防治污染和其他公害的法律，通常分为自然资源法和环境保护法。
①、自然资源法——主要指对各种自然资源的规划、合理开发、利用、治理和保护等方面的法律。如《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《水法》、《野生动物保护法》等;
②、环境保护法——是保护环境、防治污染和其他公害的法律。
如《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境影响评价法》等。
8.刑法。
刑法是规定犯罪和刑罚的法律，是我国现行法律体系的一个基本法律部门。在人们日常生活中，刑法也是最受人关注的一种法律。刑法这一法律部门中，占主导地位的规范性文件是《刑法》，一些单行法律、法规的有关条款也可能规定刑法规范(如文物保护法中有关文物犯罪的准用性条款的内容)。
9.诉讼法。
诉讼法，又称诉讼程序法，是有关各种诉讼活动的法律，它从诉讼程序方面保证实体法的正确实施，保证实体权利、义务的实现。诉讼法这一法律部门中的主要规范性文件为《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》。同时，《律师法》、《法官法》、《检察官法》、《仲裁法》、《监狱法》等法律的内容也大体属于这个法律部门。
赞同
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二、行政法的基本原则
行政法的基本原则是行政法的精髓，贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政法制监督之中，是指导行政法的制定、修改、废除并指导行政法实施前基本准则。
但是，在我们的行政执法中，不少执法人员往往只重视具体法律规范的适用，而较为忽视行政法基本原则的正确理解和适用，其结果是“只见树木，不见森林”，导致了行政执法上的不适当和偏差，影响了行政管理目的的真正实现。因此，我们行政执法人员重视学习行政法的基本原则，对指导我们的行政执法工作具有现实意义。
下面我就行政法的五个基本原则作简要论述：
1.合法行政原则
“合法行政”是行政法的首要原则，其他原则可以理解为这一原则的延伸。合法行政原则主要由三层意思构成：
第一，行政机关在实施行政管理时，必须严格依法进行，不得滥用职权。换句话说，行政机关实施的管理行为是由法律事先设定好了的，行政机关只能按法律的规定去办事，而不能随意超越法律规定，否则就构成行政违法。
有一个典型的行政违法（销毁他人会计凭证和会计账簿）案例：某市财政局副局长李某主管全市的会计工作。某公司会计张某为了使公司在达标检查中过关，编制了虚假的财务会计报告。在2004年度的财务检查中，李某带领的检查小组发现了这一问题，便查封了该公司的财务室，收缴了虚假的财务会计报告，同时收缴了该年度所有的会计凭证和会计账簿。
李某决定对该公司处以8万元的罚款，对会计张某处以2万元的罚款，并限期在收到处罚决定书后15日内交纳，逾期不交，则销毁该公司所有的会计凭证和会计账簿。
该公司认为处理过重，多次与市财政部门进行交涉，并与李某发生争吵。李某恼羞成怒，遂将收缴的会计凭证、会计账簿全部销毁。
因无凭证，该公司应收款300余万元无法收回，给国家财产造成巨大的损失。
检察部门渎职侦查局通过侦查，核实上述事实后认为：李某的行为构成了滥用职权罪，且情节特别严重，遂起诉至法院。
法院审理后做出如下判决：被告人李某犯滥用职权罪，判处有期徒刑5年。
分析：该公司会计张某的行为显然违法，根据《会计法》第43条的规定，财政部门对单位可以处5000元以上10万元以下罚款，对有关责任人员可以处3000元以上5万元以下罚款。因此，市财政局对该公司和会计张某的罚款并无不妥。但是，李某领导的检查小组不仅收缴了虚假的财务会计报告，而且收缴了所有的财务会计凭证和会计账簿，这便是滥用职权。尤其严重的是，李某在该公司和张某未在限期内交纳罚款时，便将全部会计凭证和会计账簿予以销毁，这不仅违反了《会计法》第44条的规定，而且触犯了《刑法》第397条的规定：国家机关工作人员滥用职权，致使公共财产，国家和人民利益遭受重大损失，情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。由于李某的行为，致使300余万元国家财产无法收回，应属情节特别严重，处刑5年，应是量刑适当。同时根据《会计法》第44条的规定，应给予李某以开除公职的行政处分。
第二，合法行政中的“法”是指法律、法规和规章。即行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规和规章的规定进行。此外，在处理法律、法规和规章的关系时，还应当坚持法律位阶和法律保留原则。 法律位阶是指上位阶的法律规范的效力高于下位阶法律规范的效力，各层级的法律规范之间必须保持统一与和谐，例如，国务院制定的行政法规不得与人大及其常委会制定的法律相抵触，财政部制定的部门规章不得与国务院制定的行政法规相抵触；法律保留是指凡属于宪法、法律规定只能由法律规定的事项，或者只能由法律作出规定，或者在法律有明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。
例如，《预算法》是人大常委会制定的法律，由于《预算法》有授权规定，《实施条例》由国务院制定，因而国务院可以制定《预算法实施条例》这样的行政法规。假如《预算法》没有授权规定，则国务院就不能制定《预算法实施条例》；
第三，行政机关必须遵守“法无明文规定即禁止”。即没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益，或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。从这一角度来看，合法行政原则实际上是公民权利本位观、政府义务本位观在行政法上的具体展现。
2.合理行政原则
“合理行政”就是行政机关所作出的行政决定或处罚应具有适当性，其“适当性”标准须达到普通人应认知水平，符合科学公理，符合社会道德，且处罚决定的手段、措施等必须保持最低限度理性。
合理行政原则包括：
第一，公平公正。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；
第二，考虑相关因素。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，例如，财政执法人员在实施行政处罚时不能因为相对人的陈述申辩而加重处罚；
第三，符合比例。比例原则的基本涵义是指行政主体实施行政行为时应当兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的合法权益，如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使该不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适度的比例。
这里有一个“强制查封纸杯”的案例：2004年3月，某市税务机关对该市某纸品厂依法进行纳税检查，发现该厂未按规定期限缴纳税款，遂责令其限期缴纳。该厂逾期仍未缴纳，税务机关决定对其采取强制措施，依法查封该厂30吨成品纸杯。该厂提出，该批纸杯即将发往购货单位，如果被查封导致不能按期发货，企业将承担巨大违约损失。该厂要求税务部门变更执行措施，划扣账上存款或查封其他产品。因税务机关执法人员曾在税收检查中与该厂负责人发生过冲突，因此不予变更执行措施，该厂遂向法院提起诉讼。税务机关辩称，其执法并无过错，这批纸杯本属该厂所有，查封这批纸杯，也是法律赋予税务机关的权力，并未超越法律、违法行政。虽然从合法行政角度来看，税务机关的查封行为是合法的，但是，对于税务机关来讲，此时存在多种方式可以实现追缴税款的行政管理目的：一是查封该批纸杯；二是查封其他产品；三是划扣账上存款。显然，划扣账上存款或者查封其他产品对该纸品厂造成的损害要小，因此税务机关采取对纳税人利益损害最大的查封有合同在身的纸杯行为是有悖于合理行政原则的，虽然，该案在行政诉讼中，税务机关不会败诉，因为法院只对“合法性”进行审查，但如果该案提起行政复议的话，上级税务机关将会基于“合理性”考虑，作出撤销或者变更该具体行政行为的复议决定。由此可见，“合理行政”原则是对行政机关的执法水平和执法能力的较高要求，真可谓“合法诚可贵，合理价更高”。
在行政执法中，我们要正确处理好合法行政与合理行政的关系，一方面，我们必须认识到，合法行政是前提，是基础，只有在合法行政的前提下，才能谈合理行政；另一方面，我们在坚持合法行政时，也不能忽视合理行政的重要性。那种只顾合法行政不顾合理行政或者只顾合理行政不顾合法行政的观念和做法都是错误的，我们要在执法中做到合法又合理，避免“合法不合理”、“合理不合法”现象发生，切实提高依法行政水平。
3、程序正当原则
“正义不仅应当实现，而且应当以人们看得见的方式实现”。这个看得见的方式就是“程序正义”。所谓程序的正义就是对程序施加了道德标准和要求，符合一定的道德标准的程序才能叫做符合程序正义的程序。就行政执法来讲，程序正当原则应当至少包括以下内容：
第一，政府信息公开。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开。如果政府有关信息不公开，那么，行政相对人的知情权必然丧失，其后的听证权和参与权也就形同虚设，行政相对人的合法权益当然难以保障。
第二，听取意见。即在作出行政决定前，要注重听取公民、法人和其他组织的意见，也就是法律赋予公民的陈述申辩权和听证权。如果行政机关拒绝行政相对人陈述、申辩或要求听证的，因缺乏程序正当，故行政机关作出的行政决定不成立。
第三，要遵循回避原则。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。这是“任何人都不能当自己案件的法官”在行政执法中的必然要求，
例如：《财政检查工作操作规程》中规定，检查人员与被检查单位或个人有直接利害关系的，应当回避。
第四，保障行政相对人的知情权、参与权和救济权。行政相对人的知情权是指行政相对人有权了解和获取除法律规定保密以外的行政权力主体的各种行政信息。参与的基础是知情，能够掌握有关信息，才能有效地参与，否则只能是"瞎掺乎"。特别是行政机关在制作和送达行政决定文书时，必须载明其处罚的事实、理由及依据，并告知行政相对人有关诉权和救济途径。如果保障了行政相对人的知情权、参与权和救济权，就能真正体现了行政机关的执法活动符合程序正当要求。
有一个严重缺乏告知义务的个案例：1999年11～12月，某省财政厅对若干会计师事务所的执业质量进行了抽查，发现某省会计师事务所在对某卷烟厂和某营销公司1998年度会计报表的审计中，未能严格按照独立审计准则的要求执业，很多重要的、必要的审计程序未予履行，极不恰当地出具了无保留意见的审计报告等等。
2000年1月28日，该省财政厅发出《行政处罚决定书》，决定对某会计师事务所及该所注册会计师张某予以暂停执行国有企业年度会计报表审计业务一年，并没收某事务所从事卷烟厂和营销公司1998年度会计报表审计业务的收费20万元。
某会计师事务所及其注册会计师张某不服，认为省财政厅的处罚决定违反法定程序，且对违法性质的认定不清，于2000年3月7日向财政部提交了《行政复议申请书》，申请行政复议。
财政部于2000年3月10日决定受理，2000年3月27日，该省财政厅向财政部提交了《答复意见》。之后，财政部根据行政复议法的有关规定，对该案进行了审理，对涉案的有关事实、依据和证据进行了核查。2000年4月11日，财政部做出《行政复议决定书》，认为该省财政厅在做出行政处罚决定前，未书面告知某会计师事务所及注册会计师张某拟对其做出行政处罚的事实、理由及依据，也未告知申请人有要求听证的权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》和《财政部门行政处罚听证程序实施办法》的相关规定，决定撤销该省财政厅的行政处罚决定，责令其重新依法做出行政处罚决定。
4、高效便民原则
“迟来的正义为非正义”。试想一想，一个20多岁的英俊青年为了澄清自己的清白打了二十多年官司，当他变成白发苍苍的老头时，法院的一纸公正的判决对他还有什么现实意义呢？同样，在行政管理中，行政行为的过分迟延会严重牺牲公平和正义。这就要求行政机关必须高效便民。
高效便民是指行政机关能够依法高效率、高效益地行使职权，最大程度地方便人民群众。效率针对行政管理的过程，是办事速度方面的要求；效益则针对行政管理结果，要求以较少的行政资源投入实现行政管理目的，并且取得好的效果。高效便民，是衡量行政机关工作质量的重要标准，也是决定行政机关能否真正落实服务于民宗旨的重要环节。
我认为，高效便民原则至少应当包括以下内容：
第一，遵守时限。即行政行为必须在法定的时限内作出，这是对行政机关高效行政的最低要求；
第二，做效能机关。即要求行政机关办理行政事项在法定的时限内要以最快的速度完成。
例如，法律规定在10日内完成的行政事项，如果通常情况下2天能办毕，但实际用了5天，即使没有超过法定期限，同样会使相对人觉得行政效能不高；
第三，做服务机关。即行政机关要能急相对人所急，想相对人所想，给相对人提供最优质的服务，消除相对人在办事中的人为障碍和非法定前置条件，使相对人办事顺利、顺心、顺畅。
例如，对于以申请而启动的具体行政行为，如果申请人提交资料不齐全，能当场补正的应允许申请人当场补正，不能当场补正的应当一次性告知申请人，绝不能三番五次要求申请人补资料；
第四，给相对人程序上的最大便利。要以“流程最优、环节最少、审批最简、服务最优、效率最高”给相对人提供程序便利。
例如，在行政复议申请方式上，如果申请人不能书写，复议机关就应当接受申请人提出的口头申请并作好笔录。此外，复议机关还要创造条件，接受申请人以传真、电子邮件等方式提出的复议申请。
5、诚实守信原则
诚实，就是忠诚正直，言行一致，表里如一。守信，就是遵守诺言、不虚伪欺诈。在市场经济条件下，为了保证交易稳定性、安全性，法律要求市场主体要讲求诚信，为此，诚信原则成为了我国民法的“帝王条款”。由于我国行政法治历史较短，长期以来，行政机关是否诚信执法游离于法律规制之外，缺乏法律责任的硬性规定。伴着中国行政法治化的进程，我国《行政许可法》第一次以法律的形式确立了行政机关的诚信原则，也就是我们常说的信赖利益保护原则。该原则主要体现在《行政许可法》第八条中。该条规定如果行政机关因不诚信的行政行为给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，依法负补偿责任。这标志着信赖利益保护原则在我国法律中得到了确认，有利于构建诚信政府，树立法律的信仰。
对于行政机关来说，坚持诚实守信原则需要着重考虑以下因素：
一是考虑撤销行政行为对相关各方利益的影响，当撤销行政行为可能对公共利益造成重大损害的，不能撤销；
二是对相对人信赖利益损失给予补偿。
我们知道，对于行政机关执法违法造成相对人的财产损失，相对人可以按《国家赔偿法》规定提出赔偿请求，但对于行政机关作出的一项合法的但有悖于诚信的行为，如果该行为客观上又导致了相对人的财产损失，那么，出于对私权益的充分尊重，行政机关就应当负另外一种责任----补偿责任。
下面，让我们来品味一个案例：
某县财政局要对某一事业单位私存私放财政资金的违法行为实施罚款行政处罚，该事业单位负责人在听证会上辨称，一年前财政局曾对该违法行为指出过但未提出罚款。一年后，财政局决定对该同一违法行为实施罚款。该负责人认为，财政局不能出尔反尔，应当讲求诚信，对先前的不处罚行为要负一定责任。我认为，虽然目前在财政违法行为处罚处分条例中还缺乏对信赖利益保护的明文规定，但行政相对人的辩解是很有道理的，值得我们深思。
6、权责统一原则
权责统一原则要求行政机关在享有法定职权时，同时要承担相应的法律责任。具体而论，权责统一原则应当包括以下内容：
第一，有权必有责。试想一想，如果行政机关只有权力而没有责任，那么结果会是什么样呢？结果只能是权力被滥用，成为谋取私利的工具。因此，对于行政机关和执法人员来讲，一定要增强责任意识，明白权力是人民给的，行使权力是有责任的。就现行法律制度来讲，我国法律对行政机关确立了国家赔偿责任、依法补偿责任（补偿范围有限）、监督检查责任和其他违法责任制度，对于执法人员来说，主要法律责任有刑事责任、行政责任、国家赔偿追偿责任、执法过错责任，可以说，我国行政法对行政机关及其执法人员的法律责任规定已日趋完善；
第二，权责必须对称统一。即有多大的权力，就必须承担多大的责任。否则，如果权力过大责任过小，则虽有责任但不足以约束权力，反之责任过大权力过小，则职业风险太大导致人人都不愿涉足行政管理领域，公共利益将无法得到有效保障。当前行政机关在行政执法实践中存在的一个突出问题就是职责权不对称，存在有职无权、有权无责的普遍现象。因此，我们应当加强对执法人员的管理，使每个执法人员的职务、职权和职责明确，努力做到职责权对称统一；
第三，用权受监督。杰斐逊说：“在权力问题上，不要谈论对人的信任，而是要用锁链限制他们，防止他们作出伤害人的事情”。这表明对权力实施监督的重要性。没有监督的权力，即使法律责任设定得尽善尽美，也将导致腐败；
第四，违法要追究。违法要追究是保障权利运行规范正确、责任落实到位的最后手段，只有违法行为得到追究，才能确保“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信”原则落到实处。
三、介绍我国《预算法》修正草案的进展动态
（一）、我国《预算法》修正草案启动原因
我国《预算法》自1995年施行以来，对规范预算管理、推进依法理财、加强国家宏观调控、促进经济社会发展，发挥了重要作用。随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，现行《预算法》已不能完全适应形势发展要求。1999年，我国真正意义上的公共财政预算改革开始了，如国库统一支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类、部门预算等改革成果需要纳入法律范畴，原财政预算中出现的随意、混乱、不透明的弊病需要修正，预算执行和监督权力需要加以明确。
2004年，我国启动了《预算法》修改讨论程序。2007年初步完成了《预算法》草案第一版修改稿，期间虽经多次讨论，但因涉及多个部委与地方之间的诸多利益纷争，不得不于2010年上升到国务院层面予以牵头，并将《预算法》修订工作已列入十一届全国人大常委会五年立法规划。（该《预算法》修正起草领导小组由全国人大常委会预工委、财政部会同15个部门组成，全国人大常委会预工委主任高强任《预算法》修正领导小组组长，财政部副部长廖晓军任副组长）。2010年初完成了《预算法》修正征求意见稿，并于当年3月发给国务院各相关部门和各省市区征求意见。2011年11月16日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，原则通过了《中华人民共和国预算法修正案（草案）》。2011年12月26日，十一届全国人大常委会第二十四次会议审议了国务院关于提请审议《中华人民共和国预算法修正案（草案）》的议，听取了财政部部长谢旭人受国务院委托作了关于预算法修正案草案的说明（即增强预算的完整性、科学性和透明度，健全财政管理体制，规范财政转移支付制度，强化政府债务管理，增强预算执行的规范性，完善预算审查监督的规定，规范预算调整等七个方面内容）。（2011年12月31日，会议决定免去高强全国人大常委会预算工作委员会主任职务，任命廖晓军为全国人大常委会预算工作委员会主任，黄建初为副主任）。但因这部法律影响面非常广，涉及各级政府以及政府与人大之间的财权分配等重大法律问题，处理起来也十分敏感与慎重，故没有纳入2011年3月7日召开的全国人大会会议日程之中，对该法的修正有待进一步研究。
（二）、《预算法》修正草案修改的基本原则
原全国人大财经委副主任委员、全国人大常委会预工委主任高强此前对媒体表示，《中华人民共和国预算法修正案（草案）》的修改原则是：
1、增强预算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。
2、健全财政管理体制。各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。
3、完善财政转移支付制度，做到规范、公平、公开。
4、强化政府债务管理，防范财政风险。
5、严格预算执行，规范预算调整，完善预算审查监督。会议决定将草案提请全国人大常委会审议。
（三）、《预算法》修正草案内容的变化
此次《预算法》修正草案维持原《预算法》11章的结构不变，原法共79条，修改后为96条，其中，未修改38条，修改32条，新增26条。在专家看来，这是属于“小改”。在预算完整上将政府基金预算、社保基金预算和国有资本预算也统一纳入政府预算，同时允许将地方债务也列入政府预算范围。在预算的严肃性上对于预算超收收入、预算调整亦需提交人大审批。
（四）、《预算法》修正草案内容的相关亮点
1、增强了预算范围的科学性、完整性。
《修改稿》第七和第八条在预算的完整性上做了规定，“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，“各级预算包括政府公共预算和政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等”。这是一个进步，应该予以肯定，但还需要制定具体办法进行操作。
2、确定了预算编制的标准
现行《预算法》对于行政部门提交的预算草案没有提出明确的标准，从而使得立法部门的审查对象本身就是含糊的，从中能获得的信息十分有限，难以对预算草案做出审慎的判断。针对这一问题，《修改稿》第四十四条增加了新的规定：“报送各级人民代表大会审查的本级政府预算草案，一般收支编列到款，重点支出编列到项”。与现行《预算法》相比，《修改稿》前进了一步。
3、强调了预算的公开性。
《修改稿》第十一条增加了如下文字：“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法，由国务院规定”。这是一个新增条款。在预算立法中，预算公开从无到有是一个进步，相对满足了公民和各级人大履行其职责。
4、强化预算实质审查制度
《修改稿》中加大了人大对预算监督审查力度，即对预算的实质审查，赋予了人大有关专门机构提前介入对预算草案的初步审查权和预算案修正权，基本实现了人大对公共支出的有效控制和监督，也是实现人大预算审查监督由程序审查转向实质审查的重要举措。当然，还有很多具体程序、步骤需要细化。
总之，我认为，对现行预算法进行修改是规范预算行为，完善预算管理，推进预算科学化、法治化的需要，也是健全民主法治、增强人大监督实效的需要，全国人大把预算法修改工作列为今年的立法项目是十分必要和及时的，对预算法的修改必将为进一步增强预算编制的完整性、预算执行的规范性、预算管理的科学性和预算监督的有效性发挥重大而深远的影响。当前，人民代表、社会各界对政府预算的关注度日趋提高，要求推进依法理财、民主理财、科学理财的呼声越来越强烈，此次预算法修改应当进一步解放思想，坚持“与时俱进，与经济社会发展相适应”的原则，对不适应财政改革和发展要求的内容及时进行修改具有划时代意义。
漫长的修订历程
财政部部长谢旭人在向全国人大常委会汇报时指出，随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，现行预算法有必要修改完善。
1994年中国进行了旨在划分中央和地方财权和事权的分税制改革，出台了财政领域的基本法《预算法》，奠定了现行的财政、税收体制。但由于当时各界对预算制度的了解还十分有限，致使《预算法》制定得并不完善，在实施不久就暴露出诸多问题。
高强将现行《预算法》问题概括为：对预算编制完整性缺乏明确表述，对规范预算管理执行缺乏严格的约束，对财政机制和转移支付制度缺乏明确的表述，对地方政府的债务审批、管理、使用、偿还等缺乏具体的规定，对预算监督和违法行为追究缺乏可操作性，以及对预算公开缺乏明确要求等六个方面。
全国人大在1997年就提出了修法动议。在经过与行政部门反复协商之后，2004年全国人大正式启动了《预算法》修改的进程，并在2006年完成了由全国人大预算工作委员会牵头起草的《预算法》修改稿，按照全国人大法定的立法计划，该草案将在当年10月提交全国人大常委会审议。
据悉，由于这份草案较多借鉴了国外预算制度的先进经验，对政府部门的限制和监督偏重，招致了相关政府部门的诸多质疑。草案最终被束之高阁，审议无从谈起。
不过，全国人大没有放弃修改《预算法》的努力。中共十五大报告曾提出“到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”的任务目标，而《预算法》正是财政领域的支柱性法律。
十一届全国人大在2009年重启预算修法进程，成立了由全国人大预工委、财政部、国家发改委、审计署等十几个部门联合组成的预算法修正小组，并由彼时新任全国人大预工委主任高强出任起草组组长，时任财政部党组副书记、副部长廖晓军出任副组长。
这次修法依旧由全国人大主导，不同之处在于法律草案先由全国人大预工委和财政部各自起草，并于2010年初共同形成了一份双方均认可的“修正案”(草案)初稿。同年3月至5月这份草案向社会广泛征求意见，进行相应调整。
按照全国人大2010年的立法计划，该草案将在当年8月提交全国人大常委会审议，并在10月和12月进行二审和三审后，交由2011年3月的全国人民代表大会表决通过。
其后国务院在2010年8月临时提出，《预算法修正案(草案)》要先通过国务院常务会议审议通过，再提交全国人大常委会审议。而在国务院审议前，还要在国务院系统内重新对草案征求意见。由此，《预算法》修法进程再被推迟。
2010年12月，时任全国人大预工委主任高强在全国人大的一次内部会议上表示，预工委已将预算法修正事宜转交国务院。但在2011年，全国人大没有公布其当年的立法计划，而“修正案”将提交人大审议的消息虽时有传出，但最终均为虚言。
2011年11月16日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了由国务院起草的《预算法修正案(草案)》。
2011年12月26日，十一届全国人大常委会第二十四次会议审议了国务院关于提请审议《中华人民共和国预算法修正案（草案）》的议案，会议听取了财政部部长谢旭人受国务院委托作的关于预算法修正案草案的说明。
2011年3月7日，由于《中华人民共和国预算法修正案（草案）》的法律修正影响面非常广，涉及各级政府以及政府与人大之间的财权分配等重大法律问题，处理起来也十分敏感与慎重，故没有纳入这次全国人大会会议日程之中，对该法的修正有待进一步研究。
——在县财政局法制宣传教育培训班上讲课稿
湖北毕升律师事务所律师邓光曙
（2012年4月13日）
尊敬的各位领导：下午好！
我是湖北毕升律师事务所律师邓光曙，也是贵局聘请的常年法律顾问。今天，我受局领导安排，就法律的有关知识，在这里与大家一起学习、交流。如果讲得不正确，希望各位领导给我提出批评指正。
今天，我想讲三个方面的法律知识：
一是简要介绍一下我国现行法律体系，实际上是法理学知识。
二是讲一下行政法的基本原则，也就是行政机关工作人员在行政执法中应遵循的基本准则。
三是简要介绍一下我国《预算法》修正草案的进展动态情况。
一、我国现行法律体系
当前，我国现行法律体系（也叫中国特色的社会主义法律体系或当代法律体系）呈现三个层次，函盖七大法律部门，如果再加上宪法，即构成了我国现行法律体系的核心内容。据统计，我国法律部门共达237部法律，
（注：2011年1月24日，吴邦国委员长《在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话》中指出：“到2010年底，我国已制定现行有效法律236件”，不含宪法）。
（一）、我国现行法律体系中呈现哪三大层次？
第一层次：宪法
第二层次：法律
第三层次：行政法规、地方性法规等规范性文件
而三大层次的法律又可以具体分为：宪法、法律、行政规章、地方性法规、民族自治条例和单行条例这五种不同类型。
下面，我将这五种不同类型的法律一一作简要介绍与说明：
1、宪法
宪法是国家的根本法，它规定了国家的根本政治制度、经济制度、公民的基本权利和义务，具有国家最高法律效力，是我国现行法律体系的核心和统率。如我国1982年制订的《宪法》。
①、宪法是制定普通法的依据，任何法律、法规都不得与宪法相抵触（具有最高效力）。
②、宪法是一切国家机关、社会团体和全体公民的最高行为准则（具有最高效力）。
③、在制定和修改程序上，宪法比其他法律的要求更加严格。
如我国《宪法》明确规定，制宪权和修宪权是由全国人民代表大会统一行使，而且严格规定了《宪法》修改主体只能由全国人大常委会或1/5以上的全国人大代表提出，并由全国人大以全体代表的2/3以上多数通过。
③、宪法修正案通过后，由全国人大发布公告，并公布施行。
2、法律
法律是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的基本法律和法律（即一般法律）。
①、依据《宪法》和《立法法》的规定，在每年召开的全国人民代表大会时，提出法律案的主体是全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高院、最高检、全国人大各专门委员会、一个代表团或30名代表联名，向全国人大提出，由全国人大以全体代表的过半数通过。
②、在全国人大会闭会期间，提出法律案的主体是委员长会议、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高院、最高检、全国人大各专门委员会、全国人大常委会组成人员10人以上联名，向全国人大常委会提出,由全国人大常委会组成人员的的过半数通过。
③、《宪法》和《立法法》规定，通过的法律由国家主席发布公告，并公布施行。
3、行政规章
行政规章分为部门规章和地方规章。
①、部门规章——指国务院各组成部门以及具有行政管理职能的直属机构根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限内按照规定程序制定的规范性文件的总称。如：公安部的《公安机关办理行政案件程序规定》。
②、地方规章——指省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府根据法律、行政法规、地方性法规所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规范性文件的总称。
如:《湖北省人口与计划生育条例》、《湖北省工伤保险实施办法》等地方规章，都是由湖北省人民政府常务会议审议通过，并由省长发布施行。
行政规章是行政管理活动的重要根据，其数量之多、适用范围之广、使用频率之高均居行政法各表现形式之首。
4、地方性法规
地方性法规是指省、自治区、直辖市以及较大的市的地方人民代表大会及其常委会根据本地实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定颁布的规范性文件。
如《湖北省环境保护条例》、《湖北省土地管理实施办法》等地方性法规，是由湖北省人民代表大会常务委员会会议审议通过，并由人大常务委员会公布施行的。
其中较大的市包括：
①、省、自治区的人民政府所在地的市。如：武汉市、合肥市、杭州市等。
②、经济特区所在的市。如：深圳市、珠海市、汕头市、厦门市等。
③、经国务院批准的较大市。如：唐山市、大连市、齐齐哈尔市等。
5、民族自治条例和单行条例
民族自治条例和单行条例是指民族自治地方的人民代表大会依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，结合当地民族的政治、经济和文化的特点制定的规范性文件。
①、自治条例——民族自治地方的综合性法规。
如：湖北省《恩施土家族苗族自治州自治条例》，其内容涉及到恩施土家族苗族自治州的政治、经济和文化等各方面的相关规定，其程序必须经过湖北省人大常委会决定批准，并由恩施土家族苗族自治州人大常务会公布施行。
②、单行条例——民族自治地方的关于某一项事务的法规。
如：湖北省《长阳土家族自治县新型农村合作医疗条例》，—系全国首部新型农村合作医疗单行条例，其内容仅就长阳土家族自治县新型农村合作医疗方面作了具体规定。在程序上是由该自治县人大会通过，并报经湖北省人大常委会批准，最后由该自治县人大常务会公布施行。
（二）、我国现行法律体系中有哪“八大”法律部门？
1、宪法
2、民商法
3、行政法
4、经济法
5、劳动法与社会保障法
6、自然资源与环境保护法
7、刑法
8、诉讼法
下面，我就“八大”法律部门作简要介绍：
1.宪法。
宪法作为一个法律部门，从效力层次上的不同可分为根本法意义上的宪法（即成文宪法典）和部门法意义上的宪法。
①、根本法意义上的宪法——即成文宪法典，如《中华人民共和国宪法》，它在我国现行法律体系中具有特殊的地位，是整个现行法律体系的基础。我国宪法部门最基本的规范，主要反映在《中华人民共和国宪法》这样的规范性文件中。
②、 部门法意义上的宪法——除了宪法典这一主要的、居于主导地位的规范性法律文件外，宪法部门还包括《国家机关组织法》、《选举法》、《民族区域自治法》、《特别行政区基本法》、《授权法》、《立法法》、《国籍法》等附属的较低层次的法律。
2.行政法。
行政法是调整国家行政管理活动中各种社会关系的法律规范的总和。它包括规定行政管理体制的规范，确定行政管理基本原则的规范，规定行政机关活动的方式、方法、程序的规范，规定国家公务员的规范等。
我国一般行政法方面的规范性文件有《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《政府采购法》、《国家公务员法》等。特别行政法方面有《食品卫生法》、《药品管理法》、《治安管理处罚法》等。
3.民法。
民法是调整平等民事主体之间财产关系和人身关系的法律。我国民法部门的规范性法律文件主要由《民法通则》和单行民事法律组成。
①、《民法通则》——是我国第一部民法部门的基本法律。
②、单行民事法律——主要有《合同法》、《担保法》、《婚姻法》、《继承法》、《收养法》、《商标法》、《专利法》、《著作权法》等。此外还包括一些单行的民事法规，如《著作权法实施条例》、《商标法实施细则》等。
4.商法。
商法是调整平等主体之间的商事关系或商事行为的法律。我国的商法是一个法律部门，但民法规定的有关民事关系的很多概念、规则和原则也通用于商法。从这一意义讲，我国实行“民商合一”的原则。
从表现形式看，我国的商法包括《公司法》、《证券法》、《票据法》、《保险法》、《企业破产法》、《海商法》等。
5.经济法。
经济法是调整国家在经济管理中发生的经济关系的法律。经济法的表现形式包括：
有关企业管理的法律。如《全民所有制工业企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》等;
有财政、金融和税务方面的法律、法规。如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《个人所得税法》、《税收征收管理法》等;
有关宏观调控的法律、法规。如《预算法》、《统计法》、《会计法》、《计量法》等;
有关市场主体、市场秩序的法律、法规，如《产品质量法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》等。
6.劳动法与社会保障法。劳动法是调整劳动关系的法律，社会保障法是调整有关社会保障、社会福利的法律。这一法律部门的法律包括：有关用工制度和劳动合同方面的法律规范，有职工参加企业管理、工作时间和劳动报酬方面的法律规范，有关劳动卫生和劳动安全的法律规范，有关劳动保险和社会福利方面的法律规范，有关社会保障方面的法律规范，有关劳动争议的处理程序和办法的法律法规等。劳动法与社会保障法这一法律部门的主要规范性文件包括如《劳动法》、《劳动合同法》、《工会法》、《矿山安全法》、《安全生产法》等。
7.自然资源与环境保护法。
自然资源与环境保护法是关于保护环境和自然资源、防治污染和其他公害的法律，通常分为自然资源法和环境保护法。
①、自然资源法——主要指对各种自然资源的规划、合理开发、利用、治理和保护等方面的法律。如《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《水法》、《野生动物保护法》等;
②、环境保护法——是保护环境、防治污染和其他公害的法律。
如《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境影响评价法》等。
8.刑法。
刑法是规定犯罪和刑罚的法律，是我国现行法律体系的一个基本法律部门。在人们日常生活中，刑法也是最受人关注的一种法律。刑法这一法律部门中，占主导地位的规范性文件是《刑法》，一些单行法律、法规的有关条款也可能规定刑法规范(如文物保护法中有关文物犯罪的准用性条款的内容)。
9.诉讼法。
诉讼法，又称诉讼程序法，是有关各种诉讼活动的法律，它从诉讼程序方面保证实体法的正确实施，保证实体权利、义务的实现。诉讼法这一法律部门中的主要规范性文件为《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》。同时，《律师法》、《法官法》、《检察官法》、《仲裁法》、《监狱法》等法律的内容也大体属于这个法律部门。
赞同
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二、行政法的基本原则
行政法的基本原则是行政法的精髓，贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政法制监督之中，是指导行政法的制定、修改、废除并指导行政法实施前基本准则。
但是，在我们的行政执法中，不少执法人员往往只重视具体法律规范的适用，而较为忽视行政法基本原则的正确理解和适用，其结果是“只见树木，不见森林”，导致了行政执法上的不适当和偏差，影响了行政管理目的的真正实现。因此，我们行政执法人员重视学习行政法的基本原则，对指导我们的行政执法工作具有现实意义。
下面我就行政法的五个基本原则作简要论述：
1.合法行政原则
“合法行政”是行政法的首要原则，其他原则可以理解为这一原则的延伸。合法行政原则主要由三层意思构成：
第一，行政机关在实施行政管理时，必须严格依法进行，不得滥用职权。换句话说，行政机关实施的管理行为是由法律事先设定好了的，行政机关只能按法律的规定去办事，而不能随意超越法律规定，否则就构成行政违法。
有一个典型的行政违法（销毁他人会计凭证和会计账簿）案例：某市财政局副局长李某主管全市的会计工作。某公司会计张某为了使公司在达标检查中过关，编制了虚假的财务会计报告。在2004年度的财务检查中，李某带领的检查小组发现了这一问题，便查封了该公司的财务室，收缴了虚假的财务会计报告，同时收缴了该年度所有的会计凭证和会计账簿。
李某决定对该公司处以8万元的罚款，对会计张某处以2万元的罚款，并限期在收到处罚决定书后15日内交纳，逾期不交，则销毁该公司所有的会计凭证和会计账簿。
该公司认为处理过重，多次与市财政部门进行交涉，并与李某发生争吵。李某恼羞成怒，遂将收缴的会计凭证、会计账簿全部销毁。
因无凭证，该公司应收款300余万元无法收回，给国家财产造成巨大的损失。
检察部门渎职侦查局通过侦查，核实上述事实后认为：李某的行为构成了滥用职权罪，且情节特别严重，遂起诉至法院。
法院审理后做出如下判决：被告人李某犯滥用职权罪，判处有期徒刑5年。
分析：该公司会计张某的行为显然违法，根据《会计法》第43条的规定，财政部门对单位可以处5000元以上10万元以下罚款，对有关责任人员可以处3000元以上5万元以下罚款。因此，市财政局对该公司和会计张某的罚款并无不妥。但是，李某领导的检查小组不仅收缴了虚假的财务会计报告，而且收缴了所有的财务会计凭证和会计账簿，这便是滥用职权。尤其严重的是，李某在该公司和张某未在限期内交纳罚款时，便将全部会计凭证和会计账簿予以销毁，这不仅违反了《会计法》第44条的规定，而且触犯了《刑法》第397条的规定：国家机关工作人员滥用职权，致使公共财产，国家和人民利益遭受重大损失，情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。由于李某的行为，致使300余万元国家财产无法收回，应属情节特别严重，处刑5年，应是量刑适当。同时根据《会计法》第44条的规定，应给予李某以开除公职的行政处分。
第二，合法行政中的“法”是指法律、法规和规章。即行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规和规章的规定进行。此外，在处理法律、法规和规章的关系时，还应当坚持法律位阶和法律保留原则。 法律位阶是指上位阶的法律规范的效力高于下位阶法律规范的效力，各层级的法律规范之间必须保持统一与和谐，例如，国务院制定的行政法规不得与人大及其常委会制定的法律相抵触，财政部制定的部门规章不得与国务院制定的行政法规相抵触；法律保留是指凡属于宪法、法律规定只能由法律规定的事项，或者只能由法律作出规定，或者在法律有明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。
例如，《预算法》是人大常委会制定的法律，由于《预算法》有授权规定，《实施条例》由国务院制定，因而国务院可以制定《预算法实施条例》这样的行政法规。假如《预算法》没有授权规定，则国务院就不能制定《预算法实施条例》；
第三，行政机关必须遵守“法无明文规定即禁止”。即没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益，或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。从这一角度来看，合法行政原则实际上是公民权利本位观、政府义务本位观在行政法上的具体展现。
2.合理行政原则
“合理行政”就是行政机关所作出的行政决定或处罚应具有适当性，其“适当性”标准须达到普通人应认知水平，符合科学公理，符合社会道德，且处罚决定的手段、措施等必须保持最低限度理性。
合理行政原则包括：
第一，公平公正。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；
第二，考虑相关因素。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，例如，财政执法人员在实施行政处罚时不能因为相对人的陈述申辩而加重处罚；
第三，符合比例。比例原则的基本涵义是指行政主体实施行政行为时应当兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的合法权益，如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使该不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适度的比例。
这里有一个“强制查封纸杯”的案例：2004年3月，某市税务机关对该市某纸品厂依法进行纳税检查，发现该厂未按规定期限缴纳税款，遂责令其限期缴纳。该厂逾期仍未缴纳，税务机关决定对其采取强制措施，依法查封该厂30吨成品纸杯。该厂提出，该批纸杯即将发往购货单位，如果被查封导致不能按期发货，企业将承担巨大违约损失。该厂要求税务部门变更执行措施，划扣账上存款或查封其他产品。因税务机关执法人员曾在税收检查中与该厂负责人发生过冲突，因此不予变更执行措施，该厂遂向法院提起诉讼。税务机关辩称，其执法并无过错，这批纸杯本属该厂所有，查封这批纸杯，也是法律赋予税务机关的权力，并未超越法律、违法行政。虽然从合法行政角度来看，税务机关的查封行为是合法的，但是，对于税务机关来讲，此时存在多种方式可以实现追缴税款的行政管理目的：一是查封该批纸杯；二是查封其他产品；三是划扣账上存款。显然，划扣账上存款或者查封其他产品对该纸品厂造成的损害要小，因此税务机关采取对纳税人利益损害最大的查封有合同在身的纸杯行为是有悖于合理行政原则的，虽然，该案在行政诉讼中，税务机关不会败诉，因为法院只对“合法性”进行审查，但如果该案提起行政复议的话，上级税务机关将会基于“合理性”考虑，作出撤销或者变更该具体行政行为的复议决定。由此可见，“合理行政”原则是对行政机关的执法水平和执法能力的较高要求，真可谓“合法诚可贵，合理价更高”。
在行政执法中，我们要正确处理好合法行政与合理行政的关系，一方面，我们必须认识到，合法行政是前提，是基础，只有在合法行政的前提下，才能谈合理行政；另一方面，我们在坚持合法行政时，也不能忽视合理行政的重要性。那种只顾合法行政不顾合理行政或者只顾合理行政不顾合法行政的观念和做法都是错误的，我们要在执法中做到合法又合理，避免“合法不合理”、“合理不合法”现象发生，切实提高依法行政水平。
3、程序正当原则
“正义不仅应当实现，而且应当以人们看得见的方式实现”。这个看得见的方式就是“程序正义”。所谓程序的正义就是对程序施加了道德标准和要求，符合一定的道德标准的程序才能叫做符合程序正义的程序。就行政执法来讲，程序正当原则应当至少包括以下内容：
第一，政府信息公开。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开。如果政府有关信息不公开，那么，行政相对人的知情权必然丧失，其后的听证权和参与权也就形同虚设，行政相对人的合法权益当然难以保障。
第二，听取意见。即在作出行政决定前，要注重听取公民、法人和其他组织的意见，也就是法律赋予公民的陈述申辩权和听证权。如果行政机关拒绝行政相对人陈述、申辩或要求听证的，因缺乏程序正当，故行政机关作出的行政决定不成立。
第三，要遵循回避原则。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。这是“任何人都不能当自己案件的法官”在行政执法中的必然要求，
例如：《财政检查工作操作规程》中规定，检查人员与被检查单位或个人有直接利害关系的，应当回避。
第四，保障行政相对人的知情权、参与权和救济权。行政相对人的知情权是指行政相对人有权了解和获取除法律规定保密以外的行政权力主体的各种行政信息。参与的基础是知情，能够掌握有关信息，才能有效地参与，否则只能是"瞎掺乎"。特别是行政机关在制作和送达行政决定文书时，必须载明其处罚的事实、理由及依据，并告知行政相对人有关诉权和救济途径。如果保障了行政相对人的知情权、参与权和救济权，就能真正体现了行政机关的执法活动符合程序正当要求。
有一个严重缺乏告知义务的个案例：1999年11～12月，某省财政厅对若干会计师事务所的执业质量进行了抽查，发现某省会计师事务所在对某卷烟厂和某营销公司1998年度会计报表的审计中，未能严格按照独立审计准则的要求执业，很多重要的、必要的审计程序未予履行，极不恰当地出具了无保留意见的审计报告等等。
2000年1月28日，该省财政厅发出《行政处罚决定书》，决定对某会计师事务所及该所注册会计师张某予以暂停执行国有企业年度会计报表审计业务一年，并没收某事务所从事卷烟厂和营销公司1998年度会计报表审计业务的收费20万元。
某会计师事务所及其注册会计师张某不服，认为省财政厅的处罚决定违反法定程序，且对违法性质的认定不清，于2000年3月7日向财政部提交了《行政复议申请书》，申请行政复议。
财政部于2000年3月10日决定受理，2000年3月27日，该省财政厅向财政部提交了《答复意见》。之后，财政部根据行政复议法的有关规定，对该案进行了审理，对涉案的有关事实、依据和证据进行了核查。2000年4月11日，财政部做出《行政复议决定书》，认为该省财政厅在做出行政处罚决定前，未书面告知某会计师事务所及注册会计师张某拟对其做出行政处罚的事实、理由及依据，也未告知申请人有要求听证的权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》和《财政部门行政处罚听证程序实施办法》的相关规定，决定撤销该省财政厅的行政处罚决定，责令其重新依法做出行政处罚决定。
4、高效便民原则
“迟来的正义为非正义”。试想一想，一个20多岁的英俊青年为了澄清自己的清白打了二十多年官司，当他变成白发苍苍的老头时，法院的一纸公正的判决对他还有什么现实意义呢？同样，在行政管理中，行政行为的过分迟延会严重牺牲公平和正义。这就要求行政机关必须高效便民。
高效便民是指行政机关能够依法高效率、高效益地行使职权，最大程度地方便人民群众。效率针对行政管理的过程，是办事速度方面的要求；效益则针对行政管理结果，要求以较少的行政资源投入实现行政管理目的，并且取得好的效果。高效便民，是衡量行政机关工作质量的重要标准，也是决定行政机关能否真正落实服务于民宗旨的重要环节。
我认为，高效便民原则至少应当包括以下内容：
第一，遵守时限。即行政行为必须在法定的时限内作出，这是对行政机关高效行政的最低要求；
第二，做效能机关。即要求行政机关办理行政事项在法定的时限内要以最快的速度完成。
例如，法律规定在10日内完成的行政事项，如果通常情况下2天能办毕，但实际用了5天，即使没有超过法定期限，同样会使相对人觉得行政效能不高；
第三，做服务机关。即行政机关要能急相对人所急，想相对人所想，给相对人提供最优质的服务，消除相对人在办事中的人为障碍和非法定前置条件，使相对人办事顺利、顺心、顺畅。
例如，对于以申请而启动的具体行政行为，如果申请人提交资料不齐全，能当场补正的应允许申请人当场补正，不能当场补正的应当一次性告知申请人，绝不能三番五次要求申请人补资料；
第四，给相对人程序上的最大便利。要以“流程最优、环节最少、审批最简、服务最优、效率最高”给相对人提供程序便利。
例如，在行政复议申请方式上，如果申请人不能书写，复议机关就应当接受申请人提出的口头申请并作好笔录。此外，复议机关还要创造条件，接受申请人以传真、电子邮件等方式提出的复议申请。
5、诚实守信原则
诚实，就是忠诚正直，言行一致，表里如一。守信，就是遵守诺言、不虚伪欺诈。在市场经济条件下，为了保证交易稳定性、安全性，法律要求市场主体要讲求诚信，为此，诚信原则成为了我国民法的“帝王条款”。由于我国行政法治历史较短，长期以来，行政机关是否诚信执法游离于法律规制之外，缺乏法律责任的硬性规定。伴着中国行政法治化的进程，我国《行政许可法》第一次以法律的形式确立了行政机关的诚信原则，也就是我们常说的信赖利益保护原则。该原则主要体现在《行政许可法》第八条中。该条规定如果行政机关因不诚信的行政行为给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，依法负补偿责任。这标志着信赖利益保护原则在我国法律中得到了确认，有利于构建诚信政府，树立法律的信仰。
对于行政机关来说，坚持诚实守信原则需要着重考虑以下因素：
一是考虑撤销行政行为对相关各方利益的影响，当撤销行政行为可能对公共利益造成重大损害的，不能撤销；
二是对相对人信赖利益损失给予补偿。
我们知道，对于行政机关执法违法造成相对人的财产损失，相对人可以按《国家赔偿法》规定提出赔偿请求，但对于行政机关作出的一项合法的但有悖于诚信的行为，如果该行为客观上又导致了相对人的财产损失，那么，出于对私权益的充分尊重，行政机关就应当负另外一种责任----补偿责任。
下面，让我们来品味一个案例：
某县财政局要对某一事业单位私存私放财政资金的违法行为实施罚款行政处罚，该事业单位负责人在听证会上辨称，一年前财政局曾对该违法行为指出过但未提出罚款。一年后，财政局决定对该同一违法行为实施罚款。该负责人认为，财政局不能出尔反尔，应当讲求诚信，对先前的不处罚行为要负一定责任。我认为，虽然目前在财政违法行为处罚处分条例中还缺乏对信赖利益保护的明文规定，但行政相对人的辩解是很有道理的，值得我们深思。
6、权责统一原则
权责统一原则要求行政机关在享有法定职权时，同时要承担相应的法律责任。具体而论，权责统一原则应当包括以下内容：
第一，有权必有责。试想一想，如果行政机关只有权力而没有责任，那么结果会是什么样呢？结果只能是权力被滥用，成为谋取私利的工具。因此，对于行政机关和执法人员来讲，一定要增强责任意识，明白权力是人民给的，行使权力是有责任的。就现行法律制度来讲，我国法律对行政机关确立了国家赔偿责任、依法补偿责任（补偿范围有限）、监督检查责任和其他违法责任制度，对于执法人员来说，主要法律责任有刑事责任、行政责任、国家赔偿追偿责任、执法过错责任，可以说，我国行政法对行政机关及其执法人员的法律责任规定已日趋完善；
第二，权责必须对称统一。即有多大的权力，就必须承担多大的责任。否则，如果权力过大责任过小，则虽有责任但不足以约束权力，反之责任过大权力过小，则职业风险太大导致人人都不愿涉足行政管理领域，公共利益将无法得到有效保障。当前行政机关在行政执法实践中存在的一个突出问题就是职责权不对称，存在有职无权、有权无责的普遍现象。因此，我们应当加强对执法人员的管理，使每个执法人员的职务、职权和职责明确，努力做到职责权对称统一；
第三，用权受监督。杰斐逊说：“在权力问题上，不要谈论对人的信任，而是要用锁链限制他们，防止他们作出伤害人的事情”。这表明对权力实施监督的重要性。没有监督的权力，即使法律责任设定得尽善尽美，也将导致腐败；
第四，违法要追究。违法要追究是保障权利运行规范正确、责任落实到位的最后手段，只有违法行为得到追究，才能确保“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信”原则落到实处。
三、介绍我国《预算法》修正草案的进展动态
（一）、我国《预算法》修正草案启动原因
我国《预算法》自1995年施行以来，对规范预算管理、推进依法理财、加强国家宏观调控、促进经济社会发展，发挥了重要作用。随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，现行《预算法》已不能完全适应形势发展要求。1999年，我国真正意义上的公共财政预算改革开始了，如国库统一支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类、部门预算等改革成果需要纳入法律范畴，原财政预算中出现的随意、混乱、不透明的弊病需要修正，预算执行和监督权力需要加以明确。
2004年，我国启动了《预算法》修改讨论程序。2007年初步完成了《预算法》草案第一版修改稿，期间虽经多次讨论，但因涉及多个部委与地方之间的诸多利益纷争，不得不于2010年上升到国务院层面予以牵头，并将《预算法》修订工作已列入十一届全国人大常委会五年立法规划。（该《预算法》修正起草领导小组由全国人大常委会预工委、财政部会同15个部门组成，全国人大常委会预工委主任高强任《预算法》修正领导小组组长，财政部副部长廖晓军任副组长）。2010年初完成了《预算法》修正征求意见稿，并于当年3月发给国务院各相关部门和各省市区征求意见。2011年11月16日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，原则通过了《中华人民共和国预算法修正案（草案）》。2011年12月26日，十一届全国人大常委会第二十四次会议审议了国务院关于提请审议《中华人民共和国预算法修正案（草案）》的议，听取了财政部部长谢旭人受国务院委托作了关于预算法修正案草案的说明（即增强预算的完整性、科学性和透明度，健全财政管理体制，规范财政转移支付制度，强化政府债务管理，增强预算执行的规范性，完善预算审查监督的规定，规范预算调整等七个方面内容）。（2011年12月31日，会议决定免去高强全国人大常委会预算工作委员会主任职务，任命廖晓军为全国人大常委会预算工作委员会主任，黄建初为副主任）。但因这部法律影响面非常广，涉及各级政府以及政府与人大之间的财权分配等重大法律问题，处理起来也十分敏感与慎重，故没有纳入2011年3月7日召开的全国人大会会议日程之中，对该法的修正有待进一步研究。
（二）、《预算法》修正草案修改的基本原则
原全国人大财经委副主任委员、全国人大常委会预工委主任高强此前对媒体表示，《中华人民共和国预算法修正案（草案）》的修改原则是：
1、增强预算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。
2、健全财政管理体制。各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。
3、完善财政转移支付制度，做到规范、公平、公开。
4、强化政府债务管理，防范财政风险。
5、严格预算执行，规范预算调整，完善预算审查监督。会议决定将草案提请全国人大常委会审议。
（三）、《预算法》修正草案内容的变化
此次《预算法》修正草案维持原《预算法》11章的结构不变，原法共79条，修改后为96条，其中，未修改38条，修改32条，新增26条。在专家看来，这是属于“小改”。在预算完整上将政府基金预算、社保基金预算和国有资本预算也统一纳入政府预算，同时允许将地方债务也列入政府预算范围。在预算的严肃性上对于预算超收收入、预算调整亦需提交人大审批。
（四）、《预算法》修正草案内容的相关亮点
1、增强了预算范围的科学性、完整性。
《修改稿》第七和第八条在预算的完整性上做了规定，“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，“各级预算包括政府公共预算和政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等”。这是一个进步，应该予以肯定，但还需要制定具体办法进行操作。
2、确定了预算编制的标准
现行《预算法》对于行政部门提交的预算草案没有提出明确的标准，从而使得立法部门的审查对象本身就是含糊的，从中能获得的信息十分有限，难以对预算草案做出审慎的判断。针对这一问题，《修改稿》第四十四条增加了新的规定：“报送各级人民代表大会审查的本级政府预算草案，一般收支编列到款，重点支出编列到项”。与现行《预算法》相比，《修改稿》前进了一步。
3、强调了预算的公开性。
《修改稿》第十一条增加了如下文字：“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法，由国务院规定”。这是一个新增条款。在预算立法中，预算公开从无到有是一个进步，相对满足了公民和各级人大履行其职责。
4、强化预算实质审查制度
《修改稿》中加大了人大对预算监督审查力度，即对预算的实质审查，赋予了人大有关专门机构提前介入对预算草案的初步审查权和预算案修正权，基本实现了人大对公共支出的有效控制和监督，也是实现人大预算审查监督由程序审查转向实质审查的重要举措。当然，还有很多具体程序、步骤需要细化。
总之，我认为，对现行预算法进行修改是规范预算行为，完善预算管理，推进预算科学化、法治化的需要，也是健全民主法治、增强人大监督实效的需要，全国人大把预算法修改工作列为今年的立法项目是十分必要和及时的，对预算法的修改必将为进一步增强预算编制的完整性、预算执行的规范性、预算管理的科学性和预算监督的有效性发挥重大而深远的影响。当前，人民代表、社会各界对政府预算的关注度日趋提高，要求推进依法理财、民主理财、科学理财的呼声越来越强烈，此次预算法修改应当进一步解放思想，坚持“与时俱进，与经济社会发展相适应”的原则，对不适应财政改革和发展要求的内容及时进行修改具有划时代意义。
漫长的修订历程
财政部部长谢旭人在向全国人大常委会汇报时指出，随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，现行预算法有必要修改完善。
1994年中国进行了旨在划分中央和地方财权和事权的分税制改革，出台了财政领域的基本法《预算法》，奠定了现行的财政、税收体制。但由于当时各界对预算制度的了解还十分有限，致使《预算法》制定得并不完善，在实施不久就暴露出诸多问题。
高强将现行《预算法》问题概括为：对预算编制完整性缺乏明确表述，对规范预算管理执行缺乏严格的约束，对财政机制和转移支付制度缺乏明确的表述，对地方政府的债务审批、管理、使用、偿还等缺乏具体的规定，对预算监督和违法行为追究缺乏可操作性，以及对预算公开缺乏明确要求等六个方面。
全国人大在1997年就提出了修法动议。在经过与行政部门反复协商之后，2004年全国人大正式启动了《预算法》修改的进程，并在2006年完成了由全国人大预算工作委员会牵头起草的《预算法》修改稿，按照全国人大法定的立法计划，该草案将在当年10月提交全国人大常委会审议。
据悉，由于这份草案较多借鉴了国外预算制度的先进经验，对政府部门的限制和监督偏重，招致了相关政府部门的诸多质疑。草案最终被束之高阁，审议无从谈起。
不过，全国人大没有放弃修改《预算法》的努力。中共十五大报告曾提出“到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”的任务目标，而《预算法》正是财政领域的支柱性法律。
十一届全国人大在2009年重启预算修法进程，成立了由全国人大预工委、财政部、国家发改委、审计署等十几个部门联合组成的预算法修正小组，并由彼时新任全国人大预工委主任高强出任起草组组长，时任财政部党组副书记、副部长廖晓军出任副组长。
这次修法依旧由全国人大主导，不同之处在于法律草案先由全国人大预工委和财政部各自起草，并于2010年初共同形成了一份双方均认可的“修正案”(草案)初稿。同年3月至5月这份草案向社会广泛征求意见，进行相应调整。
按照全国人大2010年的立法计划，该草案将在当年8月提交全国人大常委会审议，并在10月和12月进行二审和三审后，交由2011年3月的全国人民代表大会表决通过。
其后国务院在2010年8月临时提出，《预算法修正案(草案)》要先通过国务院常务会议审议通过，再提交全国人大常委会审议。而在国务院审议前，还要在国务院系统内重新对草案征求意见。由此，《预算法》修法进程再被推迟。
2010年12月，时任全国人大预工委主任高强在全国人大的一次内部会议上表示，预工委已将预算法修正事宜转交国务院。但在2011年，全国人大没有公布其当年的立法计划，而“修正案”将提交人大审议的消息虽时有传出，但最终均为虚言。
2011年11月16日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了由国务院起草的《预算法修正案(草案)》。
2011年12月26日，十一届全国人大常委会第二十四次会议审议了国务院关于提请审议《中华人民共和国预算法修正案（草案）》的议案，会议听取了财政部部长谢旭人受国务院委托作的关于预算法修正案草案的说明。
2011年3月7日，由于《中华人民共和国预算法修正案（草案）》的法律修正影响面非常广，涉及各级政府以及政府与人大之间的财权分配等重大法律问题，处理起来也十分敏感与慎重，故没有纳入这次全国人大会会议日程之中，对该法的修正有待进一步研究。
——在县财政局法制宣传教育培训班上讲课提纲
湖北毕升律师事务所律师邓光曙
（2012年4月13日）
尊敬的各位领导：下午好！
我是湖北毕升律师事务所律师邓光曙，也是贵局聘请的常年法律顾问。今天，我受局领导安排，就法律的有关知识，在这里与大家一起学习、交流。如果讲得不正确，希望各位领导给我提出批评指正。
今天，我想讲三个方面的法律知识：
一是简要介绍一下我国现行法律体系，实际上是法理学知识。
二是讲一下行政法的基本原则，也就是行政机关工作人员在行政执法中应遵循的基本准则。
三是简要介绍一下我国《预算法》修正草案的进展动态情况。
一、我国现行法律体系
当前，我国现行法律体系（也叫中国特色的社会主义法律体系或当代法律体系）呈现三个层次，函盖七大法律部门，如果再加上宪法，即构成了我国现行法律体系的核心内容。据统计，我国法律部门共达237部法律，
（注：2011年1月24日，吴邦国委员长《在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话》中指出：“到2010年底，我国已制定现行有效法律236件”，不含宪法）。
（一）、我国现行法律体系中呈现哪三大层次？
第一层次：宪法
第二层次：法律
第三层次：行政法规、地方性法规等规范性文件
而三大层次的法律又可以具体分为：宪法、法律、行政规章、地方性法规、民族自治条例和单行条例这五种不同类型。
下面，我将这五种不同类型的法律一一作简要介绍与说明：
1、宪法
宪法是国家的根本法，它规定了国家的根本政治制度、经济制度、公民的基本权利和义务，具有国家最高法律效力，是我国现行法律体系的核心和统率。如我国1982年制订的《宪法》。
①、宪法是制定普通法的依据，任何法律、法规都不得与宪法相抵触（具有最高效力）。
②、宪法是一切国家机关、社会团体和全体公民的最高行为准则（具有最高效力）。
③、在制定和修改程序上，宪法比其他法律的要求更加严格。
如我国《宪法》明确规定，制宪权和修宪权是由全国人民代表大会统一行使，而且严格规定了《宪法》修改主体只能由全国人大常委会或1/5以上的全国人大代表提出，并由全国人大以全体代表的2/3以上多数通过。
③、宪法修正案通过后，由全国人大发布公告，并公布施行。
2、法律
法律是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的基本法律和法律（即一般法律）。
①、依据《宪法》和《立法法》的规定，在每年召开的全国人民代表大会时，提出法律案的主体是全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高院、最高检、全国人大各专门委员会、一个代表团或30名代表联名，向全国人大提出，由全国人大以全体代表的过半数通过。
②、在全国人大会闭会期间，提出法律案的主体是委员长会议、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高院、最高检、全国人大各专门委员会、全国人大常委会组成人员10人以上联名，向全国人大常委会提出,由全国人大常委会组成人员的的过半数通过。
③、《宪法》和《立法法》规定，通过的法律由国家主席发布公告，并公布施行。
3、行政规章
行政规章分为部门规章和地方规章。
①、部门规章——指国务院各组成部门以及具有行政管理职能的直属机构根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限内按照规定程序制定的规范性文件的总称。如：公安部的《公安机关办理行政案件程序规定》。
②、地方规章——指省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府根据法律、行政法规、地方性法规所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规范性文件的总称。
如:《湖北省人口与计划生育条例》、《湖北省工伤保险实施办法》等地方规章，都是由湖北省人民政府常务会议审议通过，并由省长发布施行。
行政规章是行政管理活动的重要根据，其数量之多、适用范围之广、使用频率之高均居行政法各表现形式之首。
4、地方性法规
地方性法规是指省、自治区、直辖市以及较大的市的地方人民代表大会及其常委会根据本地实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定颁布的规范性文件。
如《湖北省环境保护条例》、《湖北省土地管理实施办法》等地方性法规，是由湖北省人民代表大会常务委员会会议审议通过，并由人大常务委员会公布施行的。
其中较大的市包括：
①、省、自治区的人民政府所在地的市。如：武汉市、合肥市、杭州市等。
②、经济特区所在的市。如：深圳市、珠海市、汕头市、厦门市等。
③、经国务院批准的较大市。如：唐山市、大连市、齐齐哈尔市等。
5、民族自治条例和单行条例
民族自治条例和单行条例是指民族自治地方的人民代表大会依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，结合当地民族的政治、经济和文化的特点制定的规范性文件。
①、自治条例——民族自治地方的综合性法规。
如：湖北省《恩施土家族苗族自治州自治条例》，其内容涉及到恩施土家族苗族自治州的政治、经济和文化等各方面的相关规定，其程序必须经过湖北省人大常委会决定批准，并由恩施土家族苗族自治州人大常务会公布施行。
②、单行条例——民族自治地方的关于某一项事务的法规。
如：湖北省《长阳土家族自治县新型农村合作医疗条例》，—系全国首部新型农村合作医疗单行条例，其内容仅就长阳土家族自治县新型农村合作医疗方面作了具体规定。在程序上是由该自治县人大会通过，并报经湖北省人大常委会批准，最后由该自治县人大常务会公布施行。
（二）、我国现行法律体系中有哪“八大”法律部门？
1、宪法
2、民商法
3、行政法
4、经济法
5、劳动法与社会保障法
6、自然资源与环境保护法
7、刑法
8、诉讼法
下面，我就“八大”法律部门作简要介绍：
1.宪法。
宪法作为一个法律部门，从效力层次上的不同可分为根本法意义上的宪法（即成文宪法典）和部门法意义上的宪法。
①、根本法意义上的宪法——即成文宪法典，如《中华人民共和国宪法》，它在我国现行法律体系中具有特殊的地位，是整个现行法律体系的基础。我国宪法部门最基本的规范，主要反映在《中华人民共和国宪法》这样的规范性文件中。
②、 部门法意义上的宪法——除了宪法典这一主要的、居于主导地位的规范性法律文件外，宪法部门还包括《国家机关组织法》、《选举法》、《民族区域自治法》、《特别行政区基本法》、《授权法》、《立法法》、《国籍法》等附属的较低层次的法律。
2.行政法。
行政法是调整国家行政管理活动中各种社会关系的法律规范的总和。它包括规定行政管理体制的规范，确定行政管理基本原则的规范，规定行政机关活动的方式、方法、程序的规范，规定国家公务员的规范等。
我国一般行政法方面的规范性文件有《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《政府采购法》、《国家公务员法》等。特别行政法方面有《食品卫生法》、《药品管理法》、《治安管理处罚法》等。
3.民法。
民法是调整平等民事主体之间财产关系和人身关系的法律。我国民法部门的规范性法律文件主要由《民法通则》和单行民事法律组成。
①、《民法通则》——是我国第一部民法部门的基本法律。
②、单行民事法律——主要有《合同法》、《担保法》、《婚姻法》、《继承法》、《收养法》、《商标法》、《专利法》、《著作权法》等。此外还包括一些单行的民事法规，如《著作权法实施条例》、《商标法实施细则》等。
4.商法。
商法是调整平等主体之间的商事关系或商事行为的法律。我国的商法是一个法律部门，但民法规定的有关民事关系的很多概念、规则和原则也通用于商法。从这一意义讲，我国实行“民商合一”的原则。
从表现形式看，我国的商法包括《公司法》、《证券法》、《票据法》、《保险法》、《企业破产法》、《海商法》等。
5.经济法。
经济法是调整国家在经济管理中发生的经济关系的法律。经济法的表现形式包括：
有关企业管理的法律。如《全民所有制工业企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》等;
有财政、金融和税务方面的法律、法规。如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《个人所得税法》、《税收征收管理法》等;
有关宏观调控的法律、法规。如《预算法》、《统计法》、《会计法》、《计量法》等;
有关市场主体、市场秩序的法律、法规，如《产品质量法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》等。
6.劳动法与社会保障法。劳动法是调整劳动关系的法律，社会保障法是调整有关社会保障、社会福利的法律。这一法律部门的法律包括：有关用工制度和劳动合同方面的法律规范，有职工参加企业管理、工作时间和劳动报酬方面的法律规范，有关劳动卫生和劳动安全的法律规范，有关劳动保险和社会福利方面的法律规范，有关社会保障方面的法律规范，有关劳动争议的处理程序和办法的法律法规等。劳动法与社会保障法这一法律部门的主要规范性文件包括如《劳动法》、《劳动合同法》、《工会法》、《矿山安全法》、《安全生产法》等。
7.自然资源与环境保护法。
自然资源与环境保护法是关于保护环境和自然资源、防治污染和其他公害的法律，通常分为自然资源法和环境保护法。
①、自然资源法——主要指对各种自然资源的规划、合理开发、利用、治理和保护等方面的法律。如《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《水法》、《野生动物保护法》等;
②、环境保护法——是保护环境、防治污染和其他公害的法律。
如《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境影响评价法》等。
8.刑法。
刑法是规定犯罪和刑罚的法律，是我国现行法律体系的一个基本法律部门。在人们日常生活中，刑法也是最受人关注的一种法律。刑法这一法律部门中，占主导地位的规范性文件是《刑法》，一些单行法律、法规的有关条款也可能规定刑法规范(如文物保护法中有关文物犯罪的准用性条款的内容)。
9.诉讼法。
诉讼法，又称诉讼程序法，是有关各种诉讼活动的法律，它从诉讼程序方面保证实体法的正确实施，保证实体权利、义务的实现。诉讼法这一法律部门中的主要规范性文件为《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》。同时，《律师法》、《法官法》、《检察官法》、《仲裁法》、《监狱法》等法律的内容也大体属于这个法律部门。
赞同
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二、行政法的基本原则
行政法的基本原则是行政法的精髓，贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政法制监督之中，是指导行政法的制定、修改、废除并指导行政法实施前基本准则。
但是，在我们的行政执法中，不少执法人员往往只重视具体法律规范的适用，而较为忽视行政法基本原则的正确理解和适用，其结果是“只见树木，不见森林”，导致了行政执法上的不适当和偏差，影响了行政管理目的的真正实现。因此，我们行政执法人员重视学习行政法的基本原则，对指导我们的行政执法工作具有现实意义。
下面我就行政法的五个基本原则作简要论述：
1.合法行政原则
“合法行政”是行政法的首要原则，其他原则可以理解为这一原则的延伸。合法行政原则主要由三层意思构成：
第一，行政机关在实施行政管理时，必须严格依法进行，不得滥用职权。换句话说，行政机关实施的管理行为是由法律事先设定好了的，行政机关只能按法律的规定去办事，而不能随意超越法律规定，否则就构成行政违法。
有一个典型的行政违法（销毁他人会计凭证和会计账簿）案例：某市财政局副局长李某主管全市的会计工作。某公司会计张某为了使公司在达标检查中过关，编制了虚假的财务会计报告。在2004年度的财务检查中，李某带领的检查小组发现了这一问题，便查封了该公司的财务室，收缴了虚假的财务会计报告，同时收缴了该年度所有的会计凭证和会计账簿。
李某决定对该公司处以8万元的罚款，对会计张某处以2万元的罚款，并限期在收到处罚决定书后15日内交纳，逾期不交，则销毁该公司所有的会计凭证和会计账簿。
该公司认为处理过重，多次与市财政部门进行交涉，并与李某发生争吵。李某恼羞成怒，遂将收缴的会计凭证、会计账簿全部销毁。
因无凭证，该公司应收款300余万元无法收回，给国家财产造成巨大的损失。
检察部门渎职侦查局通过侦查，核实上述事实后认为：李某的行为构成了滥用职权罪，且情节特别严重，遂起诉至法院。
法院审理后做出如下判决：被告人李某犯滥用职权罪，判处有期徒刑5年。
分析：该公司会计张某的行为显然违法，根据《会计法》第43条的规定，财政部门对单位可以处5000元以上10万元以下罚款，对有关责任人员可以处3000元以上5万元以下罚款。因此，市财政局对该公司和会计张某的罚款并无不妥。但是，李某领导的检查小组不仅收缴了虚假的财务会计报告，而且收缴了所有的财务会计凭证和会计账簿，这便是滥用职权。尤其严重的是，李某在该公司和张某未在限期内交纳罚款时，便将全部会计凭证和会计账簿予以销毁，这不仅违反了《会计法》第44条的规定，而且触犯了《刑法》第397条的规定：国家机关工作人员滥用职权，致使公共财产，国家和人民利益遭受重大损失，情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。由于李某的行为，致使300余万元国家财产无法收回，应属情节特别严重，处刑5年，应是量刑适当。同时根据《会计法》第44条的规定，应给予李某以开除公职的行政处分。
第二，合法行政中的“法”是指法律、法规和规章。即行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规和规章的规定进行。此外，在处理法律、法规和规章的关系时，还应当坚持法律位阶和法律保留原则。 法律位阶是指上位阶的法律规范的效力高于下位阶法律规范的效力，各层级的法律规范之间必须保持统一与和谐，例如，国务院制定的行政法规不得与人大及其常委会制定的法律相抵触，财政部制定的部门规章不得与国务院制定的行政法规相抵触；法律保留是指凡属于宪法、法律规定只能由法律规定的事项，或者只能由法律作出规定，或者在法律有明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。
例如，《预算法》是人大常委会制定的法律，由于《预算法》有授权规定，《实施条例》由国务院制定，因而国务院可以制定《预算法实施条例》这样的行政法规。假如《预算法》没有授权规定，则国务院就不能制定《预算法实施条例》；
第三，行政机关必须遵守“法无明文规定即禁止”。即没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益，或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。从这一角度来看，合法行政原则实际上是公民权利本位观、政府义务本位观在行政法上的具体展现。
2.合理行政原则
“合理行政”就是行政机关所作出的行政决定或处罚应具有适当性，其“适当性”标准须达到普通人应认知水平，符合科学公理，符合社会道德，且处罚决定的手段、措施等必须保持最低限度理性。
合理行政原则包括：
第一，公平公正。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；
第二，考虑相关因素。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，例如，财政执法人员在实施行政处罚时不能因为相对人的陈述申辩而加重处罚；
第三，符合比例。比例原则的基本涵义是指行政主体实施行政行为时应当兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的合法权益，如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使该不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适度的比例。
这里有一个“强制查封纸杯”的案例：2004年3月，某市税务机关对该市某纸品厂依法进行纳税检查，发现该厂未按规定期限缴纳税款，遂责令其限期缴纳。该厂逾期仍未缴纳，税务机关决定对其采取强制措施，依法查封该厂30吨成品纸杯。该厂提出，该批纸杯即将发往购货单位，如果被查封导致不能按期发货，企业将承担巨大违约损失。该厂要求税务部门变更执行措施，划扣账上存款或查封其他产品。因税务机关执法人员曾在税收检查中与该厂负责人发生过冲突，因此不予变更执行措施，该厂遂向法院提起诉讼。税务机关辩称，其执法并无过错，这批纸杯本属该厂所有，查封这批纸杯，也是法律赋予税务机关的权力，并未超越法律、违法行政。虽然从合法行政角度来看，税务机关的查封行为是合法的，但是，对于税务机关来讲，此时存在多种方式可以实现追缴税款的行政管理目的：一是查封该批纸杯；二是查封其他产品；三是划扣账上存款。显然，划扣账上存款或者查封其他产品对该纸品厂造成的损害要小，因此税务机关采取对纳税人利益损害最大的查封有合同在身的纸杯行为是有悖于合理行政原则的，虽然，该案在行政诉讼中，税务机关不会败诉，因为法院只对“合法性”进行审查，但如果该案提起行政复议的话，上级税务机关将会基于“合理性”考虑，作出撤销或者变更该具体行政行为的复议决定。由此可见，“合理行政”原则是对行政机关的执法水平和执法能力的较高要求，真可谓“合法诚可贵，合理价更高”。
在行政执法中，我们要正确处理好合法行政与合理行政的关系，一方面，我们必须认识到，合法行政是前提，是基础，只有在合法行政的前提下，才能谈合理行政；另一方面，我们在坚持合法行政时，也不能忽视合理行政的重要性。那种只顾合法行政不顾合理行政或者只顾合理行政不顾合法行政的观念和做法都是错误的，我们要在执法中做到合法又合理，避免“合法不合理”、“合理不合法”现象发生，切实提高依法行政水平。
3、程序正当原则
“正义不仅应当实现，而且应当以人们看得见的方式实现”。这个看得见的方式就是“程序正义”。所谓程序的正义就是对程序施加了道德标准和要求，符合一定的道德标准的程序才能叫做符合程序正义的程序。就行政执法来讲，程序正当原则应当至少包括以下内容：
第一，政府信息公开。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开。如果政府有关信息不公开，那么，行政相对人的知情权必然丧失，其后的听证权和参与权也就形同虚设，行政相对人的合法权益当然难以保障。
第二，听取意见。即在作出行政决定前，要注重听取公民、法人和其他组织的意见，也就是法律赋予公民的陈述申辩权和听证权。如果行政机关拒绝行政相对人陈述、申辩或要求听证的，因缺乏程序正当，故行政机关作出的行政决定不成立。
第三，要遵循回避原则。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。这是“任何人都不能当自己案件的法官”在行政执法中的必然要求，
例如：《财政检查工作操作规程》中规定，检查人员与被检查单位或个人有直接利害关系的，应当回避。
第四，保障行政相对人的知情权、参与权和救济权。行政相对人的知情权是指行政相对人有权了解和获取除法律规定保密以外的行政权力主体的各种行政信息。参与的基础是知情，能够掌握有关信息，才能有效地参与，否则只能是"瞎掺乎"。特别是行政机关在制作和送达行政决定文书时，必须载明其处罚的事实、理由及依据，并告知行政相对人有关诉权和救济途径。如果保障了行政相对人的知情权、参与权和救济权，就能真正体现了行政机关的执法活动符合程序正当要求。
有一个严重缺乏告知义务的个案例：1999年11～12月，某省财政厅对若干会计师事务所的执业质量进行了抽查，发现某省会计师事务所在对某卷烟厂和某营销公司1998年度会计报表的审计中，未能严格按照独立审计准则的要求执业，很多重要的、必要的审计程序未予履行，极不恰当地出具了无保留意见的审计报告等等。
2000年1月28日，该省财政厅发出《行政处罚决定书》，决定对某会计师事务所及该所注册会计师张某予以暂停执行国有企业年度会计报表审计业务一年，并没收某事务所从事卷烟厂和营销公司1998年度会计报表审计业务的收费20万元。
某会计师事务所及其注册会计师张某不服，认为省财政厅的处罚决定违反法定程序，且对违法性质的认定不清，于2000年3月7日向财政部提交了《行政复议申请书》，申请行政复议。
财政部于2000年3月10日决定受理，2000年3月27日，该省财政厅向财政部提交了《答复意见》。之后，财政部根据行政复议法的有关规定，对该案进行了审理，对涉案的有关事实、依据和证据进行了核查。2000年4月11日，财政部做出《行政复议决定书》，认为该省财政厅在做出行政处罚决定前，未书面告知某会计师事务所及注册会计师张某拟对其做出行政处罚的事实、理由及依据，也未告知申请人有要求听证的权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》和《财政部门行政处罚听证程序实施办法》的相关规定，决定撤销该省财政厅的行政处罚决定，责令其重新依法做出行政处罚决定。
4、高效便民原则
“迟来的正义为非正义”。试想一想，一个20多岁的英俊青年为了澄清自己的清白打了二十多年官司，当他变成白发苍苍的老头时，法院的一纸公正的判决对他还有什么现实意义呢？同样，在行政管理中，行政行为的过分迟延会严重牺牲公平和正义。这就要求行政机关必须高效便民。
高效便民是指行政机关能够依法高效率、高效益地行使职权，最大程度地方便人民群众。效率针对行政管理的过程，是办事速度方面的要求；效益则针对行政管理结果，要求以较少的行政资源投入实现行政管理目的，并且取得好的效果。高效便民，是衡量行政机关工作质量的重要标准，也是决定行政机关能否真正落实服务于民宗旨的重要环节。
我认为，高效便民原则至少应当包括以下内容：
第一，遵守时限。即行政行为必须在法定的时限内作出，这是对行政机关高效行政的最低要求；
第二，做效能机关。即要求行政机关办理行政事项在法定的时限内要以最快的速度完成。
例如，法律规定在10日内完成的行政事项，如果通常情况下2天能办毕，但实际用了5天，即使没有超过法定期限，同样会使相对人觉得行政效能不高；
第三，做服务机关。即行政机关要能急相对人所急，想相对人所想，给相对人提供最优质的服务，消除相对人在办事中的人为障碍和非法定前置条件，使相对人办事顺利、顺心、顺畅。
例如，对于以申请而启动的具体行政行为，如果申请人提交资料不齐全，能当场补正的应允许申请人当场补正，不能当场补正的应当一次性告知申请人，绝不能三番五次要求申请人补资料；
第四，给相对人程序上的最大便利。要以“流程最优、环节最少、审批最简、服务最优、效率最高”给相对人提供程序便利。
例如，在行政复议申请方式上，如果申请人不能书写，复议机关就应当接受申请人提出的口头申请并作好笔录。此外，复议机关还要创造条件，接受申请人以传真、电子邮件等方式提出的复议申请。
5、诚实守信原则
诚实，就是忠诚正直，言行一致，表里如一。守信，就是遵守诺言、不虚伪欺诈。在市场经济条件下，为了保证交易稳定性、安全性，法律要求市场主体要讲求诚信，为此，诚信原则成为了我国民法的“帝王条款”。由于我国行政法治历史较短，长期以来，行政机关是否诚信执法游离于法律规制之外，缺乏法律责任的硬性规定。伴着中国行政法治化的进程，我国《行政许可法》第一次以法律的形式确立了行政机关的诚信原则，也就是我们常说的信赖利益保护原则。该原则主要体现在《行政许可法》第八条中。该条规定如果行政机关因不诚信的行政行为给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，依法负补偿责任。这标志着信赖利益保护原则在我国法律中得到了确认，有利于构建诚信政府，树立法律的信仰。
对于行政机关来说，坚持诚实守信原则需要着重考虑以下因素：
一是考虑撤销行政行为对相关各方利益的影响，当撤销行政行为可能对公共利益造成重大损害的，不能撤销；
二是对相对人信赖利益损失给予补偿。
我们知道，对于行政机关执法违法造成相对人的财产损失，相对人可以按《国家赔偿法》规定提出赔偿请求，但对于行政机关作出的一项合法的但有悖于诚信的行为，如果该行为客观上又导致了相对人的财产损失，那么，出于对私权益的充分尊重，行政机关就应当负另外一种责任----补偿责任。
下面，让我们来品味一个案例：
某县财政局要对某一事业单位私存私放财政资金的违法行为实施罚款行政处罚，该事业单位负责人在听证会上辨称，一年前财政局曾对该违法行为指出过但未提出罚款。一年后，财政局决定对该同一违法行为实施罚款。该负责人认为，财政局不能出尔反尔，应当讲求诚信，对先前的不处罚行为要负一定责任。我认为，虽然目前在财政违法行为处罚处分条例中还缺乏对信赖利益保护的明文规定，但行政相对人的辩解是很有道理的，值得我们深思。
6、权责统一原则
权责统一原则要求行政机关在享有法定职权时，同时要承担相应的法律责任。具体而论，权责统一原则应当包括以下内容：
第一，有权必有责。试想一想，如果行政机关只有权力而没有责任，那么结果会是什么样呢？结果只能是权力被滥用，成为谋取私利的工具。因此，对于行政机关和执法人员来讲，一定要增强责任意识，明白权力是人民给的，行使权力是有责任的。就现行法律制度来讲，我国法律对行政机关确立了国家赔偿责任、依法补偿责任（补偿范围有限）、监督检查责任和其他违法责任制度，对于执法人员来说，主要法律责任有刑事责任、行政责任、国家赔偿追偿责任、执法过错责任，可以说，我国行政法对行政机关及其执法人员的法律责任规定已日趋完善；
第二，权责必须对称统一。即有多大的权力，就必须承担多大的责任。否则，如果权力过大责任过小，则虽有责任但不足以约束权力，反之责任过大权力过小，则职业风险太大导致人人都不愿涉足行政管理领域，公共利益将无法得到有效保障。当前行政机关在行政执法实践中存在的一个突出问题就是职责权不对称，存在有职无权、有权无责的普遍现象。因此，我们应当加强对执法人员的管理，使每个执法人员的职务、职权和职责明确，努力做到职责权对称统一；
第三，用权受监督。杰斐逊说：“在权力问题上，不要谈论对人的信任，而是要用锁链限制他们，防止他们作出伤害人的事情”。这表明对权力实施监督的重要性。没有监督的权力，即使法律责任设定得尽善尽美，也将导致腐败；
第四，违法要追究。违法要追究是保障权利运行规范正确、责任落实到位的最后手段，只有违法行为得到追究，才能确保“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信”原则落到实处。
三、介绍我国《预算法》修正草案的进展动态
（一）、我国《预算法》修正草案启动原因
我国《预算法》自1995年施行以来，对规范预算管理、推进依法理财、加强国家宏观调控、促进经济社会发展，发挥了重要作用。随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，现行《预算法》已不能完全适应形势发展要求。1999年，我国真正意义上的公共财政预算改革开始了，如国库统一支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类、部门预算等改革成果需要纳入法律范畴，原财政预算中出现的随意、混乱、不透明的弊病需要修正，预算执行和监督权力需要加以明确。
2004年，我国启动了《预算法》修改讨论程序。2007年初步完成了《预算法》草案第一版修改稿，期间虽经多次讨论，但因涉及多个部委与地方之间的诸多利益纷争，不得不于2010年上升到国务院层面予以牵头，并将《预算法》修订工作已列入十一届全国人大常委会五年立法规划。（该《预算法》修正起草领导小组由全国人大常委会预工委、财政部会同15个部门组成，全国人大常委会预工委主任高强任《预算法》修正领导小组组长，财政部副部长廖晓军任副组长）。2010年初完成了《预算法》修正征求意见稿，并于当年3月发给国务院各相关部门和各省市区征求意见。2011年11月16日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，原则通过了《中华人民共和国预算法修正案（草案）》。2011年12月26日，十一届全国人大常委会第二十四次会议审议了国务院关于提请审议《中华人民共和国预算法修正案（草案）》的议，听取了财政部部长谢旭人受国务院委托作了关于预算法修正案草案的说明（即增强预算的完整性、科学性和透明度，健全财政管理体制，规范财政转移支付制度，强化政府债务管理，增强预算执行的规范性，完善预算审查监督的规定，规范预算调整等七个方面内容）。（2011年12月31日，会议决定免去高强全国人大常委会预算工作委员会主任职务，任命廖晓军为全国人大常委会预算工作委员会主任，黄建初为副主任）。但因这部法律影响面非常广，涉及各级政府以及政府与人大之间的财权分配等重大法律问题，处理起来也十分敏感与慎重，故没有纳入2011年3月7日召开的全国人大会会议日程之中，对该法的修正有待进一步研究。
（二）、《预算法》修正草案修改的基本原则
原全国人大财经委副主任委员、全国人大常委会预工委主任高强此前对媒体表示，《中华人民共和国预算法修正案（草案）》的修改原则是：
1、增强预算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。
2、健全财政管理体制。各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。
3、完善财政转移支付制度，做到规范、公平、公开。
4、强化政府债务管理，防范财政风险。
5、严格预算执行，规范预算调整，完善预算审查监督。会议决定将草案提请全国人大常委会审议。
（三）、《预算法》修正草案内容的变化
此次《预算法》修正草案维持原《预算法》11章的结构不变，原法共79条，修改后为96条，其中，未修改38条，修改32条，新增26条。在专家看来，这是属于“小改”。在预算完整上将政府基金预算、社保基金预算和国有资本预算也统一纳入政府预算，同时允许将地方债务也列入政府预算范围。在预算的严肃性上对于预算超收收入、预算调整亦需提交人大审批。
（四）、《预算法》修正草案内容的相关亮点
1、增强了预算范围的科学性、完整性。
《修改稿》第七和第八条在预算的完整性上做了规定，“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，“各级预算包括政府公共预算和政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等”。这是一个进步，应该予以肯定，但还需要制定具体办法进行操作。
2、确定了预算编制的标准
现行《预算法》对于行政部门提交的预算草案没有提出明确的标准，从而使得立法部门的审查对象本身就是含糊的，从中能获得的信息十分有限，难以对预算草案做出审慎的判断。针对这一问题，《修改稿》第四十四条增加了新的规定：“报送各级人民代表大会审查的本级政府预算草案，一般收支编列到款，重点支出编列到项”。与现行《预算法》相比，《修改稿》前进了一步。
3、强调了预算的公开性。
《修改稿》第十一条增加了如下文字：“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法，由国务院规定”。这是一个新增条款。在预算立法中，预算公开从无到有是一个进步，相对满足了公民和各级人大履行其职责。
4、强化预算实质审查制度
《修改稿》中加大了人大对预算监督审查力度，即对预算的实质审查，赋予了人大有关专门机构提前介入对预算草案的初步审查权和预算案修正权，基本实现了人大对公共支出的有效控制和监督，也是实现人大预算审查监督由程序审查转向实质审查的重要举措。当然，还有很多具体程序、步骤需要细化。
总之，我认为，对现行预算法进行修改是规范预算行为，完善预算管理，推进预算科学化、法治化的需要，也是健全民主法治、增强人大监督实效的需要，全国人大把预算法修改工作列为今年的立法项目是十分必要和及时的，对预算法的修改必将为进一步增强预算编制的完整性、预算执行的规范性、预算管理的科学性和预算监督的有效性发挥重大而深远的影响。当前，人民代表、社会各界对政府预算的关注度日趋提高，要求推进依法理财、民主理财、科学理财的呼声越来越强烈，此次预算法修改应当进一步解放思想，坚持“与时俱进，与经济社会发展相适应”的原则，对不适应财政改革和发展要求的内容及时进行修改具有划时代意义。
漫长的修订历程
财政部部长谢旭人在向全国人大常委会汇报时指出，随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，现行预算法有必要修改完善。
1994年中国进行了旨在划分中央和地方财权和事权的分税制改革，出台了财政领域的基本法《预算法》，奠定了现行的财政、税收体制。但由于当时各界对预算制度的了解还十分有限，致使《预算法》制定得并不完善，在实施不久就暴露出诸多问题。
高强将现行《预算法》问题概括为：对预算编制完整性缺乏明确表述，对规范预算管理执行缺乏严格的约束，对财政机制和转移支付制度缺乏明确的表述，对地方政府的债务审批、管理、使用、偿还等缺乏具体的规定，对预算监督和违法行为追究缺乏可操作性，以及对预算公开缺乏明确要求等六个方面。
全国人大在1997年就提出了修法动议。在经过与行政部门反复协商之后，2004年全国人大正式启动了《预算法》修改的进程，并在2006年完成了由全国人大预算工作委员会牵头起草的《预算法》修改稿，按照全国人大法定的立法计划，该草案将在当年10月提交全国人大常委会审议。
据悉，由于这份草案较多借鉴了国外预算制度的先进经验，对政府部门的限制和监督偏重，招致了相关政府部门的诸多质疑。草案最终被束之高阁，审议无从谈起。
不过，全国人大没有放弃修改《预算法》的努力。中共十五大报告曾提出“到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”的任务目标，而《预算法》正是财政领域的支柱性法律。
十一届全国人大在2009年重启预算修法进程，成立了由全国人大预工委、财政部、国家发改委、审计署等十几个部门联合组成的预算法修正小组，并由彼时新任全国人大预工委主任高强出任起草组组长，时任财政部党组副书记、副部长廖晓军出任副组长。
这次修法依旧由全国人大主导，不同之处在于法律草案先由全国人大预工委和财政部各自起草，并于2010年初共同形成了一份双方均认可的“修正案”(草案)初稿。同年3月至5月这份草案向社会广泛征求意见，进行相应调整。
按照全国人大2010年的立法计划，该草案将在当年8月提交全国人大常委会审议，并在10月和12月进行二审和三审后，交由2011年3月的全国人民代表大会表决通过。
其后国务院在2010年8月临时提出，《预算法修正案(草案)》要先通过国务院常务会议审议通过，再提交全国人大常委会审议。而在国务院审议前，还要在国务院系统内重新对草案征求意见。由此，《预算法》修法进程再被推迟。
2010年12月，时任全国人大预工委主任高强在全国人大的一次内部会议上表示，预工委已将预算法修正事宜转交国务院。但在2011年，全国人大没有公布其当年的立法计划，而“修正案”将提交人大审议的消息虽时有传出，但最终均为虚言。
2011年11月16日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了由国务院起草的《预算法修正案(草案)》。
2011年12月26日，十一届全国人大常委会第二十四次会议审议了国务院关于提请审议《中华人民共和国预算法修正案（草案）》的议案，会议听取了财政部部长谢旭人受国务院委托作的关于预算法修正案草案的说明。
2011年3月7日，由于《中华人民共和国预算法修正案（草案）》的法律修正影响面非常广，涉及各级政府以及政府与人大之间的财权分配等重大法律问题，处理起来也十分敏感与慎重，故没有纳入这次全国人大会会议日程之中，对该法的修正有待进一步研究。
