法学论文
职工代表大会缺陷
作者：姚雷 律师 时间：2019年05月21日
（一）现行法律法规滞后，责任不明确
1.现行法律条款落后于实践。
1986 年颁布的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，适用范围窄、职权内容不够完善，刚性不足，代表资格、表决方式、组织制度等方面也明显不能适应新的企业产权结构和运行机制的要求。随着形势发展，厂务公开、平等协商集体合同、民主评议企业领导干部、职工董事、监事等制度已成为职代会制度扩展的内容，是民主管理方面新的实现形式，但目前推行这些工作只是有关部门的文件要求，没有形成法律法规，缺乏权威性和约束力。此外，职代会现行五项权利的设定对全民和集体以外的其他所有制类型的企业不适用，对改革中的公有制企业本身也难以适用。
2.缺少惩戒性法律条款，导致约束无力。
一项完整的法律制度应该由规范性内容和惩戒性内容两部分构成。对于实行职代会制度，保证和维护职工合法权益，在一些法律和政策上，虽有规定，但没有责任追究和罚则。比如，有的企业领导，无视职代会的地位和职权，拒不实行厂务公开，不执行或不实行集体协商集体合同，甚至借用职代会形式把不合法、不符合职工利益的问题合法化，在法律和政策上却找不到任何可以监督制约的条款。由于法律的滞后，有些问题执行起来无所遵循，职工经济利益和民主权利是否到位还取决于企业领导者的开明程度。
3.法律法规内容不统一。
《劳动法》、《公司法》与《职工代表大会条例》相比，在对职代会的工作内容、职权范围、法律地位的表述上出现弱化的趋势。按照《劳动法》、《公司法》中有关组织职工实行民主管理的表述，职代会只是职工民主参与企业管理的形式之一，而《职工代表大会条例》把职代会作为职工民主管理的基本形式。法律法规不严,直接导致了对法律条款的随意性解释和具体操作中的偏好性选择。
（二）职工代表因素的制约，影响职工代表大会制度的有效性。
1.职工代表的代表性不强。
虽然《职工代表大会条例》规定一线职工的比例为 30%，但一些单位通过变通身份，使职代会形同干部扩大会议，一线职工和科技人员代表比例偏少，特别是与企业存在劳动关系的下岗职工、退养职工、外地职工及停薪留职人员，在职工代表中的比例往往被忽视。
2.代表角色意识不强。
主要受两种因素制约：一是受职工代表素质的制约，在一些企业尤其是改制企业，人员发生了很大的变化，对职工代表的培训工作跟不上，致使一些职工代表在开会时“不会说”、“不敢说”、“说不好”，不知自己如何参与，怎样发挥作用等。
3.对代表的监督不完善。
职代会正常情况下三至五年进行一次换届，职工代表如果不调转岗位或工作中没有大的错误，一般会任满一届，而且可以连选连任。这样缺少激励机制的制度规定使职工代表存在不求有功但求无过的心理，工作上就会得过且过，不求进取。如果建立职工代表定期在职代会上报告工作的制度，职工代表将会更加珍视自己的权利。
（三）“虚、弱、漏、拒、迟”现象的存在，影响职工代表大会的监督权的落实。
长期以来，由于被监督者大权在握，占有主动地位，致使相当一部分企业的职工民主监督一直处于不能到位、不敢到位、不许到位、无法到位的境地。当前，一些企业在民主监督中存在的缺陷和弊端，可概括为“虚、弱、漏、拒、迟”五个字。“虚”，即指虚监现象。法律明确规定的监督条款，在一些企业仅仅停留在口头和文件中，有名无实，虽搞民主监督，也只是走过场，没有实质内容。“弱”，即指弱监现象。企业民主监督措施软弱无力，虽有规定，但不具体，模棱两可；对有严重错误或违反法律的人没有起到惩戒和威慑作用。“漏”，即指漏监现象。在一些企业内部还存在监督的“真空地带”，一些重大事情职工不知情或不让职工知道。“拒”，即指拒监现象。有少数企业领导干部害怕群众监督，拒绝群众监督，搞一言堂，甚至打击报复。“迟”，即指迟监现象。事情发生、发展过程中，职工群众不甚了解，“木已成舟”群众才知道。
加强企业民主监督，就是要努力做到变“虚”为“实”，即认真按照法律和文件规定的监督条款办，坚持原则，不打折扣；变“弱”为“强”，即监督要有刚性，坚强有力；变“漏”为“全”，即全方位、全过程地进行监督；变“拒”为“迎”即理顺监督体制，使企业领导人欢迎职工对自己进行监督；变“迟”为“早”，即寓监督于决策和管理的全过程，同步监督，随时修正错误。只有这样，民主监督才能有名有实，切实发挥作用。
（四）认识上有误区，职工代表大会出现形式化趋势。
职代会制度是“科学管理”的重要组成部分，但少数国有、集体企事业单位的领导干部缺乏民主意识，对职代会地位和作用认识不高，对职工参加民主决策、民主管理和民主监督持排斥态度，侵犯职工民主权利和职代会职权的事件时有发生。如长春最大的报业集团就至今未建立职代会制度，在广大新闻工作者发挥舆论监督作用、维护市民合法权益的时候，新闻工作者自己的民主权利却被忽视了。
由于计划经济体制下我国企业的经营管理基本是按着国营企业与集体两种模式设置及运转的，加之我国经济运行高度集中的统购统销，使各种劳动关系矛盾隐蔽在国家与企业固定化的经济关系之下，职代会主要在团结职工推动企业发展方面发挥较大的作用，但同时也造成了职代会统一化、模式化和固定化的工作格局，既没有向理顺劳动关系的深层次发展，也没有针对不同企事业单位各自的实际开展工作。在有些企事业中职代会往往流于形式，虽然每年召开 1—2 次职代会，但只是厂领导念念工作报告，职工代表鼓掌通过了事，职代会形同虚设。在有些企业职代会的职权很难落实，尤其是在改革、改制过程中，不召开职代会履行必要的民主程序，随意做出决定；即使召开职代会也只是走走过场，有些大会上通不过的决议，就拿到小会上通过，搞变相取替，使企事业改革措施难以落实，职工的合法权益受到侵犯，甚至引发不稳定因素和群体事件，给改革和改制带来影响和损失。
（五）领导体制存在障碍，工会维权吃力。
工会作为职代会的常设机构，维护职工的合法权益是其基本的职责。虽然工会在法律上是独立的社团法人，但各企事业单位的工会都是在本单位党组织的直接领导下，看厂长的脸色行事。对企业不依法偿还拖欠职工的工资、集资款、养老保险、失业保险和住房公积金等；不依法承担由于企业破产和经济性裁员，应对职工承付的经济补偿；对于职工切身利益的重大问题不依法提交职代会讨论通过等问题，工会维权处于两难境地。有的工会主席由于执意维权而遭到排斥和打击报复。虽《工会法》有明确规定，工会主席应是同级副职配备，但工会主席政治待遇在一些企事业单位却难以落实，有些单位甚至让副厂长或副书记兼任，往往侵权者又是领导者，何谈维权。
（六）在建立现代企业制度和非公有制企业，职工代表大会面临着权力配置结构难题。
职代会是国有企业实行民主管理权力的机构，职代会、厂长、企业党委会是横向分权的权力结构。在建立现代企业制度和非公企业以纵向结构为主，股东大会是公司的权力机构，它向董事会授权，二者之间形成一种“委托－代表”关系；董事会是公司的执行机构，董事会再向经理层授权，二者之间形成另一层“委托－代理”关系。经理层是公司的辅助执行机构，行使经营者的经营权，负责公司的日常经营管理；两个代理层的经济活动不仅受到股东大会的监督，同时还受到经股东会的授权的监事会的监督，监事会是公司的监督机构。职代会如果继续作为一种权力机构存在，与其他机构的关系如何处理，是理论需要解决的问题。
此外，职代会与职工代表团组长联席会议权限界定不清，以联席会议代行职代会职权等问题的存在，直接导致了职工主人翁地位的下降，挫伤了广大职工投身社会主义现代化建设的积极性，因此完善职代会制度，进一步扩大基层民主政治水平是一项紧迫而重大的任务。
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1.现行法律条款落后于实践。
1986 年颁布的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，适用范围窄、职权内容不够完善，刚性不足，代表资格、表决方式、组织制度等方面也明显不能适应新的企业产权结构和运行机制的要求。随着形势发展，厂务公开、平等协商集体合同、民主评议企业领导干部、职工董事、监事等制度已成为职代会制度扩展的内容，是民主管理方面新的实现形式，但目前推行这些工作只是有关部门的文件要求，没有形成法律法规，缺乏权威性和约束力。此外，职代会现行五项权利的设定对全民和集体以外的其他所有制类型的企业不适用，对改革中的公有制企业本身也难以适用。
2.缺少惩戒性法律条款，导致约束无力。
一项完整的法律制度应该由规范性内容和惩戒性内容两部分构成。对于实行职代会制度，保证和维护职工合法权益，在一些法律和政策上，虽有规定，但没有责任追究和罚则。比如，有的企业领导，无视职代会的地位和职权，拒不实行厂务公开，不执行或不实行集体协商集体合同，甚至借用职代会形式把不合法、不符合职工利益的问题合法化，在法律和政策上却找不到任何可以监督制约的条款。由于法律的滞后，有些问题执行起来无所遵循，职工经济利益和民主权利是否到位还取决于企业领导者的开明程度。
3.法律法规内容不统一。
《劳动法》、《公司法》与《职工代表大会条例》相比，在对职代会的工作内容、职权范围、法律地位的表述上出现弱化的趋势。按照《劳动法》、《公司法》中有关组织职工实行民主管理的表述，职代会只是职工民主参与企业管理的形式之一，而《职工代表大会条例》把职代会作为职工民主管理的基本形式。法律法规不严,直接导致了对法律条款的随意性解释和具体操作中的偏好性选择。
（二）职工代表因素的制约，影响职工代表大会制度的有效性。
1.职工代表的代表性不强。
虽然《职工代表大会条例》规定一线职工的比例为 30%，但一些单位通过变通身份，使职代会形同干部扩大会议，一线职工和科技人员代表比例偏少，特别是与企业存在劳动关系的下岗职工、退养职工、外地职工及停薪留职人员，在职工代表中的比例往往被忽视。
2.代表角色意识不强。
主要受两种因素制约：一是受职工代表素质的制约，在一些企业尤其是改制企业，人员发生了很大的变化，对职工代表的培训工作跟不上，致使一些职工代表在开会时“不会说”、“不敢说”、“说不好”，不知自己如何参与，怎样发挥作用等。
3.对代表的监督不完善。
职代会正常情况下三至五年进行一次换届，职工代表如果不调转岗位或工作中没有大的错误，一般会任满一届，而且可以连选连任。这样缺少激励机制的制度规定使职工代表存在不求有功但求无过的心理，工作上就会得过且过，不求进取。如果建立职工代表定期在职代会上报告工作的制度，职工代表将会更加珍视自己的权利。
（三）“虚、弱、漏、拒、迟”现象的存在，影响职工代表大会的监督权的落实。
长期以来，由于被监督者大权在握，占有主动地位，致使相当一部分企业的职工民主监督一直处于不能到位、不敢到位、不许到位、无法到位的境地。当前，一些企业在民主监督中存在的缺陷和弊端，可概括为“虚、弱、漏、拒、迟”五个字。“虚”，即指虚监现象。法律明确规定的监督条款，在一些企业仅仅停留在口头和文件中，有名无实，虽搞民主监督，也只是走过场，没有实质内容。“弱”，即指弱监现象。企业民主监督措施软弱无力，虽有规定，但不具体，模棱两可；对有严重错误或违反法律的人没有起到惩戒和威慑作用。“漏”，即指漏监现象。在一些企业内部还存在监督的“真空地带”，一些重大事情职工不知情或不让职工知道。“拒”，即指拒监现象。有少数企业领导干部害怕群众监督，拒绝群众监督，搞一言堂，甚至打击报复。“迟”，即指迟监现象。事情发生、发展过程中，职工群众不甚了解，“木已成舟”群众才知道。
加强企业民主监督，就是要努力做到变“虚”为“实”，即认真按照法律和文件规定的监督条款办，坚持原则，不打折扣；变“弱”为“强”，即监督要有刚性，坚强有力；变“漏”为“全”，即全方位、全过程地进行监督；变“拒”为“迎”即理顺监督体制，使企业领导人欢迎职工对自己进行监督；变“迟”为“早”，即寓监督于决策和管理的全过程，同步监督，随时修正错误。只有这样，民主监督才能有名有实，切实发挥作用。
（四）认识上有误区，职工代表大会出现形式化趋势。
职代会制度是“科学管理”的重要组成部分，但少数国有、集体企事业单位的领导干部缺乏民主意识，对职代会地位和作用认识不高，对职工参加民主决策、民主管理和民主监督持排斥态度，侵犯职工民主权利和职代会职权的事件时有发生。如长春最大的报业集团就至今未建立职代会制度，在广大新闻工作者发挥舆论监督作用、维护市民合法权益的时候，新闻工作者自己的民主权利却被忽视了。
由于计划经济体制下我国企业的经营管理基本是按着国营企业与集体两种模式设置及运转的，加之我国经济运行高度集中的统购统销，使各种劳动关系矛盾隐蔽在国家与企业固定化的经济关系之下，职代会主要在团结职工推动企业发展方面发挥较大的作用，但同时也造成了职代会统一化、模式化和固定化的工作格局，既没有向理顺劳动关系的深层次发展，也没有针对不同企事业单位各自的实际开展工作。在有些企事业中职代会往往流于形式，虽然每年召开 1—2 次职代会，但只是厂领导念念工作报告，职工代表鼓掌通过了事，职代会形同虚设。在有些企业职代会的职权很难落实，尤其是在改革、改制过程中，不召开职代会履行必要的民主程序，随意做出决定；即使召开职代会也只是走走过场，有些大会上通不过的决议，就拿到小会上通过，搞变相取替，使企事业改革措施难以落实，职工的合法权益受到侵犯，甚至引发不稳定因素和群体事件，给改革和改制带来影响和损失。
（五）领导体制存在障碍，工会维权吃力。
工会作为职代会的常设机构，维护职工的合法权益是其基本的职责。虽然工会在法律上是独立的社团法人，但各企事业单位的工会都是在本单位党组织的直接领导下，看厂长的脸色行事。对企业不依法偿还拖欠职工的工资、集资款、养老保险、失业保险和住房公积金等；不依法承担由于企业破产和经济性裁员，应对职工承付的经济补偿；对于职工切身利益的重大问题不依法提交职代会讨论通过等问题，工会维权处于两难境地。有的工会主席由于执意维权而遭到排斥和打击报复。虽《工会法》有明确规定，工会主席应是同级副职配备，但工会主席政治待遇在一些企事业单位却难以落实，有些单位甚至让副厂长或副书记兼任，往往侵权者又是领导者，何谈维权。
（六）在建立现代企业制度和非公有制企业，职工代表大会面临着权力配置结构难题。
职代会是国有企业实行民主管理权力的机构，职代会、厂长、企业党委会是横向分权的权力结构。在建立现代企业制度和非公企业以纵向结构为主，股东大会是公司的权力机构，它向董事会授权，二者之间形成一种“委托－代表”关系；董事会是公司的执行机构，董事会再向经理层授权，二者之间形成另一层“委托－代理”关系。经理层是公司的辅助执行机构，行使经营者的经营权，负责公司的日常经营管理；两个代理层的经济活动不仅受到股东大会的监督，同时还受到经股东会的授权的监事会的监督，监事会是公司的监督机构。职代会如果继续作为一种权力机构存在，与其他机构的关系如何处理，是理论需要解决的问题。
此外，职代会与职工代表团组长联席会议权限界定不清，以联席会议代行职代会职权等问题的存在，直接导致了职工主人翁地位的下降，挫伤了广大职工投身社会主义现代化建设的积极性，因此完善职代会制度，进一步扩大基层民主政治水平是一项紧迫而重大的任务。
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