行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的行为，是现代市场经济和行政管理方式不断发展的产物。行政指导行为主要由指导主体（指导方）、指导对象（接受指导方）、指导内容、指导方式等四个要素所构成。行政指导是一柄双刃剑，既有许多特点和特殊功用，也有一些不可忽视的缺陷和负面效应，这是行政指导制度还不够成熟和完善的表现。例如，有的行政机关害怕承担法律责任，在已有关于行政指导的具体法律规定时却不依法作出指导行为，致使法律空洞化；有的行政机关在客观上已出现对行政指导的社会需求时却懈怠或放弃职责，不愿实施行政指导；有的行政机关实施行政指导时出于不正当的目的，或应当考虑的因素未予考虑，或不应考虑的因素却考虑过多；有的行政指导行为实际上被操作成了行政指令行为，使得行政相对人没有任意选择的余地等。
　　从司法实践来看，行政指导存在以下几个方面带有共性的问题：
　　1.缺乏应有的透明度。从实际情况看，不少行政指导行为缺乏应有的透明度，极易产生弊端。不认真执行提供资料、公开说明、听取意见、听证会等体现透明度的程序规定，使行政指导成为一种“暗箱操作”。这是行政指导在实践中为人诟病的一个突出问题。俗话说，“阳光之下少霉菌”。解决此问题的基本思路，是通过一些程序制度设计增加行政指导行为的透明度，做到行政指导公开化。
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