律师随笔
新农村建设中“宅基地”问题浅议
作者：王芳平 律师 时间：2016年12月24日
摘要：新农村建设在中国大地如火如荼地展开，解决了一些人的居住问题，尤其是解决了一部分农村贫困人口居住危房的问题。然而，在新农村建设中“宅基地”发放的权属性质却存在一些问题，本文正是对“宅基地”的权属性质进行分析，以期能够得到重视，解决这一问题。
关键词：新农村 宅基地 性质
自2005年10月，中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要扎实推进社会主义新农村建设。改变我国农村的贫穷落后的局面，实现城乡一体化建设，达到共同富裕。至今十余年来，社会主义新农村建设在中国大地上如火如荼地进行着，伴随着许多新农村建设改造工作的完成，农村的面貌发生着翻天覆地的变化，但也发现在新农村建设中存在一些问题，在此笔者仅就新农村建设中的“宅基地”问题进行初步的探讨，以期能够使这项富民、利民工程在造福于民的同时，不至于对以后的工作带来困扰。
一、新农村建设中“宅基地”存在的问题
由于传统习惯是农村村民的宅基地属于集体所有，村民建造的房屋发放的土地使用证属于集体土地使用证，现实的新农村建设中发放的土地使用证仍然是集体土地使用证，但本人认为这种做法存在错误，应该发放国有土地使用证，这是因为对于发放何种性质的土地使用证，首先要弄清楚土地的性质。
对于土地的性质，首先我们要看其来源，新农村建设中使用的土地，本来原则上由本集体组织土地相互对换，但实际工作中由于新农村建设的连片性，本来对换就十分麻烦，甚至不可能，尤其是对于山区而言，若是能对换的话，恐怕农民自己早就自己对换，建造房屋了，也不至于等到现在的新农村了，其根本原因就在于本集体组织可能根本没有可以建设新农村可用的连片且条件相对较好的土地，实践中多是征收别的集体组织的土地建设新农村。即便是使用的是本集体组织的土地也是通过征收方式而不是通过对换方式，因为通过征收相对方便，容易的多。
但这样以来，土地的性质就发生了变化，通过国家征收，该集体组织（不论是本集体组织还是别的集体组织）的土地已经收归国家所有，属于全民所有制土地，而不再属于集体所有制土地。然后国家对于征收来的土地通过划拨的方式，给农民用于建设新农村用地，农民无偿获得国有土地使用权，其期限为无期限。但国家在需要时得随时无偿收回土地。对于这样的全民所有制土地理应发放国有土地使用权证，而不是现在通行的发放集体土地使用权证（宅基地），这种做法混淆了土地的性质，也给以后的工作埋下隐患，造成不必要的麻烦，应该及早纠正，避免给以后的工作带来更多的麻烦。
二、新农村建设中“宅基地”问题的危害
由前述分析可知，对于新农村建设中的“宅基地”的认识问题发生了错误，导致其性质错误，这种现象现在虽然还未暴露出问题，但从长远来看，其隐性问题不可小觑，且由于新农村建设牵涉到广大农村，其牵涉面较大，一旦出了问题，甚至影响到国家的稳定大局。该问题的危害主要表现在：
第一，产权不清晰。由于新农村建设中占用的土地有相当一部分是从外集体组织中征收过来的，如果像现在这样为其发放集体土地使用权证，无疑承认了土地的集体性质，那么这土地属于现在的集体组织还是原来被征收的集体组织所有呢？如认为属于原被征收集体组织所有，那么土地使用期限是多长，且该土地业已经过国家征收，国家已经支付了价款，这样以来该集体组织就有不当得利之嫌了，显然与实际不符。如认为该土地属于现在的新农村建设集体组织所有，那么该集体组织更是不花一分钱获得了土地，这种方式只有土改时期才有，更是不当得利，且违反了我国的土地制度。所以不论是归原被征收的土地所有集体组织还是现新农村建设的集体组织都不合适，都不符合我国的现有的土地制度。
第二，国有资产流失。新农村建设中占用的土地是通过国家征收程序，国家对原集体组织的承包经营人给与了合理的补偿，其土地收归了国有，本应属于国有土地，既国有资产。而在发放土地使用证的过程中，又将其发放为集体土地使用权证，无疑等于将国有土地又转化为了集体土地，这就造成了国有土地流失，且以后如国家对现在的新农村建设中使用的土地有需要，国家再使用时又要通过征收程序，等于一块土地国家支付了两次价款，更是国有资产的流失。对于新农村建设的房屋所有人而言，等于不花钱得到土地，而又将其卖出去，更是不当得利。
第三，容易引发社会争议。如前所述，现在登记为集体土地使用权证，那故名思意，新农村建设中占用的土地属于集体所有，但具体归哪个集体所有，是归该新农村集体所有还是归原来被征收土地的集体所有，恐怕就存在较大争议，但仔细分析一下哪个集体组织也不应享有所有权，因为对于原被征收的集体组织而言，国家已经支付了价款，已经将所有权从它那里买走，它已经伤失所有权；而对于该新农村建设占用土地的集体组织而言，它使用的土地是国家通过划拨方式无偿提供给它的，且我国又不允许土地的买卖，所以该新农村集体组织根本不可能获得该土地所有权。这样就出现了标明集体性质的土地，却没有任何一个集体组织享有所有权的“无主”土地。而根据土地的实际来源，国家才应该是土地的所有权人，才是唯一合法的土地所有权人，但土地使用权证上却又标明集体所有权证，这就造成了法律权属归属的混乱与错误。且如若下次国家再使用新农村建设的用地的话，按照这个集体所有权证，国家还要再次征收，再次支付价款，更是错上加错，对于这样权属不清的土地，相关各方都有可能去争，引发社会争议。
三、新农村建设中“宅基地”问题解决对策
如前述分析，新农村建设中由于认识不足，“宅基地”确实存在诸如此类的问题，之所以出现这些问题概而言之无非由于以下几种原因，一是观念守旧，用传统的老观念看待新问题，不加分析地认为农村的房屋就应该发放集体土地使用权证，缺乏具体问题具体分析的能力，没有做到具体问题具体分析；二是缺乏法制意思，认为只是给农民发个证而已，想不到里面其实还牵涉许多法律关系，此问题牵涉到被征收土地方和新农村建设土地使用方以及国家三方关系，而不是传统的农民自建房屋，由于使用的是自己承包的土地，法律关系相对简单；三是缺乏创新专研精神，对于一些新情况不去认真研究其性质及相互间的区别，没有抓住新农村建设中占用土地的特殊性，误把不同于传统土地所有关系的国家所有关系当做传统的集体土地所有关系。
针对新农村建设中存在的“宅基地”问题解决对策主要有：
第一，加强学习，提高认识。由于新农村建设中的占用土地不同于以往农民自建的房屋的用地，所以应对具体问题作具体分析，掌握其特殊性。登记部门应加强相关法律、法规知识的学习，提高自身理论素养，做到不但要知其然，更要知其所以然。不要只会照葫芦画瓢，不加分析的按照传统做法，情况在变化，而我们的登记部门的人员却还是旧思路，用老思想看新问题，改变那种一贯认为农村建房其占用的土地权属就是集体所有，城市建房其占用的土地的权属就是国有性质的一贯思维。像新农村建设中的占用土地问题与以往相比已经发生了根本的变化，而登记部门还在按照传统习惯去做，焉能不出错误。
第二，加大宣传，进行普法教育。针对新农村建设中的占用土地性质问题，应在全社会加大宣传，让全社会都了解其属性，唯有如此，才能得到人们的理解与支持。让新农村建设占用土地方和被征收土地方都明白土地的性质，这样既减轻了工作，也便于群众接受。在“七五”普法宣传中，可以结合具体情形，将与之相关的法律、法规加入普法宣传之中，尤其是对于登记部门自身而言，也应该加大普法教育，做到真正懂法，能用法律思维分析具体法律问题，而不是一直跟着感觉走的老一套，适应建设法治政府的需要。
第三，纠正错误，减少隐患。对于新农村建设中的土地权属问题，对于已经发放了宅基地的，可以借助这次统一不动产登记为契机，对于已经发生的错误登记，及时改正过来，对于还未发放权属证的，在以后发放不动产登记证时，其性质写为国有性质即可。避免时间越长，问题越多，产权界定清晰，可以避免以后发生权属争议，减少社会隐患，不要只顾今天，不管明天，由于今天的工作失误给以后带来许多争议，把这项新农村建设工程真正做到富民、便民、利民的好工程。
虽然国有土地使用权证和集体土地使用权证马上就要被统一的不动产权证代替，但对于土地的权属性质毅然占用重要地位，并不会因为更换统一不动产登记证而发生动摇，土地权属性质仍是不动产证登记的重要内容，所以本文的内容仍有其研究的必要性，重要性。
关键词：新农村 宅基地 性质
自2005年10月，中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要扎实推进社会主义新农村建设。改变我国农村的贫穷落后的局面，实现城乡一体化建设，达到共同富裕。至今十余年来，社会主义新农村建设在中国大地上如火如荼地进行着，伴随着许多新农村建设改造工作的完成，农村的面貌发生着翻天覆地的变化，但也发现在新农村建设中存在一些问题，在此笔者仅就新农村建设中的“宅基地”问题进行初步的探讨，以期能够使这项富民、利民工程在造福于民的同时，不至于对以后的工作带来困扰。
一、新农村建设中“宅基地”存在的问题
由于传统习惯是农村村民的宅基地属于集体所有，村民建造的房屋发放的土地使用证属于集体土地使用证，现实的新农村建设中发放的土地使用证仍然是集体土地使用证，但本人认为这种做法存在错误，应该发放国有土地使用证，这是因为对于发放何种性质的土地使用证，首先要弄清楚土地的性质。
对于土地的性质，首先我们要看其来源，新农村建设中使用的土地，本来原则上由本集体组织土地相互对换，但实际工作中由于新农村建设的连片性，本来对换就十分麻烦，甚至不可能，尤其是对于山区而言，若是能对换的话，恐怕农民自己早就自己对换，建造房屋了，也不至于等到现在的新农村了，其根本原因就在于本集体组织可能根本没有可以建设新农村可用的连片且条件相对较好的土地，实践中多是征收别的集体组织的土地建设新农村。即便是使用的是本集体组织的土地也是通过征收方式而不是通过对换方式，因为通过征收相对方便，容易的多。
但这样以来，土地的性质就发生了变化，通过国家征收，该集体组织（不论是本集体组织还是别的集体组织）的土地已经收归国家所有，属于全民所有制土地，而不再属于集体所有制土地。然后国家对于征收来的土地通过划拨的方式，给农民用于建设新农村用地，农民无偿获得国有土地使用权，其期限为无期限。但国家在需要时得随时无偿收回土地。对于这样的全民所有制土地理应发放国有土地使用权证，而不是现在通行的发放集体土地使用权证（宅基地），这种做法混淆了土地的性质，也给以后的工作埋下隐患，造成不必要的麻烦，应该及早纠正，避免给以后的工作带来更多的麻烦。
二、新农村建设中“宅基地”问题的危害
由前述分析可知，对于新农村建设中的“宅基地”的认识问题发生了错误，导致其性质错误，这种现象现在虽然还未暴露出问题，但从长远来看，其隐性问题不可小觑，且由于新农村建设牵涉到广大农村，其牵涉面较大，一旦出了问题，甚至影响到国家的稳定大局。该问题的危害主要表现在：
第一，产权不清晰。由于新农村建设中占用的土地有相当一部分是从外集体组织中征收过来的，如果像现在这样为其发放集体土地使用权证，无疑承认了土地的集体性质，那么这土地属于现在的集体组织还是原来被征收的集体组织所有呢？如认为属于原被征收集体组织所有，那么土地使用期限是多长，且该土地业已经过国家征收，国家已经支付了价款，这样以来该集体组织就有不当得利之嫌了，显然与实际不符。如认为该土地属于现在的新农村建设集体组织所有，那么该集体组织更是不花一分钱获得了土地，这种方式只有土改时期才有，更是不当得利，且违反了我国的土地制度。所以不论是归原被征收的土地所有集体组织还是现新农村建设的集体组织都不合适，都不符合我国的现有的土地制度。
第二，国有资产流失。新农村建设中占用的土地是通过国家征收程序，国家对原集体组织的承包经营人给与了合理的补偿，其土地收归了国有，本应属于国有土地，既国有资产。而在发放土地使用证的过程中，又将其发放为集体土地使用权证，无疑等于将国有土地又转化为了集体土地，这就造成了国有土地流失，且以后如国家对现在的新农村建设中使用的土地有需要，国家再使用时又要通过征收程序，等于一块土地国家支付了两次价款，更是国有资产的流失。对于新农村建设的房屋所有人而言，等于不花钱得到土地，而又将其卖出去，更是不当得利。
第三，容易引发社会争议。如前所述，现在登记为集体土地使用权证，那故名思意，新农村建设中占用的土地属于集体所有，但具体归哪个集体所有，是归该新农村集体所有还是归原来被征收土地的集体所有，恐怕就存在较大争议，但仔细分析一下哪个集体组织也不应享有所有权，因为对于原被征收的集体组织而言，国家已经支付了价款，已经将所有权从它那里买走，它已经伤失所有权；而对于该新农村建设占用土地的集体组织而言，它使用的土地是国家通过划拨方式无偿提供给它的，且我国又不允许土地的买卖，所以该新农村集体组织根本不可能获得该土地所有权。这样就出现了标明集体性质的土地，却没有任何一个集体组织享有所有权的“无主”土地。而根据土地的实际来源，国家才应该是土地的所有权人，才是唯一合法的土地所有权人，但土地使用权证上却又标明集体所有权证，这就造成了法律权属归属的混乱与错误。且如若下次国家再使用新农村建设的用地的话，按照这个集体所有权证，国家还要再次征收，再次支付价款，更是错上加错，对于这样权属不清的土地，相关各方都有可能去争，引发社会争议。
三、新农村建设中“宅基地”问题解决对策
如前述分析，新农村建设中由于认识不足，“宅基地”确实存在诸如此类的问题，之所以出现这些问题概而言之无非由于以下几种原因，一是观念守旧，用传统的老观念看待新问题，不加分析地认为农村的房屋就应该发放集体土地使用权证，缺乏具体问题具体分析的能力，没有做到具体问题具体分析；二是缺乏法制意思，认为只是给农民发个证而已，想不到里面其实还牵涉许多法律关系，此问题牵涉到被征收土地方和新农村建设土地使用方以及国家三方关系，而不是传统的农民自建房屋，由于使用的是自己承包的土地，法律关系相对简单；三是缺乏创新专研精神，对于一些新情况不去认真研究其性质及相互间的区别，没有抓住新农村建设中占用土地的特殊性，误把不同于传统土地所有关系的国家所有关系当做传统的集体土地所有关系。
针对新农村建设中存在的“宅基地”问题解决对策主要有：
第一，加强学习，提高认识。由于新农村建设中的占用土地不同于以往农民自建的房屋的用地，所以应对具体问题作具体分析，掌握其特殊性。登记部门应加强相关法律、法规知识的学习，提高自身理论素养，做到不但要知其然，更要知其所以然。不要只会照葫芦画瓢，不加分析的按照传统做法，情况在变化，而我们的登记部门的人员却还是旧思路，用老思想看新问题，改变那种一贯认为农村建房其占用的土地权属就是集体所有，城市建房其占用的土地的权属就是国有性质的一贯思维。像新农村建设中的占用土地问题与以往相比已经发生了根本的变化，而登记部门还在按照传统习惯去做，焉能不出错误。
第二，加大宣传，进行普法教育。针对新农村建设中的占用土地性质问题，应在全社会加大宣传，让全社会都了解其属性，唯有如此，才能得到人们的理解与支持。让新农村建设占用土地方和被征收土地方都明白土地的性质，这样既减轻了工作，也便于群众接受。在“七五”普法宣传中，可以结合具体情形，将与之相关的法律、法规加入普法宣传之中，尤其是对于登记部门自身而言，也应该加大普法教育，做到真正懂法，能用法律思维分析具体法律问题，而不是一直跟着感觉走的老一套，适应建设法治政府的需要。
第三，纠正错误，减少隐患。对于新农村建设中的土地权属问题，对于已经发放了宅基地的，可以借助这次统一不动产登记为契机，对于已经发生的错误登记，及时改正过来，对于还未发放权属证的，在以后发放不动产登记证时，其性质写为国有性质即可。避免时间越长，问题越多，产权界定清晰，可以避免以后发生权属争议，减少社会隐患，不要只顾今天，不管明天，由于今天的工作失误给以后带来许多争议，把这项新农村建设工程真正做到富民、便民、利民的好工程。
虽然国有土地使用权证和集体土地使用权证马上就要被统一的不动产权证代替，但对于土地的权属性质毅然占用重要地位，并不会因为更换统一不动产登记证而发生动摇，土地权属性质仍是不动产证登记的重要内容，所以本文的内容仍有其研究的必要性，重要性。
