法学论文
从三起“民告官”第一案看我国行政审判改革
作者：丁嫣 律师 时间：2019年12月26日
改革开放的30年来，是逐步将公权力置于法治羁束之下的30年。不断前行的“民告官”法律制度，已成为法治建设的重要指标，法院受理并审理行政案件从“鲜见”走向“常态”。本文从绝对时间、标的数额、管辖意义等三个不同角度选取“民告官”第一案，对案件相关特征进行横向分析，从中感受我国行政审判机制体制方面的改革步伐与力度。
一、时间意义上的“民告官”第一案
时间：1988年8月25日。
原告：包郑照，浙江省苍南县农民。
被告：浙江省苍南县人民政府。
案由：不服政府强制拆除房屋。
案情：1985年8月5日，包郑照浙江省苍南县经?艚镇城建办批准，按规定向?艚镇城建办缴纳713元地价款，新建3间3层楼房。 1986年10月，包家在县房管处办理了房产产权登记。但不久，该楼房被县水利局认定为有碍防汛，属违章房屋，责令拆除。1987年7月4日，县人民政府组织人员强制拆除这栋楼房被认为有碍防汛的部分。包郑照不服，向法院提起诉讼。
审理法院：温州市中级人民法院一审、浙江省高级人民法院二审，民事审判庭审理。
裁判结果：一审驳回原告诉讼请求，二审维持原判。
案件特点：1、立案受阻。当时没有行政诉讼法，当地县、市两级法院均以无法律依据为由不予受理。后经多方努力，1988年2月浙江省高级人民法院指定温州市中级人民院受理。
2、民庭审理。当时各级法院没有行政审判庭，此案适用1982年《民事诉讼法（试行）》第三条第二款“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”的规定，由民事审判庭审理。
3、 媒体关注。“民告官，真新鲜”、“县长当被告”，此前是闻所未闻的事情。开庭前，各路媒体进行广泛报道，引起社会普遍关注。
4、县长出庭。经会议讨论，时任县长的黄德余亲自出庭应诉，成为“行政首长”出庭的第一案。法庭上县长黄德余和包郑照握手。
5、催生法典。包案发生不久，全国人大即通过《行政诉讼法》（1989年4月），“民告官”案件从此有法典可依。
二、 标的数额上的“民告官”第一案
时间：1999年6月25日。
原告：陈锦洪，佛山市兴业集团公司法定代表人。
被告：佛山市经济委员会（现佛山市经济贸易局）。
案由：1.6亿元行政赔偿。
案情：1986年陈锦洪出资20万元开办兴业装饰公司，挂靠在佛山市经委名下，公司定期支付挂靠费用。1987年10月兴业装饰公司投入自有资金98万元，组建佛山市兴业（国际）电梯冷气工程公司；1988年又投入资金150万元，组建佛山市兴业集团公司。至1993年4月，佛山市兴业装饰公司发展为一家拥有6200多万元固定资产的集团企业。1994年至1996年，佛山市经委先后免除陈锦洪在兴业各个公司经理职务并变更3家兴业公司法定代表人。1996年4月陈锦洪向佛山市中级法院提起行政侵权赔偿之诉。
审理法院：佛山市中级人民法院一审、广东省高级人民法院二审，行政审判庭审理。
裁判结果：一审裁定驳回陈锦洪的起诉，二审指令重审。2002年11月佛山中院重审判决，撤销佛山市经委免除陈锦洪职务及接管兴业公司的行为，但对其提出的1.6亿行政赔偿要求未予受理。对此，广东高院二审维护原判。
案件特点：1、标的居首。此时，《行政诉讼法》已实施十年，“民告官”已常态化，但此案索赔标的额达1.6亿元之巨，仍列国内之首。
2、受理不畅。1996年4月陈锦洪提起行政侵权赔偿诉讼。2000年7月佛山中院裁定原告以个人名义起诉主体不适格，其诉请“不属于行政诉讼的受案范围”，驳回陈锦洪的起诉。案件未进入实体审查程序。陈锦洪上诉后，2001年8月广东高院指令佛山中院对陈锦洪诉请撤销原佛山市经委两个“通知”的起诉立案审理，至此距其起诉已过五年。
3、程序空转。2002年6月佛山中院重审此案，判决认定佛山市经委未经法定程序，两份任免通知违反有关规定，依法应予撤销。但同时认为，原告提出的行政赔偿请求不属于省高院指定的案件审理范围，不予受理。原告的实体权益未得到司法保护。
4、争议未解。法院判决佛山市经委当初的“罢免”通知不当，名义上陈锦洪 “胜诉”，但没有获赔的胜诉没有实质意义，行政争议未得到实质性化解。原告已依法提出再审申请和申诉，此案案结事未了。
三、管辖意义上的“民告官”第一案
时间：2015年2月10日。
原告：中铁十六局集团路桥工程有限公司。
被告：北京市密云县人民政府。
案情： 2013年6月1日，中铁十六局路桥公司的下属北京材料厂与北京大化肥业有限公司签订库房租赁协议。2014年7月15日，在进行硫酸铵装车作业挪动传送带过程中，工人马某被电击，经抢救无效死亡。事发后，密云县政府授权县安监局组织调查，出具《调查报告》认定中铁十六局路桥公司对事故发生负有责任，给予10万元罚款。2014年8月密云县人民政府作出同意《调查报告》的《批复》。中铁十六局路桥公司不服向法院起诉，请求法院撤销密云县人民政府所作《批复》中有关该公司的部分内容。
审理法院：北京市第四中级人民法院（简称“北京四中院”）一审，合议庭审理。
裁判结果：原告庭审申请撤诉，法庭未当庭宣判。
案件特点：1、跨区管辖。北京四中院是国首批跨行政区划人民法院之一、北京市整建制改革试点法院，负责管辖审理以北京市各区、县人民政府为被告的一审行政诉讼案件。本案是该院成立后，开庭审理的“第一案”，极具代表意义。
2、院长审案。北京四中院院长亲任合议庭审判长。为发挥院庭长作为资深法官的优势，北京四中院将院庭长编入合议庭审理案件，并落实院庭长办案的常态化。
3、县长出庭。密云县人民政府副县长郭鹏作为“行政首长”出庭应诉，坐上被告席。
4、原告撤诉。原告庭上突然提出撤诉申请，根据现行法律和司法解释的规定，对撤诉申请合议庭有权作出准予与否的决定。
5、各界关注。当次庭审吸引众多法律界知名人士参与旁听，中国政法大学终身教授、博士生导师应松年，全国人大代表、天达律师事务所主任李大进，民革中央祖国和平统一委员会委员刘峥等赴现场旁听。
四、从三起“第一案”看行政审判体制机制改革
“包郑照案”见证行政诉讼由“三民”时代发展到“三行”时代。“包郑照案”发生在1988年，法院审理适用的是1982年第五届全国人大常委会通过的《民事诉讼法（试行）》，依据的是第三条第二款 “法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”，由民事审判庭依照民事诉讼程序审理。审理该案最显著的特点可概括为“三民”——适用民诉法、民庭审判、依照民诉程序。此后，随着“民告官”案件数量攀升，各级法院设立行政庭，建立行政审判队伍。1986年10月武汉中院、湖南汨罗县法院率先成立全国第一家中院和基层法院行政庭，1988年10月最高法院成立行政庭。至1989年初，全国绝大多数法院设立行政庭。1989年4月全国人大通过《行政诉讼法》后，我国行政诉讼法律制度迈入有法典依据的“三行”时代——适用行诉法、行庭审判、依照行诉程序。
“陈锦洪案”凸显行政诉讼“三难”、“三高”问题。“陈锦洪案”发生在1999年，《行政诉讼法》已实施十年之久，全国各地法院受理的行政案件已突破十万件，我省当年受理一审行政案件近7000件，处于受案高峰期。与此同时，行政案件“三难”问题即立案难、审理难、执行难的问题开始凸显，该案就是典型代表。案件诉讼初期，法院认定陈锦洪无原告资格而驳回其起诉，经上级法院的指定进入实体审理程序后，又对行政赔偿的请求部分未予受理。在当时环境下即使法院判决行政机关赔偿，恐也难以落到实处。此外，行政案件长期陷入“三高”处境，即申诉上访率高、上诉率高、撤诉率高。对该案而言，佛山中院两次一审、广东高院两次二审，实质争议未得到化解。
“中铁十六局路桥公司案”是当前行政诉讼“三化”改革的预演。为深化司法改革和贯彻新《行政诉讼法》，“管辖跨区划化、审判扁平化、行政首长出庭常态化”的“三化”改革是当前行政诉讼的改革方向。经中央同意，最高法院拟将铁路运输法院改造为跨行政区划法院，审理重大行政案件等。当前，各地铁路法院集中管辖行政诉讼案件试验正在分层级展开。2014年12月依托上海、北京铁路运输中级法院率先成立上海三中院、北京四中院两家跨区划法院，已开始管辖部分行政案件。湖北省利用铁路运输法院管辖部分行政案件的改革也在进行之中。跨区划法院的审判机构，已由原来的行政审判庭悄然变为合议庭，合议庭与主审法官负责制、裁判文书由审判长签发等成为司法改革的主导方向，审判体系扁平化的趋势也愈发明显。2015年5月将实施的新《行政诉讼法》明确规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，行政机关负责人包含单位正副职领导。这与传统倡导政策性规定不同，已变成一种硬性规定。“中铁十六局路桥公司案”被告密云县副县长代表该县人民政府出庭应该，完全可以预期 “行政首长”将经常坐上法庭被告席，“民告官、官必应”也将成为行政诉讼的新常态。（本文来自网络，侵权联系删除）
一、时间意义上的“民告官”第一案
时间：1988年8月25日。
原告：包郑照，浙江省苍南县农民。
被告：浙江省苍南县人民政府。
案由：不服政府强制拆除房屋。
案情：1985年8月5日，包郑照浙江省苍南县经?艚镇城建办批准，按规定向?艚镇城建办缴纳713元地价款，新建3间3层楼房。 1986年10月，包家在县房管处办理了房产产权登记。但不久，该楼房被县水利局认定为有碍防汛，属违章房屋，责令拆除。1987年7月4日，县人民政府组织人员强制拆除这栋楼房被认为有碍防汛的部分。包郑照不服，向法院提起诉讼。
审理法院：温州市中级人民法院一审、浙江省高级人民法院二审，民事审判庭审理。
裁判结果：一审驳回原告诉讼请求，二审维持原判。
案件特点：1、立案受阻。当时没有行政诉讼法，当地县、市两级法院均以无法律依据为由不予受理。后经多方努力，1988年2月浙江省高级人民法院指定温州市中级人民院受理。
2、民庭审理。当时各级法院没有行政审判庭，此案适用1982年《民事诉讼法（试行）》第三条第二款“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”的规定，由民事审判庭审理。
3、 媒体关注。“民告官，真新鲜”、“县长当被告”，此前是闻所未闻的事情。开庭前，各路媒体进行广泛报道，引起社会普遍关注。
4、县长出庭。经会议讨论，时任县长的黄德余亲自出庭应诉，成为“行政首长”出庭的第一案。法庭上县长黄德余和包郑照握手。
5、催生法典。包案发生不久，全国人大即通过《行政诉讼法》（1989年4月），“民告官”案件从此有法典可依。
二、 标的数额上的“民告官”第一案
时间：1999年6月25日。
原告：陈锦洪，佛山市兴业集团公司法定代表人。
被告：佛山市经济委员会（现佛山市经济贸易局）。
案由：1.6亿元行政赔偿。
案情：1986年陈锦洪出资20万元开办兴业装饰公司，挂靠在佛山市经委名下，公司定期支付挂靠费用。1987年10月兴业装饰公司投入自有资金98万元，组建佛山市兴业（国际）电梯冷气工程公司；1988年又投入资金150万元，组建佛山市兴业集团公司。至1993年4月，佛山市兴业装饰公司发展为一家拥有6200多万元固定资产的集团企业。1994年至1996年，佛山市经委先后免除陈锦洪在兴业各个公司经理职务并变更3家兴业公司法定代表人。1996年4月陈锦洪向佛山市中级法院提起行政侵权赔偿之诉。
审理法院：佛山市中级人民法院一审、广东省高级人民法院二审，行政审判庭审理。
裁判结果：一审裁定驳回陈锦洪的起诉，二审指令重审。2002年11月佛山中院重审判决，撤销佛山市经委免除陈锦洪职务及接管兴业公司的行为，但对其提出的1.6亿行政赔偿要求未予受理。对此，广东高院二审维护原判。
案件特点：1、标的居首。此时，《行政诉讼法》已实施十年，“民告官”已常态化，但此案索赔标的额达1.6亿元之巨，仍列国内之首。
2、受理不畅。1996年4月陈锦洪提起行政侵权赔偿诉讼。2000年7月佛山中院裁定原告以个人名义起诉主体不适格，其诉请“不属于行政诉讼的受案范围”，驳回陈锦洪的起诉。案件未进入实体审查程序。陈锦洪上诉后，2001年8月广东高院指令佛山中院对陈锦洪诉请撤销原佛山市经委两个“通知”的起诉立案审理，至此距其起诉已过五年。
3、程序空转。2002年6月佛山中院重审此案，判决认定佛山市经委未经法定程序，两份任免通知违反有关规定，依法应予撤销。但同时认为，原告提出的行政赔偿请求不属于省高院指定的案件审理范围，不予受理。原告的实体权益未得到司法保护。
4、争议未解。法院判决佛山市经委当初的“罢免”通知不当，名义上陈锦洪 “胜诉”，但没有获赔的胜诉没有实质意义，行政争议未得到实质性化解。原告已依法提出再审申请和申诉，此案案结事未了。
三、管辖意义上的“民告官”第一案
时间：2015年2月10日。
原告：中铁十六局集团路桥工程有限公司。
被告：北京市密云县人民政府。
案情： 2013年6月1日，中铁十六局路桥公司的下属北京材料厂与北京大化肥业有限公司签订库房租赁协议。2014年7月15日，在进行硫酸铵装车作业挪动传送带过程中，工人马某被电击，经抢救无效死亡。事发后，密云县政府授权县安监局组织调查，出具《调查报告》认定中铁十六局路桥公司对事故发生负有责任，给予10万元罚款。2014年8月密云县人民政府作出同意《调查报告》的《批复》。中铁十六局路桥公司不服向法院起诉，请求法院撤销密云县人民政府所作《批复》中有关该公司的部分内容。
审理法院：北京市第四中级人民法院（简称“北京四中院”）一审，合议庭审理。
裁判结果：原告庭审申请撤诉，法庭未当庭宣判。
案件特点：1、跨区管辖。北京四中院是国首批跨行政区划人民法院之一、北京市整建制改革试点法院，负责管辖审理以北京市各区、县人民政府为被告的一审行政诉讼案件。本案是该院成立后，开庭审理的“第一案”，极具代表意义。
2、院长审案。北京四中院院长亲任合议庭审判长。为发挥院庭长作为资深法官的优势，北京四中院将院庭长编入合议庭审理案件，并落实院庭长办案的常态化。
3、县长出庭。密云县人民政府副县长郭鹏作为“行政首长”出庭应诉，坐上被告席。
4、原告撤诉。原告庭上突然提出撤诉申请，根据现行法律和司法解释的规定，对撤诉申请合议庭有权作出准予与否的决定。
5、各界关注。当次庭审吸引众多法律界知名人士参与旁听，中国政法大学终身教授、博士生导师应松年，全国人大代表、天达律师事务所主任李大进，民革中央祖国和平统一委员会委员刘峥等赴现场旁听。
四、从三起“第一案”看行政审判体制机制改革
“包郑照案”见证行政诉讼由“三民”时代发展到“三行”时代。“包郑照案”发生在1988年，法院审理适用的是1982年第五届全国人大常委会通过的《民事诉讼法（试行）》，依据的是第三条第二款 “法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”，由民事审判庭依照民事诉讼程序审理。审理该案最显著的特点可概括为“三民”——适用民诉法、民庭审判、依照民诉程序。此后，随着“民告官”案件数量攀升，各级法院设立行政庭，建立行政审判队伍。1986年10月武汉中院、湖南汨罗县法院率先成立全国第一家中院和基层法院行政庭，1988年10月最高法院成立行政庭。至1989年初，全国绝大多数法院设立行政庭。1989年4月全国人大通过《行政诉讼法》后，我国行政诉讼法律制度迈入有法典依据的“三行”时代——适用行诉法、行庭审判、依照行诉程序。
“陈锦洪案”凸显行政诉讼“三难”、“三高”问题。“陈锦洪案”发生在1999年，《行政诉讼法》已实施十年之久，全国各地法院受理的行政案件已突破十万件，我省当年受理一审行政案件近7000件，处于受案高峰期。与此同时，行政案件“三难”问题即立案难、审理难、执行难的问题开始凸显，该案就是典型代表。案件诉讼初期，法院认定陈锦洪无原告资格而驳回其起诉，经上级法院的指定进入实体审理程序后，又对行政赔偿的请求部分未予受理。在当时环境下即使法院判决行政机关赔偿，恐也难以落到实处。此外，行政案件长期陷入“三高”处境，即申诉上访率高、上诉率高、撤诉率高。对该案而言，佛山中院两次一审、广东高院两次二审，实质争议未得到化解。
“中铁十六局路桥公司案”是当前行政诉讼“三化”改革的预演。为深化司法改革和贯彻新《行政诉讼法》，“管辖跨区划化、审判扁平化、行政首长出庭常态化”的“三化”改革是当前行政诉讼的改革方向。经中央同意，最高法院拟将铁路运输法院改造为跨行政区划法院，审理重大行政案件等。当前，各地铁路法院集中管辖行政诉讼案件试验正在分层级展开。2014年12月依托上海、北京铁路运输中级法院率先成立上海三中院、北京四中院两家跨区划法院，已开始管辖部分行政案件。湖北省利用铁路运输法院管辖部分行政案件的改革也在进行之中。跨区划法院的审判机构，已由原来的行政审判庭悄然变为合议庭，合议庭与主审法官负责制、裁判文书由审判长签发等成为司法改革的主导方向，审判体系扁平化的趋势也愈发明显。2015年5月将实施的新《行政诉讼法》明确规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，行政机关负责人包含单位正副职领导。这与传统倡导政策性规定不同，已变成一种硬性规定。“中铁十六局路桥公司案”被告密云县副县长代表该县人民政府出庭应该，完全可以预期 “行政首长”将经常坐上法庭被告席，“民告官、官必应”也将成为行政诉讼的新常态。（本文来自网络，侵权联系删除）
