法学论文
浩浩超载车，茫茫治超路
作者：鲁邦升 律师 时间：2008年07月25日
浩浩超载车，茫茫治超路
超载、超限，是改革开放以来公路管理的一大“顽疾”。自国家七部委在2004年4月颁发《关于在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案》以来，一边是如火如荼的治超行动，一边是恶性超限、超载运输未得到遏制，且有愈演愈烈之趋势。记者近日获悉，仅武义县路政大队在8月30日上午的8点30分，就一次性查获15辆严重超限超载车辆。
地处浙中腹地的武义县，是江西及衢州、兰溪等地各类物资运往温州、台州、丽水三市的必经之路。“金丽温”高速公路和“330”国道贯穿该县，每天有数以千计装载水泥、熟料、煤矸石的机动货车从该县鱼贯而过，其中仅缙云红狮水泥每天需从建德运输的熟料即超过6000吨。据记者调查，由于货物运输市场不够规范，恶性竞争未从根本上得到遏制，且车辆仍存在“大吨小标”、擅自改装及车主为利益驱动等原因，这些车辆大都存在超载超限运输现象。武义县路政大队曾经查获装载质量达130吨、一辆汽车装载两节火车皮装载质量的“巨无霸”。据某业内人士介绍：为红狮装运熟料的北方大奔，装载质量几乎没有低于120吨的，一辆六轴货车装载熟料一般均在100吨上下，低于90吨的熟料车几乎没有。
如此超载超限运输，公路难以承受之重，治超路在何方？近日，记者采访了武义县路政大队及相关人士。
“超限运输必须要依法治理”，路政大队的盛文斌书记态度坚决地说。“但治超涉及到多方利益，一方面是对路产的保护；另一方面，治超可能会影响到企业的既得利益，进而影响到地方经济发展。因此，如何处理治理与地方经济发展关系，是治超工作的最大难题”，盛书记点出了治超工作的难度。随后，盛书记给记者看阅了一大堆材料。
其中两份材料引起了记者的注意：一为《武义报》对全县涉企岗位的评议公告；二为武义县监察局对武义公路段‘6·19’事件作出的《监察建议书》。
《武义报》的公告表明，路政大队在全县涉企岗位评议结果为末位。“这对我们触动很大，使我们意识到路政工作在***服务环境方面还存在很大的距离。因此，如何做好依法行政、和谐行政这篇文章，必成为我们下一步工作的重点”，盛书记说；“这次评议给路政大队敲响了警钟，提醒路政在加强执法队伍建设的同时，要着重加强人性化管理”。
那么“6·19”事件又说明了什么问题？“‘6·19事件’表明武义县路政执法离依法行政要求还有很大距离，该事件除暴露了路政大队存在执法随意性的同时，也暴露了个别路政人员服务意识不强、观念淡薄、纪律松懈、工作责任心有待加强等问题”，盛书记坦诚地说。
依法行政是建设法治金华的本质要求，武义县路政大队在发生了“6·19”事件后，采取了一系列措施，其中“三伏天里练精兵”是该大队整改措施的一个缩影。
针对以上两个问题，该大队集中用三天时间，邀请金华市及武义县有关领导、专家，在县委党校给全体工作人员就路政部门如何依法行政，如何加强作风和廉政、勤政建设作了专题讲座，同时还进行了严格的军事训练。在集中培训过程中，还举行了以“如何依法行政，***企业服务”为主题的演讲，由各队员自找差距，自定整改方案、措施，还进行了表态。培训结束后，每人还写出了不少于1000字的心得体会。
“这次活动已取得初步成效”，盛书记说。“存在问题并不可怕，通过问题，我们发现了差距；通过整改，我们找到了根源”。为了力求从根本上解决问题，该大队在八月二日还召开了有各乡镇负责人参加的路政监督员会议，请各监督员对路政工作提出意见和建议。县委常委常务副县长徐华良、县人大副主任郑勇军、交通局局长邹子伟对路政大队的下一步工作提出了要求。“这既是社会各界和领导对路政大队的压力，也是路政大队加强依法行政的动力。我们下一步的工作就是做好‘内强素质、外树形象，依法行政、服务社会’这篇文章”，盛书记介绍说。
记者在武义县监察局出具的《监察建议书》中了解了“6·19”事件的概貌：6月19日，武义县路政大队查获了鲁H75201和豫P92023、P92020号三辆超限车辆，其中鲁H75201超限39.29吨，路政大队给予4000元的行政处罚；豫P92023和P92020号的车辆分别超限81.5和72.5吨，该大队拟各给予28000元的处罚，后由于车主提出异议，该大队改罚款8000元。
武义县监察局经调查认为：对鲁H75201号车的违法行为处罚不准确。因为根据《浙江省公路超限运输处罚标准》规定，对六轴车超限量在37-40吨的，处罚标准为8000至10000元，鲁H75201超限39.2吨，应在此幅度内予以处罚；对豫P92020和P92023货车的处罚不仅不准确，而且随意性过大，因为按照省规定六轴车超限量在55吨以上的，罚款幅度为22000至25000元，冲卡、暴力抗法的，可适当加重处罚。武义路政大队给该两辆超限车各罚款8000元，违反了浙江省公路超限运输处罚标准。因此认为存在处罚随意性过大，未按照行政处罚自由裁量基准执行的问题。
“行政处罚必须要依法进行”，曾经对“6·19”事件作出监督的金华市行风与效能监督员、浙江厚望律师事务所鲁邦升律师说。“依法行政是法治政府的本质要求和衡量标准，依法行政必须要做到合法行政、合理行政；程序正当、高效便民；诚实守信、权责一致。虽然《浙江省公路超限运输处罚标准》不是行政处罚的法律依据，但该《标准》却对超限处罚的自由裁量予以细化，路政大队应当要按照标准依法执行”。
鲁邦升说，“从法律层面来看，治超工作任重而道远”。按照《公路法》第四十九条规定，在公路上行驶车辆的轴载质量应当要符合公路工程技术标准要求，这就要求汽车制造厂商生产车辆的运载能力，不能明显超过公路工程技术标准的最高等级，否则给超载运输预留了空间。但事实上我国目前生产的车辆存在“大吨小标”现象还很严重，甚至一些汽车改装厂和修理厂为迎合车主超载需求，纷纷改装车辆。车主为了承揽货源，竞相压价，以超限超载运输来获取超额利润。加上市场不规范，形成了“压价→超载→运力过剩→再超载”的恶性循环。这是公路运输管理现阶段存在的矛盾之一；其次，《公路法》同时规定超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得在有限定标准的公路、公路桥梁上或者公路隧道内行驶，不得使用汽车渡船；确需行驶的，须经县级以上交通部门批准。道路一般是由公路、公路桥梁和隧道组成的，一项运输任务的完成往往需要通过公路、若干公路桥梁或公路隧道，这就要求公路管理部门对不同的路段制定不同的限载标准，并应在道路相应位置树立禁示标志，否则意味着限载标准没有公布，限载标准未经公布是不宜对超过轴载质量的运输车辆以超限为由予以行政处罚的；即使车辆装载质量确实超过行驶证核定的质量，按照《交通安全法》的规定，应当认定为超载，而超载是由公安机关的交通管理部门管辖的，依法不属于公路管理部门管辖。鲁邦升说，虽然《浙江省公路路政管理条例》对在公路上行驶车辆的车货总质量、轴载质量作了规定，但该规定并不等于就是对任何公路的统一限载标准，不同路段的不同公路、公路桥梁、公路隧道，应有不同的工程技术标准，这是目前在公路管理方面存在的问题；第三，《道路交通安全法》明确把货运机动车超过核定载质量的行为规定为超载，对超载行为实施处罚的主体是公安机关的交通管理部门，而非公路管理部门，因此在治超过程中如何区分超载、超限标准，将决定由那个行政主体对违法车辆予以处罚的问题，超越职权处罚可能会影响行政处罚的效力。
浩浩超载车，茫茫治超路。治超之难，难在部门与部门之间的协调；难在车主、货主之间的利益分配；难在治超与地方经济发展之间的调和；难在执法与管理之间的关系。超载固然要依法处罚，但单纯以治代管或者一罚了事，不能解决超载的根本问题，也可能会带来“一治就死、一放就乱”的不良局面，从而给社会带来负面影响，不利于和谐社会建设。那么是否有其他“灵丹妙药”、如利用社会各界力量，采取法律和经济的综合手段，以堵疏结合，教育为本的途经呢？
“设立运输行业协会，由行业协会按《章程》约定配合公安、交通管理部门对运输行为予以管理，规范运价，避免恶性竞争，或许是一条有效治理超载问题的途经”。曾经在金华市五届三次政协会议提交《关于依法治理公路“双超”的建议》提案的农工民主党金华市委会负责人如是说。该负责人说，治超需要社会各界的共同努力，该党派之所以以团体的方式提交《关于依法治理公路“双超”的建议》提案，是在对我市运输市场实际情况作了调查后，认为目前我市运输市场几乎处于无序竞争，且执法部门偶有“执法随意性”出现；为了规范运输市场，建议成立运输行业协会，由协会对外挂车辆实施统一登记、统一管理，统一运输行为，并进行运输行为备案，实现自我制约。赋予运输协会一定的辅助管理手段，由运输协会按《章程》规定，配合有关部门对超载车辆采取违法记录、警示、淘汰出局等连锁惩治措施；提倡以教育为主、罚款为辅，对守法车主奖励与违法行为依法惩治相结合的治超机制；配合管理部门对不同的路段制定不同的限载标准，保证运输业主能实现合理的运输利润，可能会是现阶段治理超载一个比较好的解决办法”。
治超是一个系统工程，确实需要社会各界的参与，成立运输行业协会配合执法部门治理，或许是办法之一。办法之一。
地处浙中腹地的武义县，是江西及衢州、兰溪等地各类物资运往温州、台州、丽水三市的必经之路。“金丽温”高速公路和“330”国道贯穿该县，每天有数以千计装载水泥、熟料、煤矸石的机动货车从该县鱼贯而过，其中仅缙云红狮水泥每天需从建德运输的熟料即超过6000吨。据记者调查，由于货物运输市场不够规范，恶性竞争未从根本上得到遏制，且车辆仍存在“大吨小标”、擅自改装及车主为利益驱动等原因，这些车辆大都存在超载超限运输现象。武义县路政大队曾经查获装载质量达130吨、一辆汽车装载两节火车皮装载质量的“巨无霸”。据某业内人士介绍：为红狮装运熟料的北方大奔，装载质量几乎没有低于120吨的，一辆六轴货车装载熟料一般均在100吨上下，低于90吨的熟料车几乎没有。
如此超载超限运输，公路难以承受之重，治超路在何方？近日，记者采访了武义县路政大队及相关人士。
“超限运输必须要依法治理”，路政大队的盛文斌书记态度坚决地说。“但治超涉及到多方利益，一方面是对路产的保护；另一方面，治超可能会影响到企业的既得利益，进而影响到地方经济发展。因此，如何处理治理与地方经济发展关系，是治超工作的最大难题”，盛书记点出了治超工作的难度。随后，盛书记给记者看阅了一大堆材料。
其中两份材料引起了记者的注意：一为《武义报》对全县涉企岗位的评议公告；二为武义县监察局对武义公路段‘6·19’事件作出的《监察建议书》。
《武义报》的公告表明，路政大队在全县涉企岗位评议结果为末位。“这对我们触动很大，使我们意识到路政工作在***服务环境方面还存在很大的距离。因此，如何做好依法行政、和谐行政这篇文章，必成为我们下一步工作的重点”，盛书记说；“这次评议给路政大队敲响了警钟，提醒路政在加强执法队伍建设的同时，要着重加强人性化管理”。
那么“6·19”事件又说明了什么问题？“‘6·19事件’表明武义县路政执法离依法行政要求还有很大距离，该事件除暴露了路政大队存在执法随意性的同时，也暴露了个别路政人员服务意识不强、观念淡薄、纪律松懈、工作责任心有待加强等问题”，盛书记坦诚地说。
依法行政是建设法治金华的本质要求，武义县路政大队在发生了“6·19”事件后，采取了一系列措施，其中“三伏天里练精兵”是该大队整改措施的一个缩影。
针对以上两个问题，该大队集中用三天时间，邀请金华市及武义县有关领导、专家，在县委党校给全体工作人员就路政部门如何依法行政，如何加强作风和廉政、勤政建设作了专题讲座，同时还进行了严格的军事训练。在集中培训过程中，还举行了以“如何依法行政，***企业服务”为主题的演讲，由各队员自找差距，自定整改方案、措施，还进行了表态。培训结束后，每人还写出了不少于1000字的心得体会。
“这次活动已取得初步成效”，盛书记说。“存在问题并不可怕，通过问题，我们发现了差距；通过整改，我们找到了根源”。为了力求从根本上解决问题，该大队在八月二日还召开了有各乡镇负责人参加的路政监督员会议，请各监督员对路政工作提出意见和建议。县委常委常务副县长徐华良、县人大副主任郑勇军、交通局局长邹子伟对路政大队的下一步工作提出了要求。“这既是社会各界和领导对路政大队的压力，也是路政大队加强依法行政的动力。我们下一步的工作就是做好‘内强素质、外树形象，依法行政、服务社会’这篇文章”，盛书记介绍说。
记者在武义县监察局出具的《监察建议书》中了解了“6·19”事件的概貌：6月19日，武义县路政大队查获了鲁H75201和豫P92023、P92020号三辆超限车辆，其中鲁H75201超限39.29吨，路政大队给予4000元的行政处罚；豫P92023和P92020号的车辆分别超限81.5和72.5吨，该大队拟各给予28000元的处罚，后由于车主提出异议，该大队改罚款8000元。
武义县监察局经调查认为：对鲁H75201号车的违法行为处罚不准确。因为根据《浙江省公路超限运输处罚标准》规定，对六轴车超限量在37-40吨的，处罚标准为8000至10000元，鲁H75201超限39.2吨，应在此幅度内予以处罚；对豫P92020和P92023货车的处罚不仅不准确，而且随意性过大，因为按照省规定六轴车超限量在55吨以上的，罚款幅度为22000至25000元，冲卡、暴力抗法的，可适当加重处罚。武义路政大队给该两辆超限车各罚款8000元，违反了浙江省公路超限运输处罚标准。因此认为存在处罚随意性过大，未按照行政处罚自由裁量基准执行的问题。
“行政处罚必须要依法进行”，曾经对“6·19”事件作出监督的金华市行风与效能监督员、浙江厚望律师事务所鲁邦升律师说。“依法行政是法治政府的本质要求和衡量标准，依法行政必须要做到合法行政、合理行政；程序正当、高效便民；诚实守信、权责一致。虽然《浙江省公路超限运输处罚标准》不是行政处罚的法律依据，但该《标准》却对超限处罚的自由裁量予以细化，路政大队应当要按照标准依法执行”。
鲁邦升说，“从法律层面来看，治超工作任重而道远”。按照《公路法》第四十九条规定，在公路上行驶车辆的轴载质量应当要符合公路工程技术标准要求，这就要求汽车制造厂商生产车辆的运载能力，不能明显超过公路工程技术标准的最高等级，否则给超载运输预留了空间。但事实上我国目前生产的车辆存在“大吨小标”现象还很严重，甚至一些汽车改装厂和修理厂为迎合车主超载需求，纷纷改装车辆。车主为了承揽货源，竞相压价，以超限超载运输来获取超额利润。加上市场不规范，形成了“压价→超载→运力过剩→再超载”的恶性循环。这是公路运输管理现阶段存在的矛盾之一；其次，《公路法》同时规定超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得在有限定标准的公路、公路桥梁上或者公路隧道内行驶，不得使用汽车渡船；确需行驶的，须经县级以上交通部门批准。道路一般是由公路、公路桥梁和隧道组成的，一项运输任务的完成往往需要通过公路、若干公路桥梁或公路隧道，这就要求公路管理部门对不同的路段制定不同的限载标准，并应在道路相应位置树立禁示标志，否则意味着限载标准没有公布，限载标准未经公布是不宜对超过轴载质量的运输车辆以超限为由予以行政处罚的；即使车辆装载质量确实超过行驶证核定的质量，按照《交通安全法》的规定，应当认定为超载，而超载是由公安机关的交通管理部门管辖的，依法不属于公路管理部门管辖。鲁邦升说，虽然《浙江省公路路政管理条例》对在公路上行驶车辆的车货总质量、轴载质量作了规定，但该规定并不等于就是对任何公路的统一限载标准，不同路段的不同公路、公路桥梁、公路隧道，应有不同的工程技术标准，这是目前在公路管理方面存在的问题；第三，《道路交通安全法》明确把货运机动车超过核定载质量的行为规定为超载，对超载行为实施处罚的主体是公安机关的交通管理部门，而非公路管理部门，因此在治超过程中如何区分超载、超限标准，将决定由那个行政主体对违法车辆予以处罚的问题，超越职权处罚可能会影响行政处罚的效力。
浩浩超载车，茫茫治超路。治超之难，难在部门与部门之间的协调；难在车主、货主之间的利益分配；难在治超与地方经济发展之间的调和；难在执法与管理之间的关系。超载固然要依法处罚，但单纯以治代管或者一罚了事，不能解决超载的根本问题，也可能会带来“一治就死、一放就乱”的不良局面，从而给社会带来负面影响，不利于和谐社会建设。那么是否有其他“灵丹妙药”、如利用社会各界力量，采取法律和经济的综合手段，以堵疏结合，教育为本的途经呢？
“设立运输行业协会，由行业协会按《章程》约定配合公安、交通管理部门对运输行为予以管理，规范运价，避免恶性竞争，或许是一条有效治理超载问题的途经”。曾经在金华市五届三次政协会议提交《关于依法治理公路“双超”的建议》提案的农工民主党金华市委会负责人如是说。该负责人说，治超需要社会各界的共同努力，该党派之所以以团体的方式提交《关于依法治理公路“双超”的建议》提案，是在对我市运输市场实际情况作了调查后，认为目前我市运输市场几乎处于无序竞争，且执法部门偶有“执法随意性”出现；为了规范运输市场，建议成立运输行业协会，由协会对外挂车辆实施统一登记、统一管理，统一运输行为，并进行运输行为备案，实现自我制约。赋予运输协会一定的辅助管理手段，由运输协会按《章程》规定，配合有关部门对超载车辆采取违法记录、警示、淘汰出局等连锁惩治措施；提倡以教育为主、罚款为辅，对守法车主奖励与违法行为依法惩治相结合的治超机制；配合管理部门对不同的路段制定不同的限载标准，保证运输业主能实现合理的运输利润，可能会是现阶段治理超载一个比较好的解决办法”。
治超是一个系统工程，确实需要社会各界的参与，成立运输行业协会配合执法部门治理，或许是办法之一。办法之一。
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