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法学论文

司法机关及司法官员去行政化是司法独立、提高执法公信力的必由之路
作者:刘泽华 律师  时间:2013年08月18日


[作者按]
2013年2月,中央政法委员会政法研究所日前联合中国法学会法律信息部、法制日报社、人民法院报社、检察日报社、人民公安报社等单位,共同开展以“司法权的监督制约机制”为主题的征文活动。中央政法委政法研究所拟定今年8月举办第二届“执法公信力”论坛,邀请政法实务部门同志和法学家研讨交流。2013年5月31日,笔者向组织机构提交了题为《司法机关及司法官员去行政化是司法独立、提高执法公信力的必由之路——深化司法体制改革、提高执法公信力若干核心问题的战略思考之一》论文,由于时间仓促,没有来得及精雕细琢,文章显得粗糙,错误及不当之处明显,字数超过要求。文章虽然没有进入复评环节,但是观点却也引起有关部门及专家学者的关注,《中国法学创新网》专门开辟栏目组织以“司法机关去行政化”为主题的大讨论,并发短信希望笔者参与。近日上海高级人民法院法官集体嫖娼事件、院长被实名举报事件,再次引发人们对司法改革的关注,故笔者特将提交的征文进行修改完善,发表出来,以期抛砖引玉。


司法机关及司法官员去行政化
是司法独立、提高执法公信力的必由之路

——深化司法体制改革、提高执法公信力若干核心问题的战略思考之一

刘泽华[1]

【论文摘要】多年以来,我国的司法改革出现了行政化越来越强的趋势,内部行政干预对司法独立、审判独立的影响越来越严重,这种影响不仅表现在司法质量与效率方面,也表现在司法机关及司法官员的形象方面,更表现在执法公平正义和执法公信力。本文探讨了我国司法改革中的行政化趋向对司法公正效率、司法质量的影响,并从提高执法公信力的角度提出司法机关专业技术职务与行政职务相分离的主张,提出司法机关及司法官员去行政化的司法改革思路。

【关键词】 司法机关、司法官员 去行政化 职业化 司法独立 执法公信力

一、经济体制市场化改革对司法体制改革的影响
我国经济体制市场化改革以来,社会主义市场经济取得了突飞猛进的发展,人民生活消费水平大幅提高,生活质量明显优化,人生追求也发生了巨大变化,物质欲望越来越严重,拜金与物欲追求成为司空见惯的普遍现象,这不仅表现在一般群众身上,也表现在一些党政官员身上,并渗透到政治体制改革思想观念中,从而导致行政改革市场化,不仅表现在事业机构市场化,而且表现在个别腐败官员卖官鬻爵上,也表现在对行政管理对象的违法违规行为以罚代管,行政管理定任务、下指标,公职人员利益与考评经济指标相挂钩,公职人员个人收入与罚款指标相挂钩。
与行政改革市场化相伴的是,司法体制改革出现的直接的行政化趋势,间接的市场化趋势。司法机关业务人员技术职务与行政职务合二为一,行政职务决定专业技术职务,司法机关行政事务管理与业务管理混为一体,司法机关行政领导既是行政事务管理者,也是业务管理者,时间和精力多数用在行政事务管理工作和行政关系应酬上,业务荒废严重,上行下效,造成司法效率低下,司法质量低劣,司法机关内部行政干预严重,司法独立越来越成为空话。与此相伴,外部行政干预通过内部行政干预发挥的作用越来越大,地方领导为了个人政治前途、个人升迁,对司法机关要求越来越严格,干预越来越严重,在处理与司法机关的关系方面越来越按与行政下属机关之间的关系处理,对司法官员越来越按行政官员来对待,完全不顾司法机关的宪法性质和地位,不顾司法机关的属性要求,不顾司法机关运行机制、机理,相当一部分是外行领导内行,结果是对司法机关管理越严格,干预越严重,司法机关体系运行越混乱,司法官员在办理案件中,越来越崇尚权力,越来越忽视法律,越来越忽视公平正义,暴力取证,刑讯逼供,屡见不鲜,屡禁不止。甚至有个别公安机关及其警察为了完成任务,利用协警、眼线、耳目,钓鱼执法,造假案、造伪证打击无辜,乱罚款、甚至以罚代刑、利用职权敲诈钱财,因此冤假错案越来越多。从湖北佘祥林杀妻案,到河南赵作海杀人案,从浙江张高平、张辉叔侄强奸杀人案,到河南李怀亮案等等,不一而足。
不仅如此,司法官员不再把业务精益求精作为追求,而转向崇尚权力,追求权力带来的利益,腐败应运而生,司法权力开始寻租,并逐步走向市场化。诉讼当事人,谁在司法官员身上投资大,谁在诉讼中受益多,当事人称之为“花钱买公道”。一些职业道德素质不高的律师也投其所好,与一些腐败司法官员结成利益同盟,长期利益共享,形成腐败串案、窝案。湖北省武汉市中级人民法院、宜昌市人民法院腐败窝案都证明了这一点。花不起钱买不起公道的当事人,就走上了上访的道路,甚至是走上闹访、缠访的道路,他们这称之为“上访求公道”,如上访妈妈唐慧等。个别地方领导为了不影响自己的政治前途,也对司法官员制定了以信访为考核内容的考核标准,以管理司法机关及司法官员,谁涉及信访案件,谁承担责任,导致了一些司法官员腰杆直不起来,不敢依法办案,从而形成了恶性循环。这就是中国当前的司法环境、诉讼环境。
二、司法机关及司法官员的属性决定司法机关及司法人员不能行政化
1、司法官员是技术官员,不是万金油式的行政官员。
我们在对司法官员的管理中存在重大认识误区,似乎是只要是官员,就是行政官员,政府就应该按行政官员来管理,而忽视了司法官员的特殊属性,忽视了司法官员管理的特殊要求。当然这种管理模式来源于建国之初特殊的历史情况,也与中国司法官员的管理制度的确立来源于前苏联有关。随着我国法制建设六十余年的发展,特别是改革开放三十年来法制建设的大发展,司法实践取得了丰富的经验,国外先进的司法制度也越来越受到国内专家学者、司法实务界、理论界的关注,并结合中国的实践实际,进行了深入研究,为我国司法机关运行机制和司法官员的管理提供了可靠的理论基础。司法官员是专业技术官员,不是万金油式的行政官员。
2、司法机关是司法职业专业技术机关,不是行政机关。
司法机关的生命力在于利用司法官员的法律职业技能处理社会管理中的法律问题,居中裁判,以保证国家法律的正确实施,以维护社会公平正义,以维护国家的法制秩序和政治秩序,维护国家的社会管理秩序。技术性是专业特性,是其生命力的源泉。否则,就会沦为一般的非专业性、非技术性的行政管理机关。
三、司法机关与司法官员去行政化是司法独立的必由之路。
司法官员属于技术官员,专家官员,不是大众化、万金油式的行政官员,其生命力在于技术特性、专业性,国外警察职务,无论是警长还是探长,无论是警员还是警探,无论是警监还是警督,都是技术职务,不是行政职务,虽然高级别的技术官员也负责一定的业务管理工作,主要表现为对案件的分配、督促等办案工作的组织管理,但是其职务名称仍然是技术职务而不是行政职务。当然,国外的检察官、检察长也是技术职务,而不是行政职务。
但是,我国则不同,无论是公安局长、派出所长、警队队长、法院院长、法院庭长等都是行政职务,而不是技术职务。提到司法人员的职务,我们经常会说公安局长,但是从来就不说公安局长是警长或者是警监、警督,我们经常说法院院长,但是我们很少称呼其为首席法官。包括检察官员也是如此,科长、处长都是行政职务,不是技术职务。虽然检察机关也存在技术职务与行政职务完全重合的称谓,如检察长,对比于副检察长而言,我们会发现,这只是巧合而已,我们这里说的检察长,仍然是行政职务,而不是技术职务。因为在我们认为,只有行政职务才是官,技术职务就不是官职称谓。这就是中国的官文化传统,这就是为什么我们国家司法领域中,办案的不当家,当家的不办案,判而不审,审而不判现象存在的根本原因所在,了解案情不能决定案件的判决或处理意见,决定案件判决或处理意见的不了解案情,包括审判委员会、检察委员会、公安机关党委会,从而导致司法效率低下、司法质量低劣、司法公正受到质疑、执法公信力不高。
我们经常说,要避免行政干预,实现司法独立。但是在这种行政职务决定一切、专业技术职务得不到重视的司法机关内部管理体制下,在全社会都不认可技术职务的重要性的情况下,在国家没有建立司法技术官员决定案件处理意见的法律制度的情况下,司法独立只能是一句空话。因为,我们的司法干预最大的、最主要的还是内部行政干预。行政机关等外部机关的干预主要是通过司法机关内部行政官员的干预来实现,离开了司法机关内部行政干预,外部行政干预的影响就很少,力度也很小。由于我国的司法官员是人大任命,既不是党委任命(党内职务除外),也不是政府任命,包括司法官员行政职务的任命,如法院院长、副院长、执行局局长、各庭庭长、副庭长、检察长、副检察长、各科科长、各处处长、反贪污贿赂局、渎职侵权侦查局等各局局长,也都是人大任命,而不是政府任命,因此即使外部行政机关干预,受到司法官员的拒绝,财政部门也不会不拨经费,政府人事部门也不能免除司法官员的职务,也只能通过人大来影响、来罢免。但是,通过人大来影响司法官员前途也并不是行政官员随心所欲的。山西法官王亚光上访八年的事实告诉我们,离开法院院长的干预、离开法院审判委员会的干预,王亚光不会下岗、待岗,更不会上访八年之久。所以,干扰司法独立的,主要还是在内部。
因此,笔者认为,危害司法独立、危害审判独立的,是司法机关内部不适合要求的行政职务与技术职务的和二为一,是行政职务对技术职务的侵害,是不合规律的行政机构及行政职务的设置。当然,行政机关对司法机关行政经费、人事制度的外部影响也是客观存在的,需要更广泛的改革来解决。但是,司法机关内部业务技术专业人员行政职务的取消是可以通过内部司法改革来实现的,这就是司法机关及其内部司法官员的去行政化。具体实施步骤可以是首先实现技术职务与行政职务相分离,行政官员负责后勤服务,划归司法机关行政事务管理机构编制,不再办理案件;技术官员负责办理案件,不负责后勤服务管理工作。行政事务与技术事务分别管理,各司其职。在具体管理上,行政事务的管理人员适用司法行政机关聘用制,实行行政公务员制度;司法技术职务官员实行职业化,可以实行终身化,高薪养廉,高工资、高福利、高保险,强责任。工资福利与责任、风险相一致,责权利相一致。否则的话,任何高薪养廉最终都会变成空话。
四、司法机关及司法官员去行政化的几个问题
(一)司法机关去行政化要求改善审判委员会、检察委员会的设置与工作内容、工作方式
1、现行审判委员会、检察委员会的性质--形式上的业务机构,实质上的行政机构
司法机关及司法人员去行政化,不仅要实行技术职务与行政职务相分离的法律制度,取消司法技术官员身上的行政职务,而且还要求改革司法机关中的行政事务机构的设置。
需要注意的是审判委员会、检察委员会的设置。一般认为,审判委员会、检察委员会是我党、我国民主集中制度在司法机关管理中的具体体现。也就是说,审判委员会、检察委员会是民主集中原则下的司法机关民主决定案件的技术机构,主要肩负着技术管理的职责,但在实践中,却往往因为参加会议的人员行政职务的影响而变成行政管理机构,并在总体上成为内部行政管理机构。
2、审判委员会、检察委员会的设置是法制不健全、司法实践经验不足、计划经济模式下的特殊历史时期的产物,不适应新形势下的司法要求。
由于这种业务管理方式的设置实际上是特殊历史时期的产物,不符合新形势下司法机关独立、司法审判独立、司法检察独立的要求,特别是现在法院审判委员会对案件的民主讨论制度,已经严重影响着案件的正确处理。
现在许多法院都规定,一审法院对有重大影响的案件、疑难案件实行审判委员会讨论制度,二审法院改变一审法院判决、发回原审法院重新审理等也实行审判委员会讨论制度。这样,对于可能判处无期以上徒刑的案件,一审法院都认为是重大案件,要提交审判委员会讨论;同时当事人上访的案件,无论大小,都会被认为是有较大影响的案件,都要提交审判委员会讨论。另一方面,对发回重新审理的案件,一审法院主管领导往往要求提交审判委员会讨论。而审判委员会的讨论,一般要求半数以上的审判委员会委员参加,且要求超过半数的审判委员会委员通过,才算有效。这样,一审法院对发回重新审理的案件,审判委员会重新讨论是依然要遵照过半数的审判委员会参加,而且要求超过半数的参加讨论会的审判委员会委员同意才能通过,那么原来参加过讨论并同意的审判委员会委员是否需要回避呢?如果不回避,程序上是否合法不能不令人质疑。同时,我国实行的审判制度是合议庭为主的审判制度,审判委员会委员不属于合议庭成员,参加合议庭意见并决定裁判意见,审判独立就成为一句空话。检察委员会也存在类似的问题。因此,无论是审判委员会,还是检察委员会,都不再适合干预案件的处理。
3、审判委员会、检察委员会决议的性质
由于审判委员会、检察委员会整体上属于司法机关内部业务管理机构,虽然参加会议的都是各庭室、科处室的司法技术人员,且技术职务较高,但是,根据审判委员会、检察委员会的人员组成情况来看,技术职务最高的往往行政职务未必最高,但是行政职务最高的往往技术职务也最高,在行政首长负责制成为共识、惯例、不明文规则的情况下、在行政命令必须被服从的思维方式下,审判委员会、检察委员会的决定往往是参会的或者不参加会议的主要行政首长的意见,行政首长的决定往往是决定其他参会人员意见的决定,而不是技术职务高的人员的意见具有决定作用。因此,审判委员会的决定整体上属于专业技术决定服从行政决定,不属于技术专家决定,属于以行政方式处理技术问题的内部管理机构决定,总体上演变为内部行政决议。
4、审判委员会、检察委员会与办案质量、办案效率的关系
现实中,司法机关领导、特别是分管司法工作的地方党政领导往往存在以下两种担心:
一是有人会担心,如果没有审判委员会、检察委员会的审查,司法人员的办案质量就没有了保证。
笔者认为,这只不过是为了维护审判委员会、检察委员会干预案件制度寻找借口而已。因为,我们的法官、检察官都是技术官员,都是专家型官员,满足审判、检察工作要求是他们基本的专业技能素质,否则,司法机关没有录用他们的必要。行使职权、承担责任,也是他们的基本职责所在。如果不相信他们,只能培养他们的惰性,不肯学习,不肯钻研业务,不肯承担责任,成为在专业方面没有进取心、没有上进心、在工作上没有责任心、在做人上没有担当的司法官员,是鼓励他们把精力都用在无所事事、吃喝嫖赌、拉朋结友建立小圈子上,造成极坏的社会影响,既影响了自己的形象,也影响了司法机关的形象,很值得注意。那种不相信独立办案法官、检察官办案能力的领导,往往考虑的不是办案质量问题,而是下属办案是否会因为案件处理不当引起当事人上访,是否会影响自己的升迁和政治前途、政治命运。事实证明,近几年平反的冤假错案,从湖北省佘祥杀妻案到河南省赵作海杀人案,从浙江省张高平、张辉叔侄强奸致死案到河南省被关十二年的李怀亮案,从李庄伪证案到广西北海律师伪证案,无一不是经过审判委员会或者检察委员会研究决定的案子,但是办案质量未必不存在问题。这就是说,在现有机制下,在去行政化不彻底的情况下,在技术专家决定服从行政决定的情况下,专家意见得不到重视,审判委员会、检察委员会并不能保证办案质量,相反,却降低了办案效率,即使结果是公正的,但也是迟来的公正,更何况集体讨论的决定从法律上来看未必公正。从长期来看,反而助长了办案人员的依赖心理,助长了办案人员的逃避责任意识,助长了司法官员在业务上不思进取、不求上进、在前途上混日子、混圈子、混官职的意识。是我们的体制培养了不合格的司法人员,而不是我们的司法人员办案质量没有保证。简单的案件,法官一人独立审判,复杂的、疑难的案件,由三名审判员或者一名审判员与两名陪审员组成合议庭,办案质量完全可以保证,特别疑难、重大的案件由三名或三名上经验丰富、技术职务高的法官组成合议庭,完全可以胜任。 至于检察机关,实行主办检察官制度,可以有两名检察官配合组成检察组,集体讨论决定,足以保证办案质量,而且同样体现了民主集中原则。特别是在法律明确规定,检察机关办理案件,调查、询问或者是讯问,需要有两名以上检察员参与的情况下,必须组成检查小组,集体办案。如果再实行高级别检察官负责制,办案质量不是没有保证。
另一方面,就司法官员来说,如果有审判委员会、检察委员会来决定案件处理意见,即使出现错误,自己也不用承担责任,既没有政治前途风险、也没有职业前途风险,何乐而不为呢?!如果没有审判委员会或者检察委员会为他们担责,他们不仅要刻苦的学习钻研专业,而且还减少了人脉交际,减少了安逸享乐,也减少了许多人生乐趣,反倒不能享受,所以许多人也都乐此不疲。
我们必须改变培养惰性司法官员的体制和机制,要改变这种培养不负责任的懒惰司法官员的机制,必须从司法机关去行政化着手,必须从司法官员的去行政化着手。
第二种担心是,司法机关及司法官员脱离党的领导。关于党对司法工作的领导、监督问题。
笔者认为应该从改变领导方式入手,变个案干预为对司法官员的职业管理、职业考核的领导监督,变直接对日常管理事务的领导为行业化间接领导。为实现这种管理方式的转变,可以从抓好法律职业协会党组织的建设做起,从实现党组织对法律职业自律组织中的党委领导实现对司法工作及司法官员的领导,从而使司法机关及司法官员具有更大的灵活性和活力,使党对司法工作的领导、监督在新形势下焕发出更大的生命力。
(二)、去行政化与上下级审判机关请示汇报制度
现行司法机关内部上下级司法机关,存在着请示汇报制度。但是,这一制度从性质上来看属于存在行政隶属关系的上下机关之间的一项行政制度。审判机关不同于行政机关,审判机关上下级不存在行政隶属关系,这是我国《宪法》、《人民法院组织法》明确规定的。但是,我国上下级审判机关之间在处理相互关系方面,沿用存在隶属关系的上下级行政机关的请示汇报制度来处理,开始虽然没有成文的规定,但是现实中请示汇报一直客观存在,后来最高人民法院干脆专门发布规定,规范审判机关上下级之间的请示汇报关系,将不符合《宪法》、《人民法院组织法》、《诉讼法》规定的请示汇报制度明确化。
上下级审判机关之间请示汇报制度的明确化,在客观上是违反了《宪法》、《诉讼法》和《人民法院组织法》的。因为《宪法》、《人民法院组织法》的规定都表明,上下级法院之间不存在隶属关系。同时,诉讼法规定,我国实行两审终审制。但是,一旦规定了请示汇报制度,那么上下级审判机关之间的关系就变成了上下级审判机关审判一体化的关系,两审终审制变成了一审终审制。这是对两审终审制度的破坏,对我国基本司法制度的破坏,在实践中带来了极为严重的危害,许多下级法院法官明确告诉当事人,“你的案子复杂,我们处理不了,可以请示上级法院”;或者“我们的判决是请示过上级法院的,经过上级法院同意的,你不服可以上诉,但是我们可以明确地告诉你,上诉也是白上诉”。也正因为如此,引起许多当事人不满。法律明确规定两审终审制,但是上下级法院这么做,变两审终审制为上下级法院审判一体化,显然是不符合法律规定的,当事人上诉不能达到目的,就走上信访的道路,造成较大的司法矛盾,影响着司法机关的形象,影响着司法机关的执法公信力,形响着审判机关的权威,必须予以纠正。
(三)、司法官员去行政化与审判监督程序启动问题
我国三大诉讼法均规定,各级人民法院院长对本院已经生效的裁判,认为确有错误的可以提起审判监督程序。虽然启动审判监督程序,一般都通过审判委员会审查。但是,在行政首长负责制下,在法院院长专业技术职务从属于行政职务的体制下,在院长忙于行政管理事务、忙于行政关系的处理而荒废业务的情况下,在行政首长的意见往往起决定作用的审判委员会议事规则制度下,审判委员会的意见往往取决于法院院长的意见,因此,审判委员会的审查往往形同虚设,审判委员会的意见未必正确。这与国外司法审判中裁判意见以高级别法官意见为准、高级别法官意见决定低级别法官意见格格不入。因此,笔者认为,对于错案的审定,应改变审判委员会审查为法官协会、律师协会专家共同组成的专家审查组织审查确定,而避免法院院长利用行政职务干预错案审查的弊端。这也是当前涉法涉诉信访案件错案审查应该采取的审查制度与审查方式。
(四)、司法机关及司法人员去行政化与对司法机关和司法官员的考核问题。
实行司法人员职业化后,对司法人员的考核也应该做出改变,逐步转换为以职业考核代替现在的行政考核,避免行政命令、行政指标、行政任务带来的不良影响。而通过职业考核,对司法人员的专业知识、专业技术、专业水平进行职业技术考核,对司法人员的职业道德素质进行评价,对涉及投诉的案件,是否违法,是否存在枉法裁判问题,由司法行政部门组织有法官协会、律师协会、检察官协会、警察协会中的专家组成的司法人员职业技术考核委员会评审确定。对于存在问题的,依法纠正,对责任人员作出相应的职业处理,包括降职任用、解除聘用合同,对司法审判人员则是职业处罚、降职任用、弹劾罢免,终身不再任用等。职业技术考核不接受行政部门的办案任务指标、罚没款指标等行政考核指标。
五、司法官员去行政化与司法人员职业化问题。
司法官员是技术官员、专家官员,因此,专业性、技术性是其生命的根源,是最根本的属性,司法规律要求司法官员的技术职务与行政职务相分离,要求司法机关及司法人员去行政化,这种去行政化的目标就是实行司法人员的职业化,也只有在司法官员去行政化的基础上,才能真正实现司法官员的职业化。
同时,司法官员属于技术官员,专家官员,这就要求司法官员必须是所担任技术职务领域的专家,就像医院的专科医生一样,履行着专家职责,承担着专家义务,那种没有所任职专业技术资格的,是不能担任这种技术职务的,就像没有行医资格的医生行医属于非法行医一样,没有资格的司法人员从事司法工作也是属于不符合要求的。这就是为什么国外的司法官员都必须经过专门的培训,有的是从执业十年以上的专业律师中选拔,这就是为什么现在的司法审判工作要求的专业化程度越来越高的原因所在。不管是刑事司法审判人员,还是刑事侦查人员(警察、检察机关侦查部门人员),还是检察机关的法律监督人员,都必须是专业人员,甚至可以说是专家。大众司法不能满足司法行为的专业化要求,其最终结果只能是越搞越乱,乱象丛生,社会矛盾没有解决,司法矛盾又屡屡出现,闹访缠访不断,按下葫芦起来瓢,矛盾越来越激化,影响着社会稳定,政治安定。这种不符合客观规律的所谓的改革创新,只能是适得其反。
需要说明的是,不同司法领域的职业化途径是不同的。法官实行任命制,可以逐步实行终身制,而刑事侦查警察则不适合终身化,而只能是聘任制,包括检察官,也应该实行聘任制。实行任命制的,由人大任命,实行聘任制的,由司法行政机关代表国家聘任,像公务员一样实行合同制。
需要特别注意的是,刑事侦查人员的职业属性与职业化问题。我国现行《刑事诉讼法》(2013年1月日起实施)规定侦查机关属于司法机关,侦查人员属于司法人员。这其中既包括公安警察,也包括检察机关的检察官,还包括国家安全局、海关、军队保卫部门、监狱保卫部门、铁路公安局等机关及其负责刑事侦查的工作人员,都属于司法机关及司法人员。
我们知道,治安警察属于行政人员,治安派出所属于行政机构,我国刑事侦查部门多数都是与行政机关合而为一,如上述公安机关、海关等都是治安机构与刑事侦查机构混合在一起,没有单独形成序列,分别管理,治安警察与司法警察职业、身份可以相互变换,这样的体制不利于专业化分工与发展,这也是我国没有形成职业司法警察的原因之一,这也是我国刑事警察专业性不强、办案效率低下、办案质量不高、刑讯逼供、骗供、诱供现象具有一定普遍的原因所在,许多案件并不是通过符合司法精神的手段去完成的,而是通过不正当手段实现自己的目的,结果是冤案、错案屡禁不止。虽然我国刑事诉讼法早在1996年就已经确立了“无罪推定”刑事司法原则,但是已经实施16年的刑事诉讼法原则至今仍没有得到切实履行。由于限期破案、立案件数要求、拘留人数要求、起诉率要求、罚没款指标要求和返成(一般在70%以上返还给办案机关)、大案奖励等行政管理手段的普遍采用,造成侦查机关一方面以罚代刑现象的广泛存在,另一方面为了完成任务指标、为了立功受奖,不顾客观证据如何,在小案上作文章,变小案为大案,或者把多个小案合并为一个大案,与嫌疑人有无关系,只要是没有破获的案子,只要沾边或者类似,可以生拉硬扯的放在一起,就使劲往一块并,嫌疑人不承认就打,就刑讯逼供,就骗供、诱供,甚至指使所承办其他案件关押在看守所的人员殴打、威胁利诱嫌疑人认罪伏法,极力把小案子做成大案子,把假案做成真案,从中立功受奖。而一旦奖励拿到手,嫌疑人翻供,就会采取种种手段极力维护错案、冤案,避免案件被推翻,造成许多冤案错案的纠正阻力重重。浙江叔侄强奸案、河南赵作海案、河南嫌疑人李怀亮案等等,无不是如此。因此,刑事警察的去行政化的道路,不仅是内部职务上取消技术职务以外的行政职务,而且要实行刑事司法警察与治安警察分别独立的管理模式,治安警察按行政公务员对待,刑事警察实行职业化,治安警察考核实行行政考核,刑事司法警察实行职业考核。刑事司法警察的进入门槛高于治安警察,不仅在侦查技术方面要符合要求,而且在法律意识方面也要符合要求,办理案件不仅要求事实清楚、证据确实充分,而且还要符合法定程序要求,还要求达到起诉判刑条件。司法警察作为技术官员、专家官员,多数精力用在钻研业务上,用在案件上,而不是用在拉帮结伙建立小圈子上,也不是用在刑讯逼供、骗供、诱供的方式方法创新上,更不是用在移交起诉案件时走门子作工作的歪门邪道上。只有这样,我们的刑事侦查水平才能得到提高,刑事办案质量才能提高,无罪推定、保护人权才能真正落到实处,冤案错案才能及时得到纠正、才能减少,公平正义才能得到维护。如果我们的侦查员把心思都用在搞歪门邪道上,他们根本就不知道什么是公平正义,根本就不知道什么是依法办案,还怎么可能去依法办案、依法办事、维护公平正义?!我们现在的情况是,侦查机关及侦查人员只管做饭,饭到底是糊了还是焦了,抑或是夹生饭,一概不问,只要抓了人、问了口供,不管采用什么手段,只要嫌疑人承认了犯罪,就一股脑推给检察院,然后通过不正当手段促使检察院起诉到法院,让检察院采用类似手段到法院作工作,将案件消化掉。检察院作为法律监督机关,不仅起不到监督作用,相反成为外带推销的传菜员,法院成为制造判决的机器。
六、司法机关去行政化与司法机关司法经费、人事管理、后勤保障等行政事务管理
司法机关去行政化后,司法机关行政事务的管理与业务管理就必须严格区分开来,分别采取不同的管理制度,管理方式。
借鉴国外经验,我国司法机关的经费预算应该由省级以上人大批准,由省级以上财政部门根据人大批准的预算方案直接划拨,省级以上人大内部司法、财经部门监督执行,并保持原来的人大任免司法官员的制度,辅以法律职业协会、省级以上司法行政机关共同推荐的制度。
七、司法机关区行政化的途径
1、修改《人民法院组织法》、《法官法》,规定在人民法院实行业务管理与行政事务管理相分离、司法业务人员与行政事务管理人员设置序列、分别编制、分别管理,审判业务官员由省级以上人大任命,经费由省级以上人大审批,省级以上财政部门直接划拨到司法机关财务帐户,统一安排公租公寓房;司法机关行政事务人员由司法行政机关与司法机关共同聘用,由司法机关与司法行政机关共同考核、聘用或解除聘用。
2、修改《人民检察院组织法》、《检察官法》,规定在人民检察院实行业务管理与行政事务管理相分离、检察业务人员与行政事务管理人员设置序列、分别编制、分别管理。检察业务人员由省级以上人民检察院提请同级人大任命,经费由省级以上人大审批,省级以上财政部门直接划拨到司法机关财务帐户,统一安排公租公寓房;司法机关行政事务人员由司法行政机关与司法机关共同聘用,由司法机关与司法行政机关共同考核、聘用或解除聘用。
3、修改《公安机关组织法》、《警察法》成立刑事警察局,垂直领导。人事、经费供应方面可以参考检察机关的方式。
4、修改诉讼法中与司法机关与司法官员去行政化不相一致的规定。主要是:
(1)变合议庭审判长有专业技术职务高的法官担任,同一合议庭有两名以上专业技术职务最高的,由审判经验最丰富的担任审判长。取消合议庭有庭长、副庭长参加的、庭长、副庭长担任审判长的规定;
(2)取消审判委员会制度;
(3)改变法院院长认为本院已经生效的判决、裁定确有错误的,可以提起审判监督程序的规定为,专业技术职务最高的法官认为本院已经生效的判决、裁定确有错误的,可以提请法官协会、律师协会专家评审组织审查,并根据审查结果决定审判监督程序的启动与否;
5、在诉讼法中规定,上下级法院不实行请示汇报制度,包括法律适用。
6、修改《法官法》规定首席法官制度;
7、修改《检察官法》,规定首席检察官或者检察长为专业技术职务的法律制度。

参考文献:

1、《浙江5人疑坐冤狱16年 高院复查称有错必纠》,新京报[微博] 刘刚2013-01-20 03:14;
2、《女子蹲冤狱10年改判仍被关20个月 丈夫上访被劳教》,中国青年报刘万永2013-05-06 06:21;
3、《河南汝州一市民在法院庭长办公室服毒求公道》,2013年05月01日05:59东南快报 钟禾;
4、《河北安国首富蹲2年冤狱一贫如洗 索7000万赔偿》,京华时报[微博] 孙思娅2013-03-19 03:07;
5、《男子被警察当街拦检 要求证明所携电脑是自己的》,大河网-大河报[微博] 朱建豪2013-05-0603:10;
6、《浙江叔侄坐9年冤;狱续:办案“女神探”至今未现身》羊城晚报[微博]2013-04-01 15:03;
7、《河南男子两遭冤案自尽身亡 母亲曾拦温家宝车队》新京报[微博] 刘刚2013-05-03 04:19;
8、《赵作海案审理内幕:县政法委会议集体定凶手》,来源:重庆华龙网;
9、《警方30天破获曾致赵作海被判刑无头尸案》,2010-06-03 02:36:44 来源: 新京报(北京) ;
10、《赵作海案再曝"留有余地"潜规则 多重因素酿冤案》,2010年05月13日 07:44 来源:法制日报 邓红阳;
11、《从保证死刑到无罪释放 李怀亮案十二年一梦》,2013-04-26 14:45:31 来源: 华龙网