民行案件法律监督经常化刍议
--兼评最高人民法院与司法部
《关于规范法官与律师相互关系维护司法公正的若干规定》
 
刘  泽  华
 
一、    民行案件法律监督经常化的含义
民行案件法律监督经常化是指国家法律监督机关对国家审判机关审理的民事案件、行政案件实施包括对立案、举证期间、证据交换时间、开庭时间、审理结果、法官与代理人特别是代理律师的关系及交往等程序事实在内的诉讼活动进行直接的、全面的、经常的监督，确保司法审判公正的法律监督制度。这是相对于现行的检察机关仅对当事人申诉的案件进行监督，而对审判机关的审理活动的非经常、非全面、非直接的监督而言的，是对现行法律监督制度的完善。
二、制度的提出背景
近年来，律师与法官之间关系的不正常已经到了令人严重关注的地步，法官权力寻租，律师行贿法官、与法官结成利益团体，办理人情案、关系案，已经是司空见惯的事了。这不仅损害了当事人的合法利益，而且损害了国家机关的廉洁性，不仅妨碍着国家司法审判的公正性，而且严重损害了国家机关的权威性，也严重损害了国家法律的权威，不仅损害着律师的声誉、形象、地位，而且损害着国家的法制建设。为此，最高人民法院、司法部联合发布了《关于规范法官与律师相互关系维护司法公正的若干规定》（以下简称“联合规定”），以规范法官与律师之间的相互关系维护司法公正。这说明，法官与律师之间关系的不正常已经引起国家最高审判机关、最高司法行政机关的高度重视。这一规定不仅肯定了法官与律师之间存在不正当交易、承认法官与律师构成利益共同体、损害当事人合法利益、损害国家司法公正的客观事实，而且以大无畏的精神和超乎寻常的勇气正视这一客观事实，不仅不护短，而且还制定规章制度予以纠正，规范律师与法官的行为和关系，值得肯定与赞扬。
但是，笔者认为，此行为固然可嘉，但却难以取得令人满意的效果，不能从根本上解决问题，不能切实维护司法公正及当事人的合法权益，弄不好还要落个摆花架子、糊弄百姓的话柄。具体理由如下：
（一）、法官与律师之间的不正当交易行为具有隐蔽性，不易被发现。
众所周知，无论是法官还是律师，都是知法懂法的人，都知道什么该做什么不该做，什么能做什么不能做，怎么办不易被人发现，怎么做容易暴露，都有较强的规避法律法规规定的能力，一旦他们进行不正当交易，都极为隐蔽，不易被人发现，即使有人怀疑，也很难抓到真凭实据，更不用说反映到有关部门使其得到处理了。
（二）、监督主体具有局限性。
联合规定第一至十一条除第一条外都是禁止性规定，由法官和律师自觉遵守。为避免法官和律师不能自觉遵守，联合规定第十二条规定法官与律师相互监督，第十三条规定当事人、案外人监督法官和律师。但是，联合规定第十二条、第十三条规定的监督主体都有其局限性，具体分析如下：
 首先，相互存在不正当交易、亲密关系的法官和律师不会相互监督。
在律师与法官相互监督关系中，无论是法官还是律师，只要他们之间存在亲密关系，或者存在不正当交易，相互之间谁都不会监督对方，因为他们之间可以说是一损俱损，一荣俱荣，唇齿相依，唇亡齿寒。
其次，与法官存在亲密关系或不正当交易关系的律师的对方律师一般不会行使监督权。
在双方都有代理律师的诉讼案件审理中，如果法官允许与其关系密切的律师出庭代理或者与一方律师之间发生不正当交易，就说明该法官的素质、品行不能令人恭维，这样的法官是老虎的屁股——摸不得，即使发现这样的法官有不正当行为，与其没有不正当交易关系或亲密关系的律师要反映其问题，就会考虑到与法院及法官的关系处理问题、以后到该院代理案件的处境问题和职业前途及个人生存问题，只要该法官不被开除，就不可避免的要遭到其本人或者其同盟好友的刁难、报复，再者说反映其问题也未必对当事人有利，所以一般都不敢戳这个蚂蜂窝，因而一般也不会行使监督权。
再次，知道内情且与法官或律师关系密切的律师或法官一般不会行使监督权。
大凡知道法官与律师之间亲密关系或不正当交易关系的案外律师或法官，一般都是通过圈内的途径知道的，都是圈内人，正如武汉市中级人民法院的十三名法官和该市的四十余名律师一样，相互之间关系都很亲密，共同结盟，这些圈内的法官和律师，无论谁发现其他人有不正当行为，利益冲突使他们谁都不会行使监督权，都不会向有关部门反映有关问题。因为这将惹翻许多方面的很多人，不仅使其既得利益不保，而且更有甚者还有池鱼之殃，自身难保。因此，这些人一般不会行使监督权。
再次，与法官或律师关系并不密切的案外律师或法官一般不会了解内情，没有机会行使监督权。
由于律师与法官不正当交易的隐蔽性，使得许多与法官和律师关系并不密切的律师和法官一般没有机会了解其内情，因此也没有机会行使监督权。
退一步说，即使有个别律师了解一些蛛丝蚂迹，或者有所怀疑，也会因证据不足而不能有效地反映情况，使有关人员受到应有的处理，因而一般也无法行使监督权；法官也会因内部关系而投鼠忌器，不会轻易行使监督权。
最后，当事人、案外人很难行使监督权
第一、与法官关系密切或者有不正当交易关系的律师所代理的当事人不会行使监督权。因为其从中得到了好处，否则，将直接损害到他（她或它）本人的既得利益。
第二、与法官关系密切或者有不正当交易关系的律师的对方当事人很难行使监督权。
这是因为有些关系并不是法定回避情形但却影响着法官的意愿，反映了也不会有好的结果，只能引起法官的成见，不仅于事无补，相反还会起反作用，对自己不仅无益，反而有害，无异于让羊去监督狼。因为有这一利益牵制原因，这些当事人为避免反映不成受到刁难、报复，一般是宁愿花钱买公道也不愿自找麻烦，因而不会行使监督权。
第三、           案外人很难行使监督权。
不仅因为法官与律师交易的隐蔽性，而且因为案件审理法官与代理律师的偶然性，使案外人很少有机会了解到哪个法官审理哪个案件，哪个律师代理哪个案件，哪个案件的审理法官与哪个律师关系密切或者有不正当交易关系，很少有机会行使监督权，更何况事不关己，多一事不如少一事的人并不少见。无论是从主观还是从客观上来说，案外人很难行使监督权。
（三）、联合规定的执行主体具有局限性。
联合规定第十四条规定，人民法院、司法行政机关、律师协会对法官、律师违反联合规定的，应当给予调查，严肃处理，涉及犯罪的，追究刑事责任。这说明违反规定的法官所在的人民法院、违反规定的律师所属的司法行政机关、律师协会是联合规定的执行机关。但是，笔者认为，这些执行主体因没有国家法定监督机关的介入而存在很大的局限性。具体分析如下：
首先，领导责任和面子观念使执行主体的作用大打折扣
一旦法官与律师之间有不正当交易或者法官因与案件的代理律师关系密切而枉法裁判被人发现，无论问题反映到法官所在的法院领导那里，还是反映到律师所属的司法行政机关或者律师协会，都是到了自己人那里，如果仅仅是批评教育一顿，被批评者尚能接受，因为这是保护；如果给予处分，处罚重了，就有胳膊肘往外拐、自己人治自己人之嫌，难免不让他人有看法，难免不引起抵触情绪，难免不挫伤同志们的积极性。再者说事情闹大了，暴露于社会，难免不使单位的声誉形象受到影响，作为单位领导，也难摆脱领导不力、管理不严的责任，追究起来，恐怕都不好过。虽然我们不反对各部门领导中有大公无私、敢于坚持原则的人存在，但也不能因此否认爱面子、躲责任的领导大有人在，且有增加的迹象。问题反映到这些领导那里，他们会大事化小，轻描淡写的处理违规人员以搪塞反映人员。这样一来，面子观念和逃避领导责任的意识就使执行主体的作用大打折扣了，除非违反规定的行为极其严重，且事实清楚、证据确凿，不处理将造成更为恶劣的社会影响，因而不得不严肃处理。
其次，“医者不自医”的经验规律证明执行主体虽有除疾之心，也难免有自虞之患，不能很好地发挥作用
中国自古以来就有“医者不自医”之说，原因就在于自医的医者虽有除疾之心，但也难免有自虞之虑，惟恐自医中过与不及，殃及己身，因而不是除疾不够彻底迅速，就是矫枉过正，伤及无辜。当然客观现实中也不乏自我治疗的医生，但那不是死马当活马医，就是疾病不重，于生命无碍。但是，律师与法官之间的不正当交易行为，无论是对审判机关还是对律师行业，都象毒瘤一样侵蚀着国家司法公正和律师行业机体的健康，而联合规定恰如割瘤的手术刀，让人民法院、司法行政机关、律师协会这些“医生”用这把手术刀割去自身的毒瘤。我们知道，自医的医者割去自身的毒瘤，如果不使用麻醉的话，难免要忍受切肤之痛、割肉之苦；如果使用麻醉的话，用量小了起不了作用，与不用没有大的差别，难免吃苦受罪，用量大了可能伤及神经，有麻木不仁之隐患，其危害也不可轻视。既要割去毒瘤，又不能伤及无辜，实在不是易事，很难取得令人满意的效果，除非掩耳盗铃者为之。那么，人民法院、司法行政机关、律师协会用“联合规定”这把手术刀割去自身的毒瘤，也会存在类似顾虑，因而不能很好的发挥作用。
不仅如此，而且又是律师与法官保持过分亲密的关系，也是各种原因造成的，尽管有法官称法官受贿是律师逼良为娼，但有许多因素都决定着律师方面有不得已而为之的成分，单纯处理律师也有明显的不公之处，司法行政机关、律师协会也有维护律师权益的职责，处理起来也难让人心服口服。
因此，最高人民法院和司法部联合发文规范法官与律师的关系、维护司法公正的愿望是好的，精神固然可嘉，但却不能取得令人满意的效果。
三、完善检察机关的法律监督职能，实现民事行政案件法律监督经常化。
他山之石，可以攻玉。司法腐败的重要根源在于权力寻租，只有权力才能制约权力，只有权利而没有权力的律师或当事人、案外人无力制约法官权力寻租。尽管有法官声称法官权力寻租是律师逼良为娼，但他却犯了个荒唐可笑的基本常识性错误。因为，只有权利没有权力的律师相对于握有重权的法官而言，无异于羊与狼，属于弱者。那么，身为弱者的律师又怎么能逼迫比自己强大的法官为娼呢？很显然这是在为自己出卖权力寻找借口。如果一定要说逼良为娼的话，那也只能是索贿受贿的法官逼良为娼。要想打破法官与律师之间的不正常关系，避免所谓的逼良为娼的现象发生，确保司法公正，必须引进地位相当、且熟悉法律的第三方的介入，即引进国家的法律监督机关人民检察机关的介入，使法官与律师之间的交往在整个诉讼期间都处于专门机构的监督之下，特别是在民事案件、行政案件中。检察机关作为国家的法律监督机关，一直在维护国家的司法公正方面发挥着重要作用，并应继续在防止司法腐败、维护司法公正方面发挥作用。因此，规范法官与律师的关系，防止司法腐败、维护司法公正不能没有检察机关的介入，离开了检察机关的介入，便是不彻底地规范，最终也只能是流于形式的规范，其对司法腐败的防止，对司法公正的维护也是不彻底的，是流于形式的。
  完善检察机关的职能主要是完善检察机关的监督方式，使其监督实现从程序到实体、从个案到全部、从受理申诉实施监督到接受通报备案实施监督的转化，使其监督更加全面、更加广泛、更加直接，使其监督经常化。这就是从制度上确立法院审理民事案件、行政案件通报检察机关备案制度，即人民法院对受理的民事、行政案件自受理之日起在规定的时间内对案件立案、举证期间、证据交换、各方当事人及代理人的基本情况、开庭时间、审理结果等各个阶段的进行情况向检察机关通报，由检察机关备案，接受检察机关日常监督，使法官与律师的交往置于检察机关的监督之下，使检察机关能够及时与当事人联系、及时了解各方面的情况、及时发现问题，予以纠正，确保司法审判公正高效的制度。
四、完善检察机关的法律监督职能，实行民事、行政案件法律监督经常化应注意解决好的几个问题：
1、日常监督与审判独立
检察机关的日常监督不是对司法审判的干预，在人民法院审理民事、行政案件过程中，检察机关不得直接干预，不得妨碍司法审判的独立进行，只能在法院判决生效后以抗诉的形式提出，或者在二审、再审中提出书面意见，供法院审理时参考。
  2、日常监督与申诉、抗诉
对人民法院生效的民事、行政判决、裁定，当事人没有上诉，且没申请再审，也没有申诉的，人民检察机关认为符合抗诉条件的可以提出抗诉；当事人对生效的民事、行政判决提出申诉的，人民检察院认为符合抗诉条件的，应当抗诉；人民检察院认为不符合抗诉条件的，可以不抗诉。
3、日常监督与上诉
对人民法院的一审民事、行政判决、裁定，当事人不服提出上诉的，人民检察院也认为该审判不当的，可以提出书面意见，供二审法院参考。
4、日常监督与再审
对人民法院的生效民事、行政判决、裁定，当事人申请再审且人民法院也受理的，人民检察院也认为原判决、裁定确有不当之处的，可以提出书面意见，供人民法院再审时参考；如人民法院对当事人的申请不予受理，但人民检察院认为符抗诉条件的可以抗诉。
5、日常监督与审理级别
检察机关的日常监督应与法院的审理级别相对应，即应由同级人民检察机关实施监督，并与国家的抗诉制度相协调，相适应。
五、民行案件法律监督经常化的作用。
也许有人会认为，既然检察机关在人民法院审理案件中不能干预，那么，监督经常化与否还有什么区别？监督经常化还有什么用呢？
笔者认为，民行案件法律监督经常化不是没有意义，没有作用，而是意义深远，作用明显。其直接作用主要有以下几点：
首先，民行案件法律监督经常化 可使法官与律师在相互交往中都注意各自的行为，以避免因行为不当给自己造成不应有的麻烦。
其次，可使法官与律师的不正当交易行为或亲密关系无所作为。
由于有检察机关介入与监督，法院的裁判是否能够生效，不仅仅在于当事人是否接受，而且还在于检察机关是否接受。即使法官与律师之间有不正当交易关系或有亲友关系，也要考虑在裁判中不能存在问题，至少是不能存在可能被发现的问题，这样一来，办案法官会尽量保持裁判的公正性。
再次，可弥补当事人法律知识不足、代理律师面对法官的违法行为无力抗争、力量不足的局限性。
由于当事人大多不甚精通法律而求助于律师，但在诉讼中，一旦法官与对方律师之间存在亲友关系或不正当交易，法官在裁判中有不合法行为，当事人一般很难发现，只能求助于律师，而律师则因为我国法律对律师的执业权利缺乏应有的保护，使律师相对于司法机关等权力部门成为弱者，无力与之抗争，再加上自身生存的需要和对职业前途的顾虑，一般对法官的违法行为敢怒不敢言，即使提出也不够坚决、彻底，不敢坚持到底，再者说即使提出，也未必对当事人有利，因而大都是旁敲侧击、点到为止，以避免关系弄僵了对当事人不利。而问题由既精通法律而又地位超脱的检察机关提出，就大不一样了，不仅坚决，而且彻底，效果显著。
最后，即使法官与律师想拉拢腐蚀检察人员，与之结盟，其成本也会相当高，这就会使当事人或律师因不堪重负而放弃与法官之间未必保险的不正当交易。
因为，“羊毛出在羊身上”，法官不会自己掏腰包与检察人员结盟，去维护当事人的不正当利益。武汉市中级法院十三名法官与四十余名律师串通作案的事实就说明了这个问题。假如有了检察机关的介入，无论是由法官介绍关系由律师或当事人出钱，还是由律师穿针引线，由当事人出钱，其成本要比仅疏通法官要高得多，而且还未必为最终结果，因此会使当事人及律师放弃其错误打算。
总之，由于实行民事、行政案件法律监督经常化有以上作用，因此，其实行便极为必要。    
六、必要性和重要意义。
实行民事、行政案件法律监督经常化，不仅必要而且意义重大。具体表现在以下几个方面：
1、是国家依法治国方略的要求，有利于依法治国方略的实施。
党的十五届三中全会提出依法治国是我国的基本治国方略，党的十六大再次决定把依法治国确定为我国的治国方略，而且十届人大修改宪法时已经把依法治国作为我国的治国方略写入了宪法。这就要求国家机关严格依法办事。作为国家审判机关的人民法院在审理民事、行政案件中，是否能够严格依法办事，除律师的直接监督外，就是检察机关的监督了。但是，律师是以维护当事人的合法利益为出发点的，在不损害自己一方的利益的情况下，即使法官有个别地方做的不当，作为法律系统的弱者的律师一般也不会与握有重权的法官为难，也不会对法官是否依法办事说三道四。这就需要更超脱、更能维护国家法制利益、更能维护国家司法公正的检察机关发挥更大作用，以确保国家司法公正，确保依法治国方略的实施。因此，实行民事、行政案件法律监督经常化是国家依法治国方略的要求，有利于依法治国方略的实施。
2、是国家法制建设的需要，有利于国家的法制建设。
国家法制建设要求我们建设完善的法律制度，检察机关的法律监督制度是国家法律制度的重要组成部分，法律监督制度的完善程度是国家法制化建设完善程度的重要标志之一。加强国家的法律制度建设当然应包括国家的法律监督制度建设，完善国家的法律制度当然应包括完善国家的法律监督制度。因此，建立民事、行政案件法律监督经常化制度，是对国家法律监督制度的完善，是国家法制建设的重要组成部分，不仅是国家法制建设的要求，而且促进了国家法制建设进程。
3、是完善国家机关职能的要求，是对国家机关职能的完善。
检察机关作为国家的法律监督机关，其职能是建立在1976年国家恢复公检法制度时的历史条件基础上的，是建立在检察机关是国家的专政机关观念基础上的，是建立在计划经济基础上的。中国改革开放二十多年来，国家形势发生了巨大变化，检察机关的职能虽几经完善，但仍不能满足客观要求，特别是不能满足近几年法官与律师的相互关系的发展要求，仍需继续完善。因此，在新形势下完善国家的法律监督制度，不仅是完善国家机关职能的要求，而且促进了国家机关职能的完善。
4、是发展社会主义市场经济的需要，有利于社会主义市场经济的发展。
随着改革开放的不断深化，社会主义市场经济逐步确立。为了保障社会主义市场经济的有序运转，就要求在我国建立符合社会主义市场经济要求的法律秩序，以确保社会主义市场主体的合法权益，并规范其行为。这就要求国家审判机关严格执法、公正审判，要求检察机关充分发挥监督作用，以确保国家司法公正。因此，实行民事行政案件法律监督经常化，不仅是发展社会主义市场经济的需要，而且有利于社会主义市场经济的发展。
5、是维护司法公正、防止司法腐败的需要，有利于维护司法公正、防止司法腐败。
目前，法官权力寻租，吃拿卡要现象时有发生，屡禁不止；当事人“花钱买公道”爱恨交加，有苦难言，早已司空见惯，不是什么新鲜事了；律师行贿法官，办人情案、关系案，也不是什么新闻，而且愈演愈烈。所有这些，不仅严重损害了国家的法制建设，损害了国家法律的权威，损害了国家审判机关的形象，而且损害了律师行业的健康发展，损害了律师的声誉，损害了律师在群众的形象和地位，更损害了当事人的合法利益。因此，切实完善国家的法律监督制度，加强检察机关的法律监督职能，实现民事行政案件法律监督经常化，使法官办理民事行政案件自始至终完全处于检察机关的监督之下，使法官与律师的交往处于检察机关的监督之下，使当事人、律师不再寄希望于法官的徇私枉法、徇情枉法上，不再“花钱买公道”，不仅是维护司法公正、防止司法腐败的形势之需，而且有利于维护司法公正、防止司法腐败。
6、是国家加入WTO后国际贸易新形势的要求，有利于促进我国的对外经贸往来。
随着我国加入WTO，涉外民事行政案件日益增多，对我国的司法审判活动提出了更高要求，也对检察机关的监督职能、监督活动提出了更高要求，这就要求我们完善国家的法律监督制度，完善国家法律监督机关的职能。因此，实行民事行政案件法律监督经常化是国家加入WTO后国际贸易新形势的要求，有利于促进国际经贸往来。
7、是加强律师队伍建设和律师法律服务市场建设的要求，有利于改善律师执业环境，有利于律师队伍和律师法律服务市场的健康发展。
近年来，“打官司就是打关系”已成社会公认的事实，律师办人情案、关系案已成普遍现象，法官为律师介绍案源吃回扣，律师行贿法官，与法官结成利益团体已不是新鲜事，法官权力寻租吃拿卡要现象时有发生，屡禁不止。所有这些，都已造成了严重的社会恶果，并引起最高人民法院、司法部特别是中央领导同志的高度重视，党和国家领导人胡锦涛、吴邦国、温家宝、罗干、周永康都先后做了重要批示。根据中央领导批示，司法部组织在全国律师队伍中开展了集中教育整顿活动。为保证该活动切实取得成效，治后不反弹，胡锦涛总书记明确批示教育整顿“要从学习教育、依法管理、严格监督等方面入手，扎扎实实地抓，坚持不懈地抓，并与改善律师执业环境、充分发挥律师作用结合起来，务必取得实效”，而完善国家的法律监督制度，完善检察机关的法律监督职能，正是改善律师执业环境、保障律师避免因司法腐败而受到吃拿卡要，重蹈覆辙的重要举措。因此，实施民事行政案件法律监督经常化是整顿律师队伍建设和律师法律服务市场建设的要求，有利于改善律师执业环境，有利于律师队伍建设，有利于律师行业的健康发展。
8、是实 践“三个代表”重要思想和执法为民思想的需要，促进了“三个代表”重要思想和执法为民思想的落实。
党的十六大提出“三个代表”重要思想和执政为民思想是党在新时期各项工作的指导思想，执法为民思想是“三个代表”重要及执政为民思想在法律领域的具体体现，是法治思想的具体体现。检察机关作为国家的法律监督机关也应以此为指导，把执法为民的思想贯彻到具体工作中去，本着执法为民的思想干好各项工作，当然也包括切实防止司法腐败、维护司法公正，保护人民群众利益的工作上来，也包括完善自身的职能上来。因此，完善国家的法律监督制度，完善检察机关的法律监督职能，实现民事行政案件法律监督经常化，不仅是实践“三个代表”重要思想和执法为民思想的要求，而且是实践“三个代表”重要思想和执法为民思想的具体行为，促进了“三个代表”重要思想和执法为民思想的落实。
综上所述，民事行政案件法律监督经常化不仅必要而且意义重大，故建议有关部门认真调查研究，及早制定出相应的规定，以切实防止司法腐败，确保司法公正，切实保护当事人的合法权益，切实维护国家法律的尊严，切实维护国家机关的形象与权威。