法学论文
浅议农村妇女的宅基地使用权
作者：王燕 律师 时间：2010年06月02日
浅议农村妇女的宅基地使用权
内容摘要：妇女权益保护是衡量一个国家或地区社会文明进步的重要尺度。我国是农业大国，农业人口占绝大多数，广大农村妇女权益的保护是妇女权益保护中的重中之重。离婚案件处理涉及妇女多项权益，如婚姻家庭权利、财产权利、人身权利等。在离婚案件的审理中切实保护好妇女权益是民事审判的一个重要任务，同时体现出民事审判在构建和谐社会中的重要作用。保障农村妇女的宅基地使用权，既是男女平等原则的体现，也是贯彻落实《土地承包法》、《妇女权益保障法》、《婚姻法》的基本要求。在全国许多农村，妇女的土地权利遭受程度不同的侵犯，而且难以得到行政救济，更缺乏制度保障。因此，本文所要探讨的基本问题，是如何在制度上保障农村妇女的宅基地使用权。
关键词：农村妇女，宅基地使用权, 房屋，法律保护
随着农村经济发展和农村城市化改造进程的加快，农村土地价值年年攀升。在代理农村妇女因离异或丧偶引起的财产分割或财产继承纠纷案件中，笔者发现由于农村政策和现行的房屋土地法律法规对妇女权益的保护尚有不足．造成相关案件的审理在法律适用上存在盲区，使农村离异妇女的宅基地使用权得不到应有的保护。
一、农村女妇宅基地使用权的法律规定与政策分析
农村宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，是指农村村民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的权利。农村宅基地使用权是与集体经济组织成员的资格联系在一起的，宅基地在一定程度上具有福利性质和社会保障的功能。
妇女的宅基地使用权是由国家法律所规定的一种财产权利。1992年颁布的《中华人民共和国妇女权益保护法》第三十条规定，“农村划分责任田、口粮田等，以及批准宅基地，妇女与男子享有平等的权利，不得侵害妇女的合法权利”。“妇女结婚离婚后，其责任田、口粮田、宅基地等，应当受到保障”。这是第一个对农村妇女土地权利作出专门规定的法律条文。在继承法、婚姻法、民法通则等有关法律中有类似的法律原则。而政府政策是根据法律规定而制定的解决问题的行动方案。
2001年5月8日，中共中央、国务院办公厅发布的《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》（厅字[2001]9号，简称《通知》），第一次比较完整、系统地阐述了政府对农村妇女土地权益保护的具体政策措施。《通知》的主要强调强调男女平权原则。《通知》规定“农村妇女无论是否婚嫁都应与相同条件的男性村民享有同等的权利，任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益”。
从我国现有的法律和政策上看，农村妇女拥有与男子完全平等的土地权益，《宪法》赋予男女平等的政治、经济、权利，《婚姻法》赋予夫妻双方平等的财产权利，《妇女权益保护法》、《继承法》、《农村土地承包法》等赋予男女在土地权利方面的平等地位，并对保障农村妇女土地权益做了具体规定。应该说，妇女宅基地使用权得不到落实或受到侵犯的根源不是法律制度和政策，而是农村社会仍然发挥作用的民间法。而且，法律及政策的执行不力也是重要原因。有的地方公然漠视男女平等的原则，严重践踏农村妇女的宅基地使用权，使农村妇女离婚后失去其宅基地使用权，给农村社会与经济的健康发展埋下隐患。［1］
二、妨碍农村妇女宅基地使用权利的根源探究
第一、封建思想存在人为剥夺农村妇女的宅基地使用权。
分配宅基地以男方为主的习俗导致了离婚妇女分割住房难，离婚后无处居住，处境困难。男娶女嫁是中国传统婚嫁模式，几千年来女方到男方家落根,男方准备住房已成了天经地义的事情。目前在我国农村，宅基地分配是分男不分女，农村妇女在离异后多数丧失了住房，而失去起码的生活保障，由此造成了离婚妇女生活困难。住房问题已成为离婚夫妻共同财产分割中争执的主要焦点。
第二、土地证和房产证不能合一，导致房屋权属管理上缺失，妇女的宅基地使用权无法得到保障。
目前我国城市房屋已经开始实行房、地统一登记，实现两证合一，但由于历史原因，农村房屋还没有完全像城市房屋那样实行所有权登记制度。根据有关规定，宅基地使用证是农村村民对住宅用地享有使用权的合法凭证，在还没有实现“土地证”、“房产证”两证合一，甚至是没有对房屋进行有效登记的农村，它还被用来作为村民对房屋享有所有权的证明。从农村对宅基地登记要求及程序来看，农村宅基地实行的是“地随房走”的制度，对地上建筑物享有所有权是宅基地登记的前提之一，因此只要拥有该宅基地使用证，也就对该宅基地之上建造的房屋享有所有权。
目前农村中大部分宅基地是男方婚前因结婚建房而取得，取得的程序或者是以男方个人名义申请，或者是以男方父母名义申请。所以妇女在离婚时，因宅基证是男方在婚前取得，从而无权分割该房产。［2］
第三、对法律规定的本意理解错误，将“一户一宅”理解为“一儿一宅”。
在广大农村根据村规民约和当地的风俗习惯。男方在到法定的结婚年龄后，可以自己的名义或父母的名义申请宅基地。妇女的宅基地使用权一直被忽视，即使存在男方入赘女方的情况，女方也无权申请宅基地。只能在发明原来的宅基地上进行建房。目前农村的现实直接将“一户一宅”理解为“一儿一宅”。
这种认识严重违背了现行法律法规的规定精神。根据《土地管理法》第六十二条的规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。山东省人民政府关于加强农村宅基地管理的通知(鲁政发〔2001〕89号)中规定，“农民建房实行一户一宅制。凡年满20周岁、在本村落户的农村公民，可凭身份证按照有关程序申请一处宅基地，宅基地面积标准要符合《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定。鼓励子女与父母同宅。”《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十四条 “农村村民符合下列条件的可以申请使用宅基地：(一)因结婚等原因，确需建新房分户的；(二)原住宅影响村镇规划需要搬迁的；(三)经县级以上人民政府批准回原籍落户，农村确无住房的；(四)县级以上人民政府规定的其他条件。”通过上述规定可以体现出农村男、女享有平等德宅基地申请权和使用权。党的十七届三中全会决定，深化农村土地流转制度改革。土地使用权流转后宅基地可上市流转，农民也将因此分享宅基地使用权出租、出卖、出让获得的利益。这为农民住宅财产的传承、转移创造了条件。只有确保了妇女的宅基地使用权，才能保证妇女在宅基地项目的收益。
通过以上分析可以发现，农村“一儿一宅”的宅基地制度，是计划经济时代的历史产物，已不符合社会主义市场经济体制的要求，不适应改善农民生活，促进农村经济发展和社会进步的要求：不利于构建公平、公正、和谐的社会秩序。［3］
第四、法律规定的冲突问题，使农村妇女的宅基地使用权缺乏法律保障。
按照我国农村风俗，女方出嫁的基本条件一般是男方先行建造房屋。建造房屋须先行取得宅基地，也就是说宅基地的取得以及房屋的建造大都在婚前完成，取得的程序或者是以男方个人名义申请，或者是以男方父母名义申请。由于我国现行的《婚姻法》在财产保护制度与《土地管理法》未能很好衔接，农民夫妻双方一旦感情破裂，离婚时基于对个人婚前财产的保护，女方以夫妻共同财产为由主张分割宅基地使用权和房屋所有权的请求往往不到法律的支持，目前我国许多法院作出的农村夫妻离婚判决，充分反映了该方面的法律冲突。现行的房屋土地法律法规不完善，农村离异妇女的宅基地使用权和房屋所有权得不到应有的保护问题越来越突出。［4］
三、完善农村妇女宅基地使用权的制度创新及其路径
现就保护农村妇女宅基地使用权和房屋所有权，提出建议如下：
1、通过立法或者司法解释解决现有法律冲突问题。
针对我国现行的《婚姻法》在财产保护制度与《土地管理法》未能很好衔接，农民夫妻双方一旦感情破裂，离婚时基于对个人婚前财产的保护，女方以夫妻共同财产为由主张分割宅基地使用权和房屋所有权的请求往往不到法律的支持现实。立法机关应针对现有法律冲突问题做出立法解释，为农村妇女的宅基地使用权提供有效的法律保障。笔者认为，根据《宪法》、《妇女权益保护法》、《土地管理法》的规定农村宅基地是按户审批、划拨，供申请人家庭成员使用。从立法精神上分析，不论宅基地是在婚前取得还是婚后取得，宅基地的使用权就应视为双方共同财产来处理更为合理。
2、立法机关应正确解释“一户一宅”的法律内涵
“三农”问题的核心是土地问题，土地是农民赖以生存的“命根子”。在农村，宅基地是农民的基本生活保障，国家以立法的形式保护农民的土地权益，强制实行“一户一宅”的政策。何谓“一户一宅”，何谓“户”，法律法规并没有进行详细的解释，这为司法实践留下了很大的法律漏洞，也使农村离异妇女主张自己合法权益带来了很大的法律障碍。当农民夫妇离异时，基于农村传统习惯，离异的妇女并不视为“一户”，她们既无法对宅基地进行分割，也不能申请新的宅基地，权益无法获得保障。所以，作为一个特例，立法机关应当进行适当的法律解释，将农村离异妇女视为法律上的“一户”，使她们的合法权益能够得到法律的保护。［5］
3、参照《农村土地承包法》的相关规定，制定农村宅基地使用权方面的专项法规。
我国《妇女权益保障法》、《婚姻法》等都对农村夫妇离婚时财产分割的原则进行了规定。但实践中，由于缺乏可操作性的规定，使农村妇女的宅基地使用权成为名义上的权利。与此中情况相反，在土地承包权问题上，做出具体的细化的规定并且制定了专项法律---《农村土地承包法》。对农村妇女在出嫁、离异后土地承包权做出明确的规定，使其土地承包权得到很好的保障。为了进一步保护农村妇女的宅基地使用权可以参照《农村土地承包法》的规定制定《农村宅基地法》。
注释：[1] 刘伯红主编：《女性权利--聚焦〈婚姻法〉》，当代中国出版社2002版第273页。
[2] 陈宝珍 王丹峰著：《离婚案件妇女财产权的保护》，《人民检察》2004年第8期。
[3]张美萍著：《完善离婚财产分割制度的几点思考》，南京师范大学法学院,毕业论文。
［4］ 汪军民著：《宅基地使用权的立法问题探讨》，载《湖北大学学报(哲学社会科学版)》2006年第5期第15页。
［5］郭正林著：《农村妇女的土地权利与制度保障》，中国农村研究网，2003年10月29日。
（字数：4102字）
内容摘要：妇女权益保护是衡量一个国家或地区社会文明进步的重要尺度。我国是农业大国，农业人口占绝大多数，广大农村妇女权益的保护是妇女权益保护中的重中之重。离婚案件处理涉及妇女多项权益，如婚姻家庭权利、财产权利、人身权利等。在离婚案件的审理中切实保护好妇女权益是民事审判的一个重要任务，同时体现出民事审判在构建和谐社会中的重要作用。保障农村妇女的宅基地使用权，既是男女平等原则的体现，也是贯彻落实《土地承包法》、《妇女权益保障法》、《婚姻法》的基本要求。在全国许多农村，妇女的土地权利遭受程度不同的侵犯，而且难以得到行政救济，更缺乏制度保障。因此，本文所要探讨的基本问题，是如何在制度上保障农村妇女的宅基地使用权。
关键词：农村妇女，宅基地使用权, 房屋，法律保护
随着农村经济发展和农村城市化改造进程的加快，农村土地价值年年攀升。在代理农村妇女因离异或丧偶引起的财产分割或财产继承纠纷案件中，笔者发现由于农村政策和现行的房屋土地法律法规对妇女权益的保护尚有不足．造成相关案件的审理在法律适用上存在盲区，使农村离异妇女的宅基地使用权得不到应有的保护。
一、农村女妇宅基地使用权的法律规定与政策分析
农村宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，是指农村村民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的权利。农村宅基地使用权是与集体经济组织成员的资格联系在一起的，宅基地在一定程度上具有福利性质和社会保障的功能。
妇女的宅基地使用权是由国家法律所规定的一种财产权利。1992年颁布的《中华人民共和国妇女权益保护法》第三十条规定，“农村划分责任田、口粮田等，以及批准宅基地，妇女与男子享有平等的权利，不得侵害妇女的合法权利”。“妇女结婚离婚后，其责任田、口粮田、宅基地等，应当受到保障”。这是第一个对农村妇女土地权利作出专门规定的法律条文。在继承法、婚姻法、民法通则等有关法律中有类似的法律原则。而政府政策是根据法律规定而制定的解决问题的行动方案。
2001年5月8日，中共中央、国务院办公厅发布的《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》（厅字[2001]9号，简称《通知》），第一次比较完整、系统地阐述了政府对农村妇女土地权益保护的具体政策措施。《通知》的主要强调强调男女平权原则。《通知》规定“农村妇女无论是否婚嫁都应与相同条件的男性村民享有同等的权利，任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益”。
从我国现有的法律和政策上看，农村妇女拥有与男子完全平等的土地权益，《宪法》赋予男女平等的政治、经济、权利，《婚姻法》赋予夫妻双方平等的财产权利，《妇女权益保护法》、《继承法》、《农村土地承包法》等赋予男女在土地权利方面的平等地位，并对保障农村妇女土地权益做了具体规定。应该说，妇女宅基地使用权得不到落实或受到侵犯的根源不是法律制度和政策，而是农村社会仍然发挥作用的民间法。而且，法律及政策的执行不力也是重要原因。有的地方公然漠视男女平等的原则，严重践踏农村妇女的宅基地使用权，使农村妇女离婚后失去其宅基地使用权，给农村社会与经济的健康发展埋下隐患。［1］
二、妨碍农村妇女宅基地使用权利的根源探究
第一、封建思想存在人为剥夺农村妇女的宅基地使用权。
分配宅基地以男方为主的习俗导致了离婚妇女分割住房难，离婚后无处居住，处境困难。男娶女嫁是中国传统婚嫁模式，几千年来女方到男方家落根,男方准备住房已成了天经地义的事情。目前在我国农村，宅基地分配是分男不分女，农村妇女在离异后多数丧失了住房，而失去起码的生活保障，由此造成了离婚妇女生活困难。住房问题已成为离婚夫妻共同财产分割中争执的主要焦点。
第二、土地证和房产证不能合一，导致房屋权属管理上缺失，妇女的宅基地使用权无法得到保障。
目前我国城市房屋已经开始实行房、地统一登记，实现两证合一，但由于历史原因，农村房屋还没有完全像城市房屋那样实行所有权登记制度。根据有关规定，宅基地使用证是农村村民对住宅用地享有使用权的合法凭证，在还没有实现“土地证”、“房产证”两证合一，甚至是没有对房屋进行有效登记的农村，它还被用来作为村民对房屋享有所有权的证明。从农村对宅基地登记要求及程序来看，农村宅基地实行的是“地随房走”的制度，对地上建筑物享有所有权是宅基地登记的前提之一，因此只要拥有该宅基地使用证，也就对该宅基地之上建造的房屋享有所有权。
目前农村中大部分宅基地是男方婚前因结婚建房而取得，取得的程序或者是以男方个人名义申请，或者是以男方父母名义申请。所以妇女在离婚时，因宅基证是男方在婚前取得，从而无权分割该房产。［2］
第三、对法律规定的本意理解错误，将“一户一宅”理解为“一儿一宅”。
在广大农村根据村规民约和当地的风俗习惯。男方在到法定的结婚年龄后，可以自己的名义或父母的名义申请宅基地。妇女的宅基地使用权一直被忽视，即使存在男方入赘女方的情况，女方也无权申请宅基地。只能在发明原来的宅基地上进行建房。目前农村的现实直接将“一户一宅”理解为“一儿一宅”。
这种认识严重违背了现行法律法规的规定精神。根据《土地管理法》第六十二条的规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。山东省人民政府关于加强农村宅基地管理的通知(鲁政发〔2001〕89号)中规定，“农民建房实行一户一宅制。凡年满20周岁、在本村落户的农村公民，可凭身份证按照有关程序申请一处宅基地，宅基地面积标准要符合《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定。鼓励子女与父母同宅。”《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十四条 “农村村民符合下列条件的可以申请使用宅基地：(一)因结婚等原因，确需建新房分户的；(二)原住宅影响村镇规划需要搬迁的；(三)经县级以上人民政府批准回原籍落户，农村确无住房的；(四)县级以上人民政府规定的其他条件。”通过上述规定可以体现出农村男、女享有平等德宅基地申请权和使用权。党的十七届三中全会决定，深化农村土地流转制度改革。土地使用权流转后宅基地可上市流转，农民也将因此分享宅基地使用权出租、出卖、出让获得的利益。这为农民住宅财产的传承、转移创造了条件。只有确保了妇女的宅基地使用权，才能保证妇女在宅基地项目的收益。
通过以上分析可以发现，农村“一儿一宅”的宅基地制度，是计划经济时代的历史产物，已不符合社会主义市场经济体制的要求，不适应改善农民生活，促进农村经济发展和社会进步的要求：不利于构建公平、公正、和谐的社会秩序。［3］
第四、法律规定的冲突问题，使农村妇女的宅基地使用权缺乏法律保障。
按照我国农村风俗，女方出嫁的基本条件一般是男方先行建造房屋。建造房屋须先行取得宅基地，也就是说宅基地的取得以及房屋的建造大都在婚前完成，取得的程序或者是以男方个人名义申请，或者是以男方父母名义申请。由于我国现行的《婚姻法》在财产保护制度与《土地管理法》未能很好衔接，农民夫妻双方一旦感情破裂，离婚时基于对个人婚前财产的保护，女方以夫妻共同财产为由主张分割宅基地使用权和房屋所有权的请求往往不到法律的支持，目前我国许多法院作出的农村夫妻离婚判决，充分反映了该方面的法律冲突。现行的房屋土地法律法规不完善，农村离异妇女的宅基地使用权和房屋所有权得不到应有的保护问题越来越突出。［4］
三、完善农村妇女宅基地使用权的制度创新及其路径
现就保护农村妇女宅基地使用权和房屋所有权，提出建议如下：
1、通过立法或者司法解释解决现有法律冲突问题。
针对我国现行的《婚姻法》在财产保护制度与《土地管理法》未能很好衔接，农民夫妻双方一旦感情破裂，离婚时基于对个人婚前财产的保护，女方以夫妻共同财产为由主张分割宅基地使用权和房屋所有权的请求往往不到法律的支持现实。立法机关应针对现有法律冲突问题做出立法解释，为农村妇女的宅基地使用权提供有效的法律保障。笔者认为，根据《宪法》、《妇女权益保护法》、《土地管理法》的规定农村宅基地是按户审批、划拨，供申请人家庭成员使用。从立法精神上分析，不论宅基地是在婚前取得还是婚后取得，宅基地的使用权就应视为双方共同财产来处理更为合理。
2、立法机关应正确解释“一户一宅”的法律内涵
“三农”问题的核心是土地问题，土地是农民赖以生存的“命根子”。在农村，宅基地是农民的基本生活保障，国家以立法的形式保护农民的土地权益，强制实行“一户一宅”的政策。何谓“一户一宅”，何谓“户”，法律法规并没有进行详细的解释，这为司法实践留下了很大的法律漏洞，也使农村离异妇女主张自己合法权益带来了很大的法律障碍。当农民夫妇离异时，基于农村传统习惯，离异的妇女并不视为“一户”，她们既无法对宅基地进行分割，也不能申请新的宅基地，权益无法获得保障。所以，作为一个特例，立法机关应当进行适当的法律解释，将农村离异妇女视为法律上的“一户”，使她们的合法权益能够得到法律的保护。［5］
3、参照《农村土地承包法》的相关规定，制定农村宅基地使用权方面的专项法规。
我国《妇女权益保障法》、《婚姻法》等都对农村夫妇离婚时财产分割的原则进行了规定。但实践中，由于缺乏可操作性的规定，使农村妇女的宅基地使用权成为名义上的权利。与此中情况相反，在土地承包权问题上，做出具体的细化的规定并且制定了专项法律---《农村土地承包法》。对农村妇女在出嫁、离异后土地承包权做出明确的规定，使其土地承包权得到很好的保障。为了进一步保护农村妇女的宅基地使用权可以参照《农村土地承包法》的规定制定《农村宅基地法》。
注释：[1] 刘伯红主编：《女性权利--聚焦〈婚姻法〉》，当代中国出版社2002版第273页。
[2] 陈宝珍 王丹峰著：《离婚案件妇女财产权的保护》，《人民检察》2004年第8期。
[3]张美萍著：《完善离婚财产分割制度的几点思考》，南京师范大学法学院,毕业论文。
［4］ 汪军民著：《宅基地使用权的立法问题探讨》，载《湖北大学学报(哲学社会科学版)》2006年第5期第15页。
［5］郭正林著：《农村妇女的土地权利与制度保障》，中国农村研究网，2003年10月29日。
（字数：4102字）
