律师随笔
紧急状态立法紧迫且必要
作者：曹乐维 律师 时间：2020年08月06日
新冠肺炎疫情在全球范围的爆发，让“紧急状态”这一藏于宪法而很少使用的概念，被反复提及和广泛使用。据不完全统计，全球已有140多个国家宣布进入（卫生）紧急状态或采取紧急状态措施，成为“二战”后全球首次大面积启动紧急状态法律制度的重大实践。
古谚有云：紧急状态无法律。这对权力任性者或许仍有意味；但从世界范围看，将原本突破法治秩序的紧急状态纳入宪法规范，并以此建立起一种特殊的紧急状态法律制度，乃是现代法治构建“未雨绸缪”机制的要义所在。简言之，紧急状态也是一种法律状态，从宣布之日起，公权力和私权利都将按照不同于平时状态的法律规则来运行，从而实现“最大的效率”与“最低的损害”。据笔者不完全统计，目前世界上至少有108个国家的宪法规定了紧急状态或戒严状态、战时状态。这体现出人类在深刻反思之后对安全与文明的追求。
然而，宪法上的规范还不足以为公私权提供具体指引。对于区别于平时状态的非常状态，法律上的区分越细致，将越有利于公权力的规范化运行，也越有利于私权利的保护。在非常态法律制度设计中，分层分级理论要求围绕事态的严重程度，来区分公权应对的便宜程度和对私权的限制程度。
目前，我国宪法上规定了紧急状态，但对应的下位立法却是突发事件应对法和戒严法。据称，早在1990年，全国人大常委会法工委根据宪法起草戒严法，就有专家建议改为紧急状态法。但由于在当时的环境下，宪法上规定的是戒严，所以法律名称上也叫戒严。2004年宪法修改时将戒严修改为了紧急状态，但在后来的专项立法时，考虑到紧急状态实践中很少用到，所以更名为了突发事件应对法。从实用性上看，戒严法应对极端情况，突发事件应对法应对平时各种突发事件，一定程度上落实了宪法上的制度设计。
但此次疫情似乎表明，在平时的突发事件和戒严状态中间，仍有一块空间缺乏足够的法律规制，其既不需要国家采取戒严这样极端的措施，又难以用一般的突发事件应对法予以处置。这种空间的客观存在，为专门的紧急状态立法提供了客观依据。一方面是戒严法在实践中几乎很少用到，一方面是突发事件应对法的不堪重负，在这种背景下，加紧制定紧急状态法，是构建中国特色非常态法律制度体系、推进国家治理现代化的内在要求。
笔者以为，紧急状态立法并非只是因时立法，其长远考量乃是促进我国非常态法律体系的分级。从国家治理“预则立”的角度分析，构建一般行政应急、紧急状态和战时状态这样分级的非常态法律体系，实有必要。一般行政应急基于行政法框架，以政府主导，通过公私权的微调予以实现危机处置；紧急状态危机程度更高，需要政府和军队配合，其法律关系的调整更为复杂；而战时状态则主要由军队主导。三者危机程度、主导力量、应对机制、措施强度和对权利的限制程度都不同，立法分级越细越有利于提高治理的针对性和有效治理。
立足于此，笔者认为我国的突发事件应对法应适当限缩，回归到调整一般行政应急功能上，其属性宜定位为行政法律；同时，在戒严法基础上制定紧急状态法，将戒严作为其中一章予以特别规定，其属性则定位为宪法性法律。这样区分将有助于非常态法律体系的完善，也有助于提升国家应对不同危机的制度韧性。
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古谚有云：紧急状态无法律。这对权力任性者或许仍有意味；但从世界范围看，将原本突破法治秩序的紧急状态纳入宪法规范，并以此建立起一种特殊的紧急状态法律制度，乃是现代法治构建“未雨绸缪”机制的要义所在。简言之，紧急状态也是一种法律状态，从宣布之日起，公权力和私权利都将按照不同于平时状态的法律规则来运行，从而实现“最大的效率”与“最低的损害”。据笔者不完全统计，目前世界上至少有108个国家的宪法规定了紧急状态或戒严状态、战时状态。这体现出人类在深刻反思之后对安全与文明的追求。
然而，宪法上的规范还不足以为公私权提供具体指引。对于区别于平时状态的非常状态，法律上的区分越细致，将越有利于公权力的规范化运行，也越有利于私权利的保护。在非常态法律制度设计中，分层分级理论要求围绕事态的严重程度，来区分公权应对的便宜程度和对私权的限制程度。
目前，我国宪法上规定了紧急状态，但对应的下位立法却是突发事件应对法和戒严法。据称，早在1990年，全国人大常委会法工委根据宪法起草戒严法，就有专家建议改为紧急状态法。但由于在当时的环境下，宪法上规定的是戒严，所以法律名称上也叫戒严。2004年宪法修改时将戒严修改为了紧急状态，但在后来的专项立法时，考虑到紧急状态实践中很少用到，所以更名为了突发事件应对法。从实用性上看，戒严法应对极端情况，突发事件应对法应对平时各种突发事件，一定程度上落实了宪法上的制度设计。
但此次疫情似乎表明，在平时的突发事件和戒严状态中间，仍有一块空间缺乏足够的法律规制，其既不需要国家采取戒严这样极端的措施，又难以用一般的突发事件应对法予以处置。这种空间的客观存在，为专门的紧急状态立法提供了客观依据。一方面是戒严法在实践中几乎很少用到，一方面是突发事件应对法的不堪重负，在这种背景下，加紧制定紧急状态法，是构建中国特色非常态法律制度体系、推进国家治理现代化的内在要求。
笔者以为，紧急状态立法并非只是因时立法，其长远考量乃是促进我国非常态法律体系的分级。从国家治理“预则立”的角度分析，构建一般行政应急、紧急状态和战时状态这样分级的非常态法律体系，实有必要。一般行政应急基于行政法框架，以政府主导，通过公私权的微调予以实现危机处置；紧急状态危机程度更高，需要政府和军队配合，其法律关系的调整更为复杂；而战时状态则主要由军队主导。三者危机程度、主导力量、应对机制、措施强度和对权利的限制程度都不同，立法分级越细越有利于提高治理的针对性和有效治理。
立足于此，笔者认为我国的突发事件应对法应适当限缩，回归到调整一般行政应急功能上，其属性宜定位为行政法律；同时，在戒严法基础上制定紧急状态法，将戒严作为其中一章予以特别规定，其属性则定位为宪法性法律。这样区分将有助于非常态法律体系的完善，也有助于提升国家应对不同危机的制度韧性。
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