法学论文
农村土地流转法律问题及解决路径
作者：孙新 律师 时间：2009年07月30日
农村土地流转法律问题及解决路径
一、关于农村承包土地流转中存在的问题和解决途径
（一）存在问题
当前我国农村土地流转中存在的问题主要集中在法律层面、制度设计和程序设计几个方面。
从法律层面上看，立法的不完善和法律法规规定的不一致在我国农村土地流转问题上反映比较突出。
1、我国相关的法律体系不健全，缺乏具体实施细则，法律体系自身有矛盾。比如《土地管理法》第37条规定：“承包耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”但是《农村土地承包法》及相关的解释、通知中又规定，任何组织和个人不能以欠缴税费和土地抛荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还。这种规定导致实践中执法人员无所适从，也引发了种种社会矛盾。
2、《农村土地承包法》一定程度上完善了我国的农地流转制度，但该法的立法目的是为了稳定和完善以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，而不是专门为规范农地流转市场而设，因此，存在许多瑕疵。比如该法关于“林地承包的承包经营人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”的规定实际上限制了耕地或草地承包经营权继承，保护范围过窄，不利于提高承包方对承包地托人待定积极性；关于“采取转让方式流转的，应当经发包方同意”的规定，限制了承包方的经营权利，与土地承包权的物权性质不符。《土地承包法》规定通过招标、拍卖公开协商等方式承包农村土地，其承包经营权可以采取抵押方式流转；而司法解释又规定，“承包方以其土地进行抵押或抵偿债务的，应当认定无效。”立法中存在矛盾，条文规定有瑕疵。
3、从《土地管理法》的相关规定看，集体土地使用权的流转在法律上是被禁止的，农村建设用地流转的现实情况与现行法律的规定明显冲突。
4、因为主体没有确定清楚，《土地管理法》及其实施细则中存在的漏洞和隐患。《土地管理法》规定了“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”以及费用的标准，却没有明确规定费用支付的对象。按照《实施条例》的规定，失地农民能获得的征地补偿费用，可能只是地上附着物及青苗的补偿费；土地补偿费归农村集体经济组织所有，对于土地补偿款如何使用，相关法律法规没有作出明确、具体的规定，从而引起了基层组织和失地农民对这笔巨款究竟归谁产生争议。
5、现行法律关于土地承包经营权的一些规定存在不尽合理之处，比如流转方式、流转程序、流转条件等，主要是站在国家层面规定的，过分重视土地的保障性功能，在一定程度上影响了土地承包经营权的流转。
从制度层面上看，农村土地流转缺乏相应的制度保障。
1、土地承包经营权的流转中，集体土地所有权主体虚位，这种虚位现象使得《农村土地承包法》所确立的立法目的与宗旨难以实现，相反却给“乡里中间层”即村委会、村长等实际权力行使者创造了无数的机会，以集体所有权的名义扩大寻租空间。
2、现行法虽然在一定程度上赋予了农民在土地流转中的主体地位，但仍与市场经济条件下的主体要求有一定距离，一是土地承包人在政府征收中的主体地位不明确，二是对土地承包经营权受让人的身份有限制。农村的社会保障体系、土地流转市场未能建立是制约土地承包经营权流转的重要因素。
从程序上看，农村土地的流转程序以及流转纠纷的处理程序都有不完备之处。
当前农村土地承包流转中存在土地流转操作程序不规范、中介组织不健全、纠纷调解处理机制不规范的现象，对“村规民约”要建立审查备案机制，监督其产生程序的合法性。
（二）解决途径
1、规范土地承包经营权流转必须“规范乡里中间层权力”，加强对村干部权力的规范与制约；同时要完善承包土地流转制度，明确职能部门的职责定位，构建多元化的纠纷解决机制。解决土地承包经营权流转问题，一方面要加强土地承包经营权流转机制的规范化建设，另一方面也要健全调处机制，侧重诉前调解疏导，强化仲裁机制。
2、提出了“进一步稳定承包经营权，推进土地承包经营权物权化”的观点：认为当前土地制度改革的重点不是所有权问题，而是进一步稳定承包经营权，核心是要推进土地承包经营权的物权化，稳定农民的地权；同时要建立多样化的土地使用制度，探索股权经营模式，构建农地流转法律规制的框架。立法机关应当制定前瞻性的法律，取消对土地承包经营权转让的限制和对土地承包经营权抵押的限制，及时有效地满足土地制度的需要，节约社会成本。
3、完善集体建设用地使用权流转：一是集体非农建设用地流转必须合法化。要从法律上明确集体非农建设用地流转的地位；二是要促进工业化好城镇化过程中土地的节约和集约使用；三是集体非农建设用地流转必须依财产权定价，依产权性质分配财产利益；四是要建立统一的城乡建设用地市场；五是要加强相关配套制度改革。
二、关于宅基地流转问题
1、有人认为，鉴于宅基地的性质，应当从法律层面明确禁止城镇居民购置农村自建房。无论从我国的土地基本制度、集体土地所有权的性质，还是从《物权法》的相关规定看，城镇居民购置农村自建房都是不允许的。
2、另外有认为，应当允许宅基地使用权在城乡居民之间流动，但同时也指出，对这种流动要给予适当限制，比如城市居民所购买的宅基地只能用作自用住宅，禁止房地产开发商进入宅基地使用权流转市场，从事投机活动，同时，为了保护集体经济组织成员的利益，农村居民转让房屋时，集体经济组织内部的成员在同等条件下享有优先购买权。有作者指出，我国目前宅基地使用权流转中，侵权的现象比较严重，存在权利到户，
3、土地使用权人界定不明；“一户一宅”原则与“一户多宅”现实的冲突、宅基地使用权权利范围不明等问题。
完善宅基地使用权流转制度，首先应当明确宅基地权属范围，空间利用权应包含于宅基地内加以保护；其次要严格土地用途的管理，通过土地利用规划和不动产登记来确定土地的用途，并严格变更用途的审批手续；第三要完善房屋登记制度，以完善农村房产的流转程序；最后要建立和完善宅基地租赁费的管理制度。
三、关于土地权益保障问题
应当从三个层面建立失地农民权益保障机制：一是建立有序的农村土地征收补偿制度，从基础上解决农民失地后的生活保障问题；二是建立以农村教育培训好就业服务、农民工权益维护制度为内容的一整套农民再就业促进制度；三是建立涵盖农民基本养老保险制度、基本医疗保障制度和社会救助制度在内的农村基本社会保障制度。
还有，农户土地承包经营合同登记应实行夫妻双名制，以在发生离婚或土地权益纠纷时，更好地保护妇女的权益。
本文在自己办理案件的基础上，见鉴了江苏省农村土地流转法律问题综述，再次表示感谢。
张海亮律师
北京市安中律师事务所执业律师
联系地址：北京市朝阳门外大街甲6号万通中心C座2007-2008室（东三环京广桥西侧）；邮编：100020
联系电话：13521223368、 E-mail:lawyerqtds@gmail.com
更多请登录：中华知法律师网 www.bj64.net
一、关于农村承包土地流转中存在的问题和解决途径
（一）存在问题
当前我国农村土地流转中存在的问题主要集中在法律层面、制度设计和程序设计几个方面。
从法律层面上看，立法的不完善和法律法规规定的不一致在我国农村土地流转问题上反映比较突出。
1、我国相关的法律体系不健全，缺乏具体实施细则，法律体系自身有矛盾。比如《土地管理法》第37条规定：“承包耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”但是《农村土地承包法》及相关的解释、通知中又规定，任何组织和个人不能以欠缴税费和土地抛荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还。这种规定导致实践中执法人员无所适从，也引发了种种社会矛盾。
2、《农村土地承包法》一定程度上完善了我国的农地流转制度，但该法的立法目的是为了稳定和完善以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，而不是专门为规范农地流转市场而设，因此，存在许多瑕疵。比如该法关于“林地承包的承包经营人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”的规定实际上限制了耕地或草地承包经营权继承，保护范围过窄，不利于提高承包方对承包地托人待定积极性；关于“采取转让方式流转的，应当经发包方同意”的规定，限制了承包方的经营权利，与土地承包权的物权性质不符。《土地承包法》规定通过招标、拍卖公开协商等方式承包农村土地，其承包经营权可以采取抵押方式流转；而司法解释又规定，“承包方以其土地进行抵押或抵偿债务的，应当认定无效。”立法中存在矛盾，条文规定有瑕疵。
3、从《土地管理法》的相关规定看，集体土地使用权的流转在法律上是被禁止的，农村建设用地流转的现实情况与现行法律的规定明显冲突。
4、因为主体没有确定清楚，《土地管理法》及其实施细则中存在的漏洞和隐患。《土地管理法》规定了“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”以及费用的标准，却没有明确规定费用支付的对象。按照《实施条例》的规定，失地农民能获得的征地补偿费用，可能只是地上附着物及青苗的补偿费；土地补偿费归农村集体经济组织所有，对于土地补偿款如何使用，相关法律法规没有作出明确、具体的规定，从而引起了基层组织和失地农民对这笔巨款究竟归谁产生争议。
5、现行法律关于土地承包经营权的一些规定存在不尽合理之处，比如流转方式、流转程序、流转条件等，主要是站在国家层面规定的，过分重视土地的保障性功能，在一定程度上影响了土地承包经营权的流转。
从制度层面上看，农村土地流转缺乏相应的制度保障。
1、土地承包经营权的流转中，集体土地所有权主体虚位，这种虚位现象使得《农村土地承包法》所确立的立法目的与宗旨难以实现，相反却给“乡里中间层”即村委会、村长等实际权力行使者创造了无数的机会，以集体所有权的名义扩大寻租空间。
2、现行法虽然在一定程度上赋予了农民在土地流转中的主体地位，但仍与市场经济条件下的主体要求有一定距离，一是土地承包人在政府征收中的主体地位不明确，二是对土地承包经营权受让人的身份有限制。农村的社会保障体系、土地流转市场未能建立是制约土地承包经营权流转的重要因素。
从程序上看，农村土地的流转程序以及流转纠纷的处理程序都有不完备之处。
当前农村土地承包流转中存在土地流转操作程序不规范、中介组织不健全、纠纷调解处理机制不规范的现象，对“村规民约”要建立审查备案机制，监督其产生程序的合法性。
（二）解决途径
1、规范土地承包经营权流转必须“规范乡里中间层权力”，加强对村干部权力的规范与制约；同时要完善承包土地流转制度，明确职能部门的职责定位，构建多元化的纠纷解决机制。解决土地承包经营权流转问题，一方面要加强土地承包经营权流转机制的规范化建设，另一方面也要健全调处机制，侧重诉前调解疏导，强化仲裁机制。
2、提出了“进一步稳定承包经营权，推进土地承包经营权物权化”的观点：认为当前土地制度改革的重点不是所有权问题，而是进一步稳定承包经营权，核心是要推进土地承包经营权的物权化，稳定农民的地权；同时要建立多样化的土地使用制度，探索股权经营模式，构建农地流转法律规制的框架。立法机关应当制定前瞻性的法律，取消对土地承包经营权转让的限制和对土地承包经营权抵押的限制，及时有效地满足土地制度的需要，节约社会成本。
3、完善集体建设用地使用权流转：一是集体非农建设用地流转必须合法化。要从法律上明确集体非农建设用地流转的地位；二是要促进工业化好城镇化过程中土地的节约和集约使用；三是集体非农建设用地流转必须依财产权定价，依产权性质分配财产利益；四是要建立统一的城乡建设用地市场；五是要加强相关配套制度改革。
二、关于宅基地流转问题
1、有人认为，鉴于宅基地的性质，应当从法律层面明确禁止城镇居民购置农村自建房。无论从我国的土地基本制度、集体土地所有权的性质，还是从《物权法》的相关规定看，城镇居民购置农村自建房都是不允许的。
2、另外有认为，应当允许宅基地使用权在城乡居民之间流动，但同时也指出，对这种流动要给予适当限制，比如城市居民所购买的宅基地只能用作自用住宅，禁止房地产开发商进入宅基地使用权流转市场，从事投机活动，同时，为了保护集体经济组织成员的利益，农村居民转让房屋时，集体经济组织内部的成员在同等条件下享有优先购买权。有作者指出，我国目前宅基地使用权流转中，侵权的现象比较严重，存在权利到户，
3、土地使用权人界定不明；“一户一宅”原则与“一户多宅”现实的冲突、宅基地使用权权利范围不明等问题。
完善宅基地使用权流转制度，首先应当明确宅基地权属范围，空间利用权应包含于宅基地内加以保护；其次要严格土地用途的管理，通过土地利用规划和不动产登记来确定土地的用途，并严格变更用途的审批手续；第三要完善房屋登记制度，以完善农村房产的流转程序；最后要建立和完善宅基地租赁费的管理制度。
三、关于土地权益保障问题
应当从三个层面建立失地农民权益保障机制：一是建立有序的农村土地征收补偿制度，从基础上解决农民失地后的生活保障问题；二是建立以农村教育培训好就业服务、农民工权益维护制度为内容的一整套农民再就业促进制度；三是建立涵盖农民基本养老保险制度、基本医疗保障制度和社会救助制度在内的农村基本社会保障制度。
还有，农户土地承包经营合同登记应实行夫妻双名制，以在发生离婚或土地权益纠纷时，更好地保护妇女的权益。
本文在自己办理案件的基础上，见鉴了江苏省农村土地流转法律问题综述，再次表示感谢。
张海亮律师
北京市安中律师事务所执业律师
联系地址：北京市朝阳门外大街甲6号万通中心C座2007-2008室（东三环京广桥西侧）；邮编：100020
联系电话：13521223368、 E-mail:lawyerqtds@gmail.com
更多请登录：中华知法律师网 www.bj64.net
律师资料
孙新律师
电话：13180101358
