一、水资源现状
    河北自古就是一个水旱灾害频发的地区。据史料记载，在1949解放以前的580年中平均每3年就要遭受4次洪灾或旱灾；平均每20年发生淹没100个州县以上的大水；平均每30年发生一次受灾面积占耕地一半左右的大旱。1946年以后，河北灾害转为主要以旱灾为主。从20世纪80年代以后基本上年年有旱灾，农作物受灾面积也由最初的1000万亩增加到现在2000的多万亩。河北省七大水系多发源于境外，由于发源地内蒙古、山西、河南、北京等均为缺水地区，其在上游修建水库以及蓄水工程，造成我省入境水量减少，年入境量由20世纪50年代的99.8亿立方米减少到90年代的30亿立方米，而如今地表河流除拒马河以外其它的是“有河皆枯，有水皆污”的危机局面。于是人们把眼光瞄向了地下水。大规模的开凿机井取水从上世纪70年代就已经开始了。但是我们的开采是“入不敷出”的盲目开采，从而使地下水位由最初的几米、十几米、几十米下降到现在的100多米。在过去的20多年河北累计超采地下水超过1000亿立方米，为全国之最，而且其中有很难补给的深层后备水源。沿海的沧州、唐山因地下水位的下降已被海水侵入。针对目前的情况，如不采取有效措施，我省中东部平原深层地下水有可能在20年后被采光。如今的燕赵大地因为缺乏水分的滋润而变的“满目疮痍”，严重的水资源短缺同经济的快速发展使河北省陷入了尴尬的局面。
    二、相关因素分析
    (一)、自然因素
    第一，气候方面的影响。河北大部分气候属于温带季风气候，年平均降水量大约有530毫米。但是关键在于其时间分布不均匀，主要集中在每年的七月份左右即所谓的“汛期”，而其它时间的降水量却是微乎其微的，河北境内虽然河渠众多，但却是用水时枯，而夏季雨水充沛的时候大量的雨水则顺着通畅的河道白白流入海洋。近些年来，由于气候原因我省的降水量日益减少，特别是从1997年开始，我省已经连续6年干旱。今年入冬以来，我省基本上没有降水，去年12月至今年2月底，全省平均降水只有10.2毫米，形势越来越严重。
第二,地理方面的影响。一方面，河北中东部基本为平坦的大平原，而西部却是高耸的太行山脉，河流从2000余米高度陡然而下，巨大的落差使得水流湍急，每年的七月份左右汛期时，水流强度更是令人望而却步，极大的增加了蓄水的难度；另一方面，河北环绕京津，境内又有京九、京广、京沪等重要干线及华北油田等国家重要基础设施，在防洪上以大局为重。两方面的因素使得每年大量的水资源白白流入海洋，而我们的水库蓄水量却严重不足，还要随时准备向京津供水。
  （二）、社会因素
第一，客观因素（人口增多、经济发展所导致）。河北人口数量已达6744万,位居全国第六。大量的人口直接或间接的加大了用水的压力，人口多直接的生活用水必然增加，这是不争的事实，而庞大的人口自然增加对粮食等农产品的需求压力，使得人们千方百计的高强度使用耕地，农业用水急剧增加，而且在此过程中又有围湖造田、填渠造田的行为，进一步破坏土表水资源，使得形势“雪上加霜”。河北省的经济发展迅速，国民生产总值在全国位居上游，经济增长率也在全国平均水平之上。但是，工农业多是传统的生产方式，耗水量大，从而需要大量的水资源来支持经济的发展，且需求量日益增多。
    第二，主观因素。
    首先，人们缺乏节水意识，无节制、无计划的用水造成了水的大量浪费：作为用水大户的农业每年的用水量占河北总用水量的75%，据相关资料及笔者的观察，河北农业如今基本上是大水漫灌型用水，此种方式用水使水大部分蒸发、下渗浪费掉，而地方各政府部门只是一味的鼓励支持打井抗旱，仅考虑“开源”，忽视了“节流”。工业用水我省主要是以黑色金属铸造、制药、纺织等高耗水的生产部门为主，对水的利用率低且容易污染，总而言之人们缺乏节水意识。在人们意识中一直对水资源就像空气、土地一等自然资源一样是“取之不尽，用之不竭”的以及无偿使用的认识是造成此种后果的根本原因，从而出现“共有地的悲剧”［1］。人们对水资源主体认识不清楚和对水权概念的模糊是人们出现这种心理的原因。现实中人们习惯于谁先抢到就是谁的“先占”原则，打比方说，一个人自己出资打了一口井，在他的概念中这井里的水理所应当“是我的，别人如果使用那是用的我的水”。实际上这也体现了水资源具有分离性的特点，即所有权和使用权属于不同的主体。实际中所有权属于国家，而那个人只是享有使用权。对于这种分离性，如果有完善的法制规范约束则能良性发展，反之，则极易产生其外部不经济。
其次，水资源的大量污染。水资源的大量污染其实就是另样的浪费。不仅原直接污染的水没有得到充分利用而被污染，而且其在被排入湖泊、河流或下渗地下时，又污染了其它大量水源。我过南方城市因水污染导致缺少量占这些城市总缺水量的60%—70%，对此必须给予高度重视。
    三、相关法制措施及法理思考
法的作用亦即法的职能泛指法对人们的行为及社会关系和社会生活发生的影响。鉴于河北目前状况，为了最大限度发挥水环境对国民经济及社会发展的作用，促进经济的可持续性发展，必须要发挥法的指引、教育、强制等作用，即要实现“依法治水”。
    一、针对自然因素法制思考及建议
  （一）、气候因素分析及建议
可以说，当今以及以后相当长一段时间内人类的科学技术是不能够解决降水量少和时空分布不均这个气候问题的，而像人工降水这种在短时间内影响天气从而引起降水的方式并不能大范围的实行，且又受众多条件、因素的制约，并不是解决问题的长久之计。那么有什么行之有效的办法呢？河北省以前的降水量是可以基本满足同时期社会需要的，而如今造成这种局面除了受全球气候影响外，主要还有人们对环境的破坏特别是对森林的过度砍伐的因素。森林具有涵养水源和保护水土的作用。森林能调节所在地区的小气候，使所在地区的降水、湿度适宜人类生活。其发达的根系从土壤中吸取水分，广大的叶面积通过蒸腾作用使其排入大气，从而增加所在地降水量。“美索不达米亚、希腊、小亚西亚以及其它各地的居民为了想得到耕地，把森林都砍完了，但是他们想不到这些地方今天竟因此成为荒芜的不毛之地，因为他们使这些地方失去了森林，也因此失去了积聚和贮存水分的中心”。［2］专家认为如果河北森林覆盖率达到60—70%，基本上可实现年年风调雨顺。因而，如今河北省必须遏止耕地的日益扩大，而是进行大规模的植树造林，考虑到现实可操作的困难性，则必须提供相关法律支持。但笔者认为问题真正关节所在却是在执法上。众所周知，《中华人民共和国森林法》已于1984年通过实施，还有1986年林业部发布的《中华人们共和国森林法事实细则》，河北省也有具体的法规例如刚实施的《河北省木材经营加工和运输管理办法》等，立法可谓基本完善。但具体落实到地方却大打折扣了。有些地方只是麻木的植树，树只要栽到坑里就行，以后就“生死由命”了，任务却还是“圆满”的完成了！树年年种却不见多甚至是年年少。对此，要训练出高素质的植树队伍，省市政府必须派专员对下属地方进行长期监督，要做到“有法必依，执法必严”。此外，基于人们特别是农村人们的环保意识不够，地方各政府要大力进行宣传，采用电视播放、放电影、演讲、文艺表演等方式结合现实灵活的进行。
   （二）、关于水权分配及补偿机制（同周边省市之间）浅析
    京冀争水的“拒马河”事件［3］以及唐山同天津因地下水引起的纠纷等问题使我们不得不思考怎样解决跨行政区域河流上下游间用水矛盾问题。“拒马河”事件虽然北京做法不对，但两地间相关法律机制的不健全可以说是造成事件发生的根本原因。
    地处京畿的河北一直以来在自身缺水的情况下还要承担京津用水的义务，为其发展做出了太慷慨的贡献。众所周知的专供北京用水的宫厅、密云水库又有多少人知道是当年京冀两地人民合手建成的呢？而且两水库的水源均来自河北境内，为了保证供水以及水资源的质量河北牺牲很多的利益，上世纪八十年代，北京用水吃紧，河北完全放弃了对其每年9亿立方米的取水权，自身却花钱向黄河花钱买水喝。1983年的引滦入津工程河北每年要向天津供水10亿立方米。2008年奥运会举办在即，而南水北调现在是远水不解近渴，因而用水的负担又落在河北身上。当然从大局着想是我们应该做的，但是决不是无偿的，依“利之所生，损之所归”原则，受益方或者国家必须给予补偿。对此，必须在国家宏观调控下依据市场经济的规则建立健全水权分配和补偿机制。
水权是指水的所有权和各种利用水的权利的总称。［4］姜文来先生在《水权基本理论研究》一文中提出：“水权是指在水资源席缺的条件下人们有关水权利的总和（包括自己或他人受益或受损的权利），其最终可以归结为水资源的所有权、经营权和使用权。”［5］可以说新《水法》为水权独立提供了坚实基础，为实施水权分配及补偿制度提供了法律保证。《水法》第三条规定“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和农村集体经济组织修建的水库中的水，归各该村集体经济组织使用。”这取代了原《水法》水资源归国家或集体所有的规定，因而水权的分配及补偿是不包括所有权在内的其它权利的分配。因此可以明确争端的引起只是对其利用水的权利的一种争取，孰败孰赢所有权自始至终是归国家所有。“水权作为一种流动的自然资源，由于具有重复使用性和多功能性，因此在水权的设置和水权的取得、行使等方面，不是强调权利的排他性和垄断性，而是强调公共性，强调水权的所有者应水利共享，水害共当。”［6］《水法》第二十条规定“开发、利用水资源，应当坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地区的利益，充分发挥水资源的综合效益，并服从防洪的总体安排。”在水权分配上，首先应该考虑公民的基本生活用水，相互协调发展；其次要遵循水源地优先、用水现状优先、用水效率优先的优先权原则；而且“必须为生态保护所需的水资源留下适量的份额，关于这点过去我们做的很不够，也由此引发更严重的生态问题。”［7］《水法》第十九条规定在跨省的江河上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，有关流域管理机构应当对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见。笔者认为，此种跨行政区之间的矛盾首先由各政府协调，协调不成的应该报当地流域管理部门（我省基本属海河水利委员会管理）裁决，该法第二十条规定流域管理部门在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。笔者认为水流域管理机构在这里发挥类似“法院—检察院”双重职能的作用，行使审查、裁判、监督的权利其应该结合全流域以及各地实际情况统筹兼顾、合理分配水量。如若还是不能解决问题，就上报由国务院水行政主管部门来解决。此过程就像人民法院的一、二审程序一样，这可以实现流域的统一管理、全面规划，才能实现宏观调控。但现实中的问题是流域管理机构权力的失灵，因为依《水法》十二条第一款“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，这极易造成有关部门职能交叉和扯皮问题，地方政府很可能照顾本区域利益而带地方保护主义色彩，此时的水流域机构则无能为力。
    如今一个不可回避的事实是，河北水资源由于自身贫困的原因无力治理，而北京用户却没有直接向水源地补偿。在市场条件下要使水资源得到优化配置，其基本条件在于将水资源开发利用者置于市场机制之中和国家宏观调控之下。“‘东阳——义乌’水权转让”事件［8］就是应用市场机制解决水资源分配的很好案例，为我们提供了参考。像官厅、密云水库这种情况，完全是计划经济作怪，没有发挥水市场的作用。
    二、社会因素探讨
 （一）、针对人口、经济因素。对人口，解决方案其实就是我们早已经实施的计划生育，现在我们要做的就是严格执行好，继续贯彻。对经济河北当然要努力发展生态经济，在此不做过多论述。
 （二）、针对极易发生“共有地悲剧”可能性，要大力宣传从而提高人们的节水意识、忧患意识，但更重要的是有相关法制来规范、相关机制来约束此两者乃以德治国和依法治国之缩影，根据我们的实际情况，当今最行之有效的办法当然是依法治水。笔者认为要实现依法治水必须要实现国家的宏观调控和水市场的有机结合，并辅之于民主协商。
水在人类的生存、生活、社会的发展、自然的多样性方面的价值是任何物质无法替代的。“水资源具有重要的生态价值，影响和决定人类和其它生命体的生存及发展，关涉重大公共利益、社会利益，具有非竞争性和非独占性以及社会公益性，需要政府采取非市场手段进行干预和保护。”［9］因而对水的使用必须有国家的宏观调控。
    市场经济时代，通过市场可达到对水资源的优化配置。“由于水资源的稀缺性、效用性、可支配性，因而可对水资源进行排他性的支配，为权利人占有、使用和收益，从而决定水资源可以成为私人品，可通过市场机制对水资源进行行之有效配置和充分利用。”［10］在此方面河北要大胆革新、勇于探索：首先，同周边省市充分运用市场手段来处理实际问题，解决好出现的矛盾；其次也是最重要的是建立、健全省内水市场，政府要鼓励符合发展生态经济的不同县市之间的水权交易，要制定相关法规、规章等做好相关立法工作，做到有法可依，从而使水市场纳入有法律保护的“有序地带”。那么，具体来说在这场改革中我们要做好哪些工作呢？
   （1）、做好取水工作。取水许可是国家加强水资源控制一项重要措施，《水法》四十八条规定除家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水外，其它直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人必须向行政主管部门或流域管理机构申请领取许可证，这是实现水资源永久利用的可靠保证。主管部门对此要进行科学考查，统一论证，寻找环境保护和经济发展的最佳结合点。特别注意的是，用水户在向当地行政主管部门申请时，很可能会产生地方保护，对此我们要坚决杜绝。
  （2）、完善有偿使用制度。《水法》四十八条同样规定，除几种特殊情况外，用水户在取水许可制度前提下，还要缴纳水资源费。五十五条规定“使用水工程供应的水，应当按照国家规定向供水单位缴纳水费。”这是针对人们“水为纯自然而无偿使用”观念最现实、有效的解决措施。
    首先，应确定水价。曹明德先生在《论我国水资源有偿使用制度》一文中提出：“在水价的构成上，应包括资源水价、工程水价、环境水价三个部分”。《水法》第四十八条所提“水资源费”就是指资源水价，这实际上是对水资源损耗的补偿。该法五十五“水费”则指工程水价，也可谓“商品水价”，因为此时的水不再是自然界中的天然物，而是经过人类物化劳动后形成的凝聚人类无差别劳动在内的人工水体，具有了自身的价值。其价格应采取民主形式确定，应该在政府主持下由用水大户、水利公司、环境部门、普通用水户参加的会议经过讨论来予以确定。而对环境水价，笔者认为可在实践操作中灵活掌握，而不应是对各行业、部门统一征收。环境水价指的是经过使用的水排放而污染了环境，为了治污保护环境所需水价。但实际生活中，各行业、部门以及同一行业、部门不同主体对水的污染程度是不同的，如果统一征收相同的治污费，对污染严重的一方可以说心安理得，而对轻污染或者无污染的则有失公平。因而相关部门在实际中要灵活掌握，按“谁污染，谁治理；多污染，多付费”原则进行收费，最好把污染程度按轻重分为若干阶段，有与每一阶段相对应的环境水价，从而使具体操作也规范化、制度化。
    其 次，用水过程中要总量控制、定额管理，实行超额用水累进加价制度。《水法》四十七条规定国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。《河北省用水定额（试行）》已施行，初步建立了河北用水定额的科学指标体系，其较强的针对性和可操作性为水资源管理和保护提供了重要依据。超额用水累进加价制度大大遏制了人们的无计划用水，是走向节水型社会的最佳手段之一。
 （ 3）、应实现用水管理的统一化。因用水涉及到政府的各个部门，容易出现职权不清、互相推委的现象。“因其横向涉及到水利、农业、建设、和环境各部门，重复管理现象严重责任不明，‘政出多门’，不但增加了政府的管理成果，减弱了财政资金的使用效果，而且不利于水资源的统一管理、统筹兼顾、优化配置、节约保护和高效利用，违背了水的自然规律，尤其在流域管理和城市水务管理问题上矛盾更为突出。”［11］顺利实施宏观调控，才能打破水市场的行政障碍，使“依法治水”得到真正的贯彻。对此，最好成立一个水务局，解决有关部门职能交叉和扯皮问题。

  （4）政府的直接节水措施和社会的监督作用。对农业要加快节水工程建设步伐。专家计算，滴灌的有效用率达95%，喷灌为75%，而水渠漫灌只有45%，要努力推广管滴、管喷等先进技术，根据地区实际情况，调整产业结构，发展合适的节水高效特色农业；工业用水应采用先进技术、工艺和设备，提高水重复利用率，对国家公布所淘汰的落后、耗水量高的工艺、设备和产品要责令厂家停止生产、销售；城市人民政府要因地制宜推广节水型生活用水器具，降低供水管网漏失率，加强城市污水集中处理，鼓励使用再生水，提高污水再生利用率；新建、扩建、改建的建设项目应指定节水措施方案，配套建设节水设施，节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。要大力加强社会的监督作用，对举报浪费、污染水的公民要给予奖励，使所有公民都参与到节水改革中来。
    南水北调是国家为了缓解华北、西北地区水危机，促进经济发展所实施的一系列巨大工程。南水北调东线工程途经河北省黑龙港远东地区，中线工程过省会石家庄到北京。河北省要做好相关准备工作，尽早出台实施南水北调工程节水、治污和水资源保护及限制地下水开采的有关制度，将用水全面纳入法制化轨道。要以“先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水”原则实施南水北调工程。［12］通水后，在受水区要禁止超采地下水，偿还挤占的农业及生态用水，逐步修复和改善生态环境。并以南水北调为契机，充分行使政府的宏观调控职能和发挥市场的调节机制，带动全省用水的规范化，全面实现河北依法治水。
［1］金瑞林、汪进著：《中国环境与自然资源立法若干问题研究》，北京大学出版社1999年版，第七十四页。“共有地的悲剧”现象是美国学者哈丁提出的。他指出，就像一个开放的牧场，如果每一个牧民都想在一块开放和有限的牧场上获得自己的更大的利益，那么就会因此发生牧场破坏这样的“共有地的悲剧现象”。
［2］《马克思全集》第20卷，人民出版社1971年3月版，第519页。
［3］2003年9月北京市欲实施「引拒济京工程」，把流经北京境内的拒马河水拦蓄后引入燕山石化，作为工业用水。一旦工程实施，从地上到地下，拒马河水将全部被截在北京一段，下游的河北境内将滴水没有。因此势必将对下游河北省境内的九个县市三百多万人口造成巨大影响。由此引发了京冀水权之争。
［4］杨紫火亘 主编：《经济法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版。第348页。
［5］参见姜文来：《水权基本理论研究》
//www.yrcc.gov.cn//hhjj/ztyj/shuiquan10.htm。
［6］同［4］，第349页。
［7］曹明德：《论我国水资源有偿使用制度》，载《中国法学》2004年第一期。
［8］2000年11月24日，浙江金华地区的东阳市人民政府与义乌市人民政府签订有偿转让横锦水库部分用水权的协议，其主要内容是：义乌市一次性处资2亿元水利建设资金购买东阳市横锦水库每年4999.9万立方米的永久用水权，水质达到国家现行一类饮用水标准，转让后水库原所有权不变，水库运行、工程维护仍由东阳市负责。义乌市按当年实际供水量支付每立方米0.1元的综合管理费（包括水资源费）。
［9］曹明德：《生态法原理》，2002年版，第195页。
［10］同上。
［11］崔秀杰：《水资源行政管理改革讨论》，
//www.pearlwater.gov.cn/xsby/discourse/cjls.htm。
［12］张基尧：《关于南水北调工程建设情况及下一步安排的报告》，2003年12月25日第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议文件。