——由北京市郊宋庄镇辛店村(画家村)房屋纠纷案引起的思考
作者：王娟，王楠 来源：《中共郑州市委党校学报》2008年第3期 
摘　要:随着房地产市场的持续火爆,居高不下的房价让大城市里的中低收入者开始将目光瞄准了不允许产权交易的农村集体土地上集中建造的住宅———小产权房。小产权房以其优惠的价格受到广大购房者的欢迎。这种现象反映了目前土地征用制度存在的不足,显示了国家对房地产市场宏现调控的紧迫性。
关键词:小产权；法律风险；宏观调控
2002年,李玉兰以4.5万元的价格买下北京市郊宋庄镇辛店村村民马海涛的一所老屋。4年后,当宋庄镇发展成为知名艺术家聚居区之后,当地的房价一个劲儿往上涨,马海涛开始反悔,并于2006年12月将李玉兰告上法庭,要求她返还购买的房屋,理由是李玉兰非辛店村村民、无权使用农村宅基地。在终审判决前1周,即2007年12月11日召开的国务院常务会议发出禁令,禁止城镇居民到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。法院的判决也指出,宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利,与享有者特定的身份相联系,非本集体经济组织成员无权取得或变相取得该权利。李玉兰并非宋庄镇辛店村村民,且诉争院落的《集体土地建设用地使用证》至今未由原土地登记机关依法变更登记至李玉兰名下。因此, 2007年12月17日,北京市第二中级人民法院作出终审判决,李玉兰和马海涛签订的买卖房协议书无效,李玉兰必须在判决生效之日起90天内搬迁,马海涛支付给李玉兰补偿款93808元。据悉,画家村陆续发生卖房农民因反悔起诉画家的案件,至今形成了13起农民讨房诉讼,成为广受社会关注的“宋庄房讼”。农村房屋的小产权问题再次引起众多争论。
一、小产权房概况
按产权证的发证机关来区分,国家发产权证的叫 “大产权”,国家不发产权证的由乡镇政府发证书的叫 “小产权”(又被称为“乡产权”,不构成真正法律意义上的产权)。小产权房一般是指在城市郊区的村集体土地上集中建设住宅楼,除了用来安置本集体经济组织成员外,还以较低的价格向本集体经济组织成员以外的人销售。从上世纪90年代中期开始,一些明星、艺术家等为了休闲或养老到郊区买地盖别墅,或者直接购买农家院。2003年以来,很多人开始购买小产权房作为第一居所使用。小产权房犹如一股洪流对高房价的房地产市场造成不小的冲击,包括北京在内的很多地区,小产权房已占到了市场份额的20%以上。
早在1999年5月,国务院办公厅就发布规定,农村住宅不得向城市居民出售。2006年6月18日,建设部发出《关于购买新建商品房的风险提示》,明确表示:城市居民不要购买在农村集体土地上建设的房屋,否则将无法办理房屋产权登记,权益难以得到保护。然而,尽管购买小产权房面临巨大风险,如没有房产证,一旦“小产权房”被拆除,购房者不会得到拆迁安置补偿;房屋质量无人监督,存在安全隐患以及配套设施不完善等等问题,但仍然有大量的城市居民选择了小产权房,致使小产权房多年热销。那么,是谁在背后推动着这块市场不断膨胀?
 
二、小产权房为何热销
在小产权房受到市场热切关注的背后,其实是城区的高房价和住房保障体系不完善的问题。价格便宜是小产权房热销的重要原因。由于地根紧缩等原因,房地产市场的供应远远不能满足市场的需求,从而导致房价的不断攀升。尽管这几年国家出台了很多对房地产宏观调控的措施,但并没有稳定住房价,反而刺激了房价不断攀升,而小产权房的价格低于城区的一半甚至更多,大大满足了中低收入者的需要,吸引了众多购房者。另外,虽然不能办理房屋产权登记,不能交易,但大多数购买者买这类房子本来就不是为了投资,而是为了居住。不少购房者认为,小产权房虽然没有产权证,但因为大家都在买,国家不可能把房子推了,况且这样的房子便宜,将来如果产权能够合法化,卖掉还能大赚一笔。这种“法不责众”的心理也是小产权房大受欢迎的主要原因。
我国《土地管理法》规定了城市土地归国家所有,农村和城市郊区土地属于农民集体所有。城市房地产土地开发如果用的是原农村集体土地,须经以下手续:首先,该地必须符合当地的土地利用规划,且由国家征收转为国有土地,再由国家出让给开发商,开发商向国家交纳土地出让金等税费,建房后再出售给购房人。而小产权房则是由开发商与土地的所有者———村集体签订用地协议,然后直接开发。因此,在拿地和缴纳税费等方面可以节省大量开支。有学者认为,小产权房的存在其实源自土地资源的城乡二元分割。如果农村集体土地迟迟不能合法化入市流转,农村集体经济组织就只能面临两种选择:被动地等待政府征地,将集体土地转变为国有土地,获取一定的土地增值收入;或是冒着不受法律保护的风险,主动地流转集体土地以提前并最大化实现土地增值。不少农村集体经济组织选择了后者,他们的理由源于对国有土地和集体所有土地“同地不同价”的不满。“凭什么地方政府只花费几万元的补偿就可以征用我们的土地,而后再以数百万元一亩的高价拍卖给开发商”,这反映了在市场的需求下,农民将资产变资本的迫切愿望。我国土地法第63条规定:农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这样看来,农村宅基地属集体所有,村民对宅基地只有使用权,农民将房屋卖给城市居民的行为不受法律保护,即不能获得土地使用证、房产证、契税证等合法手续,但法律对农民在旧宅基地上盖楼房,把空余的部分卖给城市人的行为没有明确规定。显然,这中间有法律空白或缺陷。“法无明文禁止即可行”,“擦边球”确也模棱两可,一些行政执法部门面对“小产权房”的迅速蔓延显得那么无奈,原因恐怕也在于此。
三、何去何从的小产权房
正是由于小产权房在价格竞争上比商品房有很大的优势,因而造成人们不顾风险而购买小产权房的局面。
目前,对小产权房的处理各地态度不一:有的强行拆除,有的给予默认,有的等待国家政策出台。另外,对小产权房何去何从的讨论也一直未停息。有的学者认为,小产权房的存在具有一定的积极意义,如增加了住房供应量,有利于平抑快速增长的房价;城市居民到农村居住、投资,将会加快农村落后的服务设施的升级,提高农民剩余劳动力的就业率,激活农村消费市场,促进新农村建设;可以缓解政府社会保障性住房的压力等[1]。尤其是小产权房已是既成事实,如果政府强行拆迁可能影响社会稳定,因而不能借口不符合法律规定,去打压、去消灭,只能修改不合时宜的法律,给小产权房一个合法的名分[2]。也有学者建议,对那些严重违规占用耕地的小产权房应坚决拆除。笔者认为,对于目前相关方面所存在的法律缺陷,必须加紧立法,明确责任,让那些违规占用耕地兴建小产权房的单位和个人付出应有的代价。同时,应考虑小产权房存在已不是个别现象,对于这个问题的解决不能一蹴而就。应当针对不同情况采取不同的措施,而不应采取简单过激的方式。首先,要当即刹住此风。对于那些严重破坏耕地,背离土地利用规划的小产权房应当坚决拆除,遏制其发展势头。其次,对于那些规模比较大、符合土地利用规划的小产权房,可以将其变成保障房。从目前情况来看,小产权房巨大的供应量无疑是弥补保障房供应不足的最直接、有效途径,可以减少政府对保障房土地与资金的投入。在政府统一管理下,符合相关条件的小产权房,可以继续居住但须补足有关费用;未销售的小产权房,政府可以接手按保障房政策进行管理。其间涉及当地农民利益的,政府也应根据实际情况给予适当补偿。最后,对有关违规违法的行政部门、开发商应当追究其相关责任,不能让赚了钱的人拍屁股走人。此外,监管部门应该反思自身行为,做到监管到位,争取以前的遗留问题完全清理,以后出现的问题以刚性规范约束。总之,在小产权房问题处理上应根据具体情况而有所区别,不能过于草率地一拆了之,实行“一刀切”。小产权房的出现应引发各方面的深思及行动,努力为人们的安家置业寻求一条合法有效的路径。
参考文献
[1]时寒冰·给小产权房一条出路[J].政府法制, 2007, (17)·
[3]王继学·给“小产权房”一个合法的名分[N]·民主与法制时报,2007-05-28·