党的十五大报告明确提出，“要按照‘产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学’的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革”，之所以选择公司制作为我国国有企业改革的主攻方向，是因为公司作为现代企业制度的基本形式，在筹集资金、资源配置和经营管理等方面可实现降低成本、提高效率，适应现代化大生产的需要。但应该看到，在我国目前的经济条件下，公司制存在着一大缺陷—“股东缺位”。
　　一、股东缺位的含义及弊害
　　所谓“股东缺位”，是指在我国国有经济中，股东代表对国家股或国家法人股的利益不负责任，导致股东功能丧失这样一种经济现象。
　　股东缺位首先导致公司内部一系列连锁性病变：股东缺损——结构破坏——机制缺位——行为变态——效率受损。股东功能丧失，不再具有追求利益最大化的行为特征，导致公司治理结构和产权委托机制缺损；在三权分立的产权结构中，所有者和所有权缺位，产权结构失衡；在多级委代关系中，委托人缺位，委代关系失衡，因而不能有效地约束和激励董事、经理以及各级代理人的行为，引发董事谋私、经理弄权、代理人腐败等一系列不良行为，最终导致公司的效率损失。
　　此外，股东缺位还造成各级政府和政府各部门与企业之间的权责纠葛。各级政府和政府各部门往往以国有资产所有者自居，参与企业利润分享，但不承担企业的风险责任。这样既使企业多头领导，无所适从，企业的种种问题得不到适当解决，又导致资源浪费，效率降低，国有资产大量流失。
　　二、股东缺位的原因
　　股东缺位的根本原因是国有经济体系中初始委托人缺位。我国宪法规定：国有资产属于全民所有。因此，“全民”是真正股东，是国家股或国家法人股的唯一所有者和初始委托人。然而“全民”并非一个人格化的行为主体，必须委托有行为能力的自然人或法人作代理人，这样就产生了全民和全国人大、中央政府到地方人大、各级政府以及各国有独资公司、控股公司、集团公司及其下属的分公司、子公司等等之间极为复杂的多级委托代理关系。除最后一级外，中间各层代理人又都具有双重身份：对上一级是代理人，对下一级是委托人，最后一级是终极代理人。问题是在这各级政府、各部门和各企业之间，代理权、委托权、管理权、支配权等权限尚未明确区分和规范，许多地方，甚至是基层政权或其领导人，都有权转让国有资产，有权决定国有企业的改革形式，包括决定企业的改制和出售。而且行使这些权力时往往无需最终所有者批准，也无明确的权限委托程序的规定。最高层次的唯一所有者和初始委托人（全民）缺位这一基本问题不解决，导致了下面各层级委托人和代理人都不同程度存在缺位问题。而只要最高层级所有者缺位的问题不解决，公司产权委代兼容机制就不完善，各级代理人或委托人滥用或忽视国家股权的行为就不可避免，这样即使是把国有企业改为公司，仍然会导致国有资产和公司效率的损失。
　　三、股东缺位弊害之克服
　　事实上，国有经济体系中的初始委托人缺位是不可克服的，因为“全民”的非人格化，性质是先天不可改变的，我们只能从解决最高层级代理人到位问题入手。关键是实现国有资产产权明晰化。包括两方面内容：
　　（一）国有资产的股份化和国有股权的明晰化
　　这一问题，公司制是可以解决的，我国已经确立了在国有大中型企业建立现代企业制度的改革总方向，而且十五大报告再次重申“进一步明确国家和企业的权利和责任，国家按投入企业的资本额享有所有者权益，对企业债务承担有限责任”，这就意味着，国家作为出资人把国有资产折股投入公司，由公司治理机构经营，国家对公司持有数额明确的股份，对公司承担有限责任，这样，国家以持股数额为限，界定国有资产的股权边界，股权明晰化问题便可解决。
　　（二）国有股权代理人明晰化
　　这一问题，实质上是国有资产折股投入公司后谁来代表国家持股的问题。它涉及国家体制的重大变革，不是公司制本身所能解决的。
　　按照常规的思路，人大委托政府，政府代表国家持股。但实践证明：政府做国有股权代理人可能会陷入进退维谷的境地，要么政企不分，要么股东缺位，一方面，如果政府作国有股权代理人，它必须以出资人和股东身份管理公司事务，通过复杂的政府关系及其各个部门、机构掌握和控制公司的“人事任免、重大决策、投资受益”三大权利，特别是对国有独资公司和国有控股公司，必须委派股东代表，组织董事会，推荐董事长和董事，选择经理班子，参与公司重大决策。这样，政府不可避免地会把自己原有的行政职能与公司制中的股东职能混为一谈，无法摆脱在微观经济上对公司的直接干预，使政企分开流于空谈；另一方面，如果政府作代理人而又不干涉公司事务，硬性把政企分开，则必然是向公司委派股权代表后即放任自流，不监督或弱化监督，也就等于放弃了出资人和委托人的职责，丧失了股东职能。因此，试图按这一思路实现公司制和公有制的兼容，看来是行不通的。