法学论文
河北征收案例之：市政府以村改居方式将集体土地收归国有
作者：孙新 律师 时间：2016年05月20日
【案情概览】：
孙先生等12户村民系石家庄市裕华区尖岭村村民，2010年7月31日孙先生等12户村民在因征地拆迁问题而进行的与石家庄市发展和改革委员会的诉讼中得知，石家庄市国土资源局已于2008年11月24日与裕华区槐底街道尖岭社区居民委员会签订《国有土地使用权收购合同》将尖领村区域土地使用权收回。
裕华区政府、石家庄市国土局称尖岭村的土地已变为国有。得知该情况后，孙先生等12户村民先后向河北省国土资源厅、河北省人民政府申请尖岭村土地变为国有的政府信息公开，省国土厅于2010年8月6日作出“未办理土地征收申请”、省政府于2010年8月9日作出土地征收“信息不存在”的答复。
其后，孙先生等人在与石家庄市国土资源局的诉讼中得知，尖岭村土地早在2002年2月25日已经被《石家庄市人民政府关于加快“城中村”改造的实施意见》（市政[2002]14号）收归国有。该实施意见规定，“二环路以内的城中村，尚未农转非的村民全部转为城市居民”、“二环路以内城中村农转非后的现有集体土地依法转为国有土地”。
2010年2月26日，孙先生等人向河北省人民政府申请复议，要求依法确认石家庄市政府超越法定职权以文件形式非法将其使用的石家庄市裕华区尖岭村宅基地转为国有土地的行政行为违法并撤销《石家庄市人民政府关于加快“城中村”改造的实施意见》文件，2012年5月9日，河北省人民政府作出冀政复决[2012]17号复议决定书维持了石家庄市政府作出的《石家庄市人民政府关于加快“城中村”改造的实施意见》，孙先生等人遂向法院提起行政诉讼。
【法律分析】：
本案属于典型的通过“村改居”方式将农民集体所有土地转为国有土地的情况，即通过将农村户口转变为居民户口的形式将农村集体所有土地转为国有土地，是国家明令禁止的行为。
“村改居”只是户口性质的变化，并不导致土地所有权性质的变化。根据《土地管理法》第四十五条之规定，征收集体土地的批准权归国务院或者省级人民政府，石家庄市政府以其作出的《石家庄市人民政府关于加快“城中村”改造的实施意见》，规定二环路以内城中村农转非后的现有集体土地依法转为国有土地违反了《土地管理法》的规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十项明确规定，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。2005年3月4日国务院法制办公室、国土资源部国法函【2005】36号《关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例>第二条第（五）项的解释意见》中明确，该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。石家庄市政府通过一份《石家庄市人民政府关于加快“城中村”改造的实施意见》，以“村改居”的方式对二环内城中村土地实施征收显然违法。
【办案点睛】：
地方政府通过“村改居”形式将农民集体所有土地收归国有，并不是鲜见，这是违反《土地管理法》关于集体土地征收审批程序相关规定的，也是国家明令禁止的行为。当事人往往是在面临征收拆迁时才得到相关的土地已变为国有的信息，而此时距征收文件的作出时间往往已经过去了较长时间。律师介入后，要通过各种手段，包括申请政府信息公开、或者一系列的复议、诉讼程序，理清案情脉络，找准案件违法点，予以打击。
【重点法条】
1. 《中华人民共和国土地管理法》
第四十五条 征收下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；
（三）其他土地超过70公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征收农用地的，应当按照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地审批权限的，应当按照本条第一款的规定另行办理征地审批。
2. 《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二条 下列土地属于全民所有即国家所有：
（一）城市市区的土地；
（二）农村和城市郊区中已经被依法没收、征收、征购为国有的土地；
（三）国家依法征收的土地；
（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；
（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；
（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。
3. 《国务院法制办公室、国土资源部关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例>第二条第（五）项的解释意见》 国法函[2005]36号
各省、自治区、直辖市人民政府：
根据《行政法规制定程序条例》第 三十一条的规定，经国务院批准，现对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项作如下解释：
一、该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。
二、本解释自公布之日实施。
国务院法制办公室、国土资源部
二OO五年三月四日
4. 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》
（十）加强村镇建设用地的管理。……农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。
王优银 圣运律师事务所主任，北京理工大学法学院兼职教授、研究生导师，征地拆迁业务部首席大律师，近二十年法律服务经验，行政法实务专家。因在征地拆迁领域的突出贡献，多次被中央电视台CCTV新闻频道、CCTV财经频道、人民日报、法制日报、人民政协报、南方都市报、财新网、香港有线电视台、亚洲周刊、英国BBC电台等数百家中外媒体采访报道。《中国律师》杂志、《中国律师网》特邀评论员，《第一视频》特邀评论员，参与立法活动，为多个行政立法活动提供建议和意见。 荣获“2013年度中国十大最具影响力律师”、“2015年度最受媒体欢迎律师”等称号。
孙先生等12户村民系石家庄市裕华区尖岭村村民，2010年7月31日孙先生等12户村民在因征地拆迁问题而进行的与石家庄市发展和改革委员会的诉讼中得知，石家庄市国土资源局已于2008年11月24日与裕华区槐底街道尖岭社区居民委员会签订《国有土地使用权收购合同》将尖领村区域土地使用权收回。
裕华区政府、石家庄市国土局称尖岭村的土地已变为国有。得知该情况后，孙先生等12户村民先后向河北省国土资源厅、河北省人民政府申请尖岭村土地变为国有的政府信息公开，省国土厅于2010年8月6日作出“未办理土地征收申请”、省政府于2010年8月9日作出土地征收“信息不存在”的答复。
其后，孙先生等人在与石家庄市国土资源局的诉讼中得知，尖岭村土地早在2002年2月25日已经被《石家庄市人民政府关于加快“城中村”改造的实施意见》（市政[2002]14号）收归国有。该实施意见规定，“二环路以内的城中村，尚未农转非的村民全部转为城市居民”、“二环路以内城中村农转非后的现有集体土地依法转为国有土地”。
2010年2月26日，孙先生等人向河北省人民政府申请复议，要求依法确认石家庄市政府超越法定职权以文件形式非法将其使用的石家庄市裕华区尖岭村宅基地转为国有土地的行政行为违法并撤销《石家庄市人民政府关于加快“城中村”改造的实施意见》文件，2012年5月9日，河北省人民政府作出冀政复决[2012]17号复议决定书维持了石家庄市政府作出的《石家庄市人民政府关于加快“城中村”改造的实施意见》，孙先生等人遂向法院提起行政诉讼。
【法律分析】：
本案属于典型的通过“村改居”方式将农民集体所有土地转为国有土地的情况，即通过将农村户口转变为居民户口的形式将农村集体所有土地转为国有土地，是国家明令禁止的行为。
“村改居”只是户口性质的变化，并不导致土地所有权性质的变化。根据《土地管理法》第四十五条之规定，征收集体土地的批准权归国务院或者省级人民政府，石家庄市政府以其作出的《石家庄市人民政府关于加快“城中村”改造的实施意见》，规定二环路以内城中村农转非后的现有集体土地依法转为国有土地违反了《土地管理法》的规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十项明确规定，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。2005年3月4日国务院法制办公室、国土资源部国法函【2005】36号《关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例>第二条第（五）项的解释意见》中明确，该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。石家庄市政府通过一份《石家庄市人民政府关于加快“城中村”改造的实施意见》，以“村改居”的方式对二环内城中村土地实施征收显然违法。
【办案点睛】：
地方政府通过“村改居”形式将农民集体所有土地收归国有，并不是鲜见，这是违反《土地管理法》关于集体土地征收审批程序相关规定的，也是国家明令禁止的行为。当事人往往是在面临征收拆迁时才得到相关的土地已变为国有的信息，而此时距征收文件的作出时间往往已经过去了较长时间。律师介入后，要通过各种手段，包括申请政府信息公开、或者一系列的复议、诉讼程序，理清案情脉络，找准案件违法点，予以打击。
【重点法条】
1. 《中华人民共和国土地管理法》
第四十五条 征收下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；
（三）其他土地超过70公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征收农用地的，应当按照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地审批权限的，应当按照本条第一款的规定另行办理征地审批。
2. 《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二条 下列土地属于全民所有即国家所有：
（一）城市市区的土地；
（二）农村和城市郊区中已经被依法没收、征收、征购为国有的土地；
（三）国家依法征收的土地；
（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；
（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；
（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。
3. 《国务院法制办公室、国土资源部关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例>第二条第（五）项的解释意见》 国法函[2005]36号
各省、自治区、直辖市人民政府：
根据《行政法规制定程序条例》第 三十一条的规定，经国务院批准，现对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项作如下解释：
一、该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。
二、本解释自公布之日实施。
国务院法制办公室、国土资源部
二OO五年三月四日
4. 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》
（十）加强村镇建设用地的管理。……农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。
王优银 圣运律师事务所主任，北京理工大学法学院兼职教授、研究生导师，征地拆迁业务部首席大律师，近二十年法律服务经验，行政法实务专家。因在征地拆迁领域的突出贡献，多次被中央电视台CCTV新闻频道、CCTV财经频道、人民日报、法制日报、人民政协报、南方都市报、财新网、香港有线电视台、亚洲周刊、英国BBC电台等数百家中外媒体采访报道。《中国律师》杂志、《中国律师网》特邀评论员，《第一视频》特邀评论员，参与立法活动，为多个行政立法活动提供建议和意见。 荣获“2013年度中国十大最具影响力律师”、“2015年度最受媒体欢迎律师”等称号。
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孙新律师
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