对我国行政补偿制度的初步完善 - 河南郑州苏伟丽律师

律师随笔

对我国行政补偿制度的初步完善

作者：苏伟丽律师　时间：2018年02月09日

在宪法中明确行政补偿的原则。行政补偿的原则是行政补偿制度总的指导思想和基本纲领，是行政补偿制度必须遵循的总的原则，对行政补偿制度的立法和实践有着重大的指导意义。我国宪法中没有规定行政补偿的基本原则，导致了我国现行行政补偿制度存在许多问题。因此完善行政补偿制度，首先应确立行政补偿的原则。在国内关于行政补偿原则的研究中，主要存在着这样一些观点：“公平合理原则，这一原则要求对被剥夺或被限制权利者受到的特别损失尽可能予以补偿，同时，应采取灵活的态度，使用不同的标准。补偿直接损失原则，指行政补偿仅补偿与以公共利益为目的的行为之间有直接的因果关系的损失。补偿物质损失的原则，即行政征用补偿不包括精神上和感情的损失，只补偿财产上的利益损失。这是因为行政行为是合法的且为了公共目的，不同于对行政违法行为造成的损害的行政赔偿。补偿全部损失原则，即行政补偿对被剥夺或被限制权利者受到的全部损失予以补偿。包括已发生的、将来一定发生的、物质上的、感情和精神上的损失。” [17]
2．制定统一的行政补偿法。我国行政补偿制度的最大不足是缺少关于行政补偿的统一法律。对行政补偿的规定散见于许多具体的法律和法规中，而且其对行政补偿的规定非常随意和不统一，导致在同样的情况下得不到同样的补偿，从而造成不公平的现象。笔者认为，我国目前的法制条件下，制定一部像《中华人民共和国国家赔偿法》一样统一的行政补偿法，能较为可行地解决补偿不公平的现象。行政补偿标准，可以在制定《行政补偿法》时予以规定但不必太具体详细，只做出标准性规定即可，可以再另外制定《国家补偿标准实施细则》，对特定种类的损害补偿，比如精神损害补偿，也可以在立法中作技术处理，有些领域的补偿标准可以适用民事立法的有关规定。统一的《行政补偿法》既不妨碍单行立法依其规定对补偿问题加以规范，又可以弥补单行法的不足，使对补偿缺乏单行法规范的行政执法领域，受害人也能获得补偿救济，从这个意义上说，制定统一的行政补偿法是我们最终的选择，也是最为理想的选择。针对以上存在的问题，笔者建议抓紧制定统一的行政补偿法，统一规定行政补偿的范围、条件、标准、程序以及补偿机关和补偿申请人等。同时考虑到不同领域的具体情况，可在统一的行政补偿法的统领下，在不同领域的具体法律规范中再做出详细的规定。
（二）完善行政补偿的执法
1.加强对行政权力的监督和制约。 “行政权力天生具有自我膨胀的特性，行政权力在运作过程中呈现出自上而下的放射状结构，每经过一个层级，这种放射状态总会有所扩大，加之权力本身能够直接给其拥有者带来物质或精神上的利益，因而权力主体常常又会自发产生扩大权力的本能冲动，使行政权具有一种无限延伸的动力，而行政权的扩张无疑使行政机关违法侵权的机会大大增加，而维护公益又授以行政机关合法损害私益的借口，因此法律不仅要为行政权的行使设定最后的边界，而且还要严格规范行政权行使的程序。” [18] 行政机关是权力机关的执行机关，它的活动必须受到广泛和有效的监督，必须防止行政机关打着维护公共利益的幌子侵犯公民的合法权益。 “法治的理论和各国的实践证明，不受监督和制约的权力，既侵害公民、法人、其他组织的合法权益，也会破坏基本的政治架构。” [19]因此，只有健全监督制度，有效监督行政主体的行政行为是否依法、合法，才能真正做到“执政为民”。
具体到行政补偿来说，笔者认为，就是要监督行政主体征收权的行使是不是有法律依据，是不是遵守了法律规定的程序，有没有按法律规定对相对人受到损失的合法权益进行公平补偿。对行政权的制约，主要就是要求行政机关在整个行政补偿的过程中严格履行一切法定的手续，包括对所有者意见的听取，以减少或消除自由裁量的可能性。政府严格地限定自己对国有土地的所有权，谨慎地行使其处置权、收益权。也就是说，政府对城市国有土地的所有权，仅在政治意义上成立，而不是普通的民事权利。
2.严格行政补偿执法程序。　行政补偿和行政赔偿一样既是一种实体制度，也是一种程序制度，实体制度主要是关于权利内容的规定，程序制度是实体制度的延续，是维护权利的操作过程，仅有实体没有程序是不健全的制度状态。因此笔者建议，行政机关在行政补偿过程中应严格依照法律规定的程序进行。其主要体现为以下一系列的程序内容：“公共利益的需要”的认定；程序补偿实施中的程序（包括财产评估程序、补偿标准公示程序、协商程序等）；以及公开，告知，回避、时效、听证程序等制度都应得到重视。从目前情况看，应是根据具体行政需要，灵活规定，但不能违背基本的行政程序法理和制度。
（三）行政补偿的司法完善
1.完善行政补偿的司法救济制度。司法不仅是制约行政权膨胀的一个有效方式，而且担负着保护相对人合法权益的重要职责。“在一个国家内部，权利必须受法律保护，任何权利争执不得由专断的自由裁量机构来解决而应当能被提交到胜任的、公平的和独立的法庭，由其采用能保证对当事人都平等和公正的程序，并依据清楚、具体、现成的和为人知晓、经公布的法律来解决。” [20]因此，我国应借鉴国外发达国家在其立法和执法上的经验及长处，构架制定出适合我国国情的、较为完善规范的司法救济制度，以解决现行法规不能解决的争议与不平衡。
笔者认为，完善行政补偿的救济程序，应包括行政复议和行政诉讼。在行政补偿的整个过程中都可以进行司法审查。首先，相对人可以对批准公用的目的、征收决定、征用物转让的决定提起诉讼，以推翻公共征用征收的决定。其次，相对人可以通过诉讼确定行政机关征用征收行为的合法性、必要性。再次，在确定赔偿金额时，当事人对补偿达不成协议或相对人不服行政机关单方面作出的裁决、决定，就应当进入司法诉讼程序。
2.区分行政补偿与行政赔偿，正确行使司法审查权。行政补偿与行政赔偿理论上的区别标准在于：行政机关的行为是否合法，行为人是否有过错。如果行政机关的行为违法，行为人主观上为故意或过失，那么将导致行政赔偿；如果行政机关的行为合法，行为人主观上并无过错，同时遭受损害的对象是特定的，那么将导致行政补偿。但在法律适用过程中，仍然存在二者的交叉与混淆。因此，在审判实践中，法官应该正确区分行政补偿与行政赔偿，重视对行政补偿法律关系的分析，采取适当的判决形式，正确行使司法审查权。

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