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律师随笔

集体经营性建设用地入市的思考和评价

作者:王兴煜律师  时间:2020年02月17日

集体经营性建设用地入市的思考和评价
——以新修订的《土地管理法》为视角

作者:王兴煜
       摘要:由于《土地管理法》的修订触及地方政府的利益,该法修订长达数年之久,若允许集体经营性建设用地入市,势必对地方政府的“土地财政”造成冲击,影响地方政府经济发展,甚至是城市基础设施建设。为此,在还利于民的基础上,应推行土地增值税,由村集体将土地增值部分让渡给政府,适当弥补土地出让金的损失。当然,此次《土地管理法》修订的最大亮点应是维护了《宪法》的秩序。
关键词:集体建设用地、入市、政府、土地财政、土地增值税 

       2019年8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《土地管理法》修正案,此次修正案最大的亮点之一为六十三条的修改,即打破了政府对土地市场的垄断,允许集体经营性建设用地入市,该条法律的修改,将对中国的土地市场和法制史产生里程碑的意义。
一.地方政府“土地财政” 的形成过程。 
       新中国成立之后,中国长期实行计划经济,即顶层政府制定计划,国有企业执行,地方政府监督,至于地方经济的发展,则不是地方政府所考虑的,在这一时期,地方政府的公共职能大多由企业承担,如医疗、养老等。[1]改革开放之后,中国实行市场经济,划分了地方政府和顶层政府的权责,赋予了地方政府发展的自主权,顶层政府制定对地方政府的考核标准,因中国的发展重心转移至经济建设,相应的各级政府党政官员晋升的考核标准从改革开放之前的“根红苗正”的政治考核转变为GDP增长的经济考核,[2]十八大以来,在“坚持人与自然和谐共生”的理念下,生态环境保护的考核权重有所增加,并建立党政领导干部破坏环境资源的终身追责制。[3]在以经济增长为考核的晋升模式下,地方党政机关热衷于经济发展。但经济发展需要地方政府的财政为支撑,甚至地方政府的财政支出和经济发展成比例关系,地方政府财政来源之一即为税收。1994年为了进一步加强中央的财政收入,中国实行了“分税制”改革,并分别建立了国税、地税系统,2018年,随着国税和地税的合并,“分税制”成为历史。“分税制”改革中顶层政府选择了“优质税源”,而地方政府财政变为单享、或者共享税源,但支出责任不变,于是出现了“顶层政府财源滚滚,地方政府财政青黄不接”的尴尬局面,[4]如何增加财政收入成为每届地方政府的工作重点。 
       随着改革开放的深入,住房改革震撼人心,政府和企事业单位不在大包大揽的解决城镇居民的住房问题,城镇居民的住房由公房转变为自由购置房屋,加上改革步伐越来越快,相关的管理措施没有到位,房地产市场在满足“刚需”的同时,也刺激了房屋投机行为,出现了房价扶摇直上的局面。[5]但让地方政府“欣喜”的是,其垄断的国有土地在房价的上涨下不断的增值,在配合地方政府的“饿地”政策,土地出让金在政府财政收入中的比重持续增加,所谓土地出让金,是指国有土地使用权人,在使用国有土地之前,需要向政府缴纳土地使用费用,地方政府的土地财政“悄然而起”。据统计2004年至2011年间土地出让总收入占地方总预算收入的50.9%,2010年至2011年这一比例超过了60%。[6]中国的土地制度很特殊,同为建设用地,农村的建设用地只能用于农村公益事业建设等,却无法进入市场流通。有学者认为地方政府垄断土地市场,导致国有土地的建设用地使用权可以进入市场交易,集体土地的建设用地使用权却只能被征收后才能进入市场交易,违反了《物权法》的平等原则。[7]也有学者认为,中国是公有制国家,集体所有和国家所有是公有制的两种方式,政府征收土地,将集体所有变为国有,是从“小公”变“大公”,符合《宪法》秩序。[8]
二.《土地管理法》的修订触及地方的“土地财政”。 
       中国之所以能够保持中高速增长,国内生产总值稳居世界第二,得益于地方政府的推动,而地方政府又依赖“土地财政”,换言之,“土地财政”对中国的工业化和城市化的资本积累作出巨大贡献。任何工业化和城市化的发展,都离不开资本的原始积累,资本的原始积累有外生性积累和内生性积累两种方式,纵观世界发展格局,西方发达国家的工业化和城市化都是依靠海外掠夺的方式完成资本的原始积累,而中国显然不可能通过海外掠夺的方式完成资本的原始积累,只能靠内生性积累的方式完成资本的积累。[9]在此背景之下,“剪刀差”模式应用而生,“剪刀差”模式初期适用于工农产品,但随着国有土地的增值,“剪刀差”模式延伸到了土地交易市场中。即,政府低价征收农用地,在土地交易市场上高价出售给使用权人,使用人支付的土地出让金远高于征收土地所支付的补偿费用,由此形成土地增值的差价。 
       《土地管理法》修订之所以长达数年之久,原因之一就是若允许农村建设用地入市,由用地者和村集体建设用地所有人直接协商,将打破了政府垄断土地市场的局面,村集体和地方政府由征收和被征收的关系转变为互相竞争的关系,土地出让金的“剪刀差”缩小,影响地方政府的财政收入。一方面地方党政官员需要雄厚的财政支撑其政绩工程,而政绩工程投资规模大、建设周期长,需要地方财政持续投入,财政收入降低意味着耗资巨大的政绩工程将“无疾而终”;另一方面财政支出和GDP的增速成比例关系,财政支出减少相应的GDP的增速减缓,在以GDP增长为主要考核指标的背景下晋升几率降低,因此,《土地管理法》的修订因触及地方各级政府的利益而迟迟没有出台。
三.推行土地增值税,弥补土地出让金的损失,使得地方政府逐步摆脱对“土地财政”的依赖。 
       “三农”问题是党和政府现阶段工作中的“重中之重”,三农问题的核心就是农民的利益问题,长久以来,由于中国经济的发展,农民的土地财产权益不断受到侵蚀,在经济建设时把农村土地当作获取工业化、城镇化资本积累的源泉,当工业化、城市化用地与农民土地发生冲突时,只能牺牲农民的土地而服从“国家建设大局”。[10]当前我国已经摆脱了新中国成立初期工业百废待兴的困境,国内生产总值稳居世界第二,应适时还利于民,准确的说是还利于农民。在此背景之下顶层政府决定打破土地垄断市场,允许集体经营性建设用地入市,可以说是众望所归,得到了亿万农民热烈的支持。但目前地方各级政府的现状时是,财政收入依赖土地,甚至城市公共基础设施建设也依赖土地出让金,地方政府为保证土地出让金不减少,自然会将视线转移至村集体经营性建设用地,此时,村集体自身的缺陷将暴露无疑。 
       我国大部分地区村集体建设用地的所有权的代理人为村委会,村委会它具有双重角色,一方面它是国家权力在乡村社会最基层的代表人或代理人,当它面对国家时,其以弱者的身份出现;另一方面它也是集体土地所有权主体的代表人或代理人,当它面对农户时,其又以强者的身份出现,[11]而这种公私双重角色的村委会和政府在土地市场的竞争中,往往会为了自身的升迁等利益而让步于地方政府,双方由平等竞争关系演变为强势竞争者和弱势竞争者的关系。为解决该扭曲的竞争关系,地方政府必须摆脱“土地财政”依赖,由其它项目弥补政府在土地出让金中损失,即,配套实施相应的税费政策,如土地增值税等。因为村集体建设用地增值主要得益于“外部性”,村集体建设用地的周边的基础设施,如三通一平等,是由政府投资修建的,政府的投资提升了村集体建设用地的市场价值,村集体应将土地升值部分以税费的形式让渡一部分给政府,由政府继续用于基础设施建设,是有其经济性和合理性的。当然,在实施过程中严禁地方政府既收取高额土地出让金,又收取土地增值税,否则,顶层政府让利于民的改革将毫无意义,只会再次加重农民的负担。[12]
四.《土地管理法》六十三条的法律评价:维护了《宪法》秩序。 
       1988年《宪法》修正案第二条规定了“土地使用权可以依照法律的规定转让”,《宪法》是国家的根本大法,其它法律的制定必须符合《宪法》精神,遵守《宪法》秩序。同年12年,全国人大常委会又根据国务院《关于提请修改<土地管理法>的议案》,将此条修正案具体化为:“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权的转让办法,由国务院另行规定”(1988年《土地管理法》第2条第4款)。但之后全国人大非但没有追究国务院应当出台而没有出台集体土地使用权转让办法的责任,相反却在其审定的《城市房地产管理法》(1994年)和《土地管理法》(1998年)中,自行违背《宪法》精神,限制集体建设用地在市场上的流通,《宪法》规定的转让被公然“剥夺”掉了,成立法律制度史上的笑柄。[13]新修订的《土地管理法》(2019)则明确了集体建设用地入市,使用权可以依法转让、互换等,实质上符合1988年《宪法》修正案第二条的立法精神,即修宪的意图在于土地的各种权利可以转让、互换等,只有例外情形,如耕地保护等才予以限制,新修订的《土地管理法》符合修宪的立法精神,维护了宪法秩序,这才是本次《土地管理法》的最大亮点。
五.结语 
       新修订的《土地管理法》中的村集体经营性建设用地入市自然是深得民心,但对于地方政府而言,该条规定却意味着财政收入的减少。当政策法律和地方政府利益一致时,地方政府自然会“全心全意”,当政策法律触及地方政府利益时,地方政府就会“三心二意”。《土地管理法》刚颁布时,地方政府为了迎合顶层政府,短期内或许能够执行,但由于触及“土地财政”,地方政府存有消极的抵制情绪,村集体经营性建设用地入市的可持续性值得怀疑。


[1] 苗连营、程雪阳.分税制、地方公债与央地财政关系的深化改革——基于立宪主义的视角[J].河南省政法管理干部学院学报,2009,(4):25.
[2] 程雪阳.中国的土地管理出了什么问题[J].甘肃行政学院学报,2013,(3):116.
[3] 中共甘肃省委办公厅 甘肃省人民政府办公厅关于印发《甘肃省贯彻落实中央环境保护监察反馈意见整改方案》的通知,甘肃政务服务网,//www.gansu.gov.cn/art/2017/7/25/art_35_314250.html,2019年8月12日访问。
[4] 汪晖、陶然.中国土地制度改革难点、突破与政策组合[M].北京:商务印书馆出版社,2013,(11):11-22
[5] 王运声.二手房买卖纠纷处理规则与法律依据[M]. 北京:法律出版社,2014,(1):2-5
[6] 张莉、李舒雯、杨轶轲.新中国70年城市化与土地制度变迁[J].宏观质量研究,2019,(2):86.
[7] 陈小君.《土地管理法》修改中的不动产物权制度[J].政治与法律,2012,(5):5.
[8] 贺雪峰、挂华、夏柱智.论土地制度改革的方向与思考—《土地管理法修正案(草案》解读[J].西北农林科技大学学报(社会科学版),2019,(7):3.
[9] 温铁军、杨海霞、刘洁、蒋茂森.对话温铁军三农问题与中国道路.中国投资,2013,11:26-29.
[10] 王景新.中国农村土地制度变迁30年:回眸与瞻望[J].中国集体经济,2008,(24):10.
[11] 伦海波. “增人不增地、减人不减地”的法学解析[J].甘肃政法学院学报,2013,(3):66.
[12] 陶然、孟明毅.土地制度改革:中国有效应对全社会住房需求的重要保障[J].国际经济评论,2012,(2):124.
[13] 刘亭.何以信守土地制度的“宪法秩序”[J].中国城市化,2015,(9):10.

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