论行政法信赖保护原则及其应用

摘  要

    行政信赖保护原则在行政法中占有重要的地位，应视为行政法的基本原则之一，在国外，尤其是法律发达国家，信赖保护已经明确列入行政法的基本原则之中，但在我国，此原则还没有真正确立起来，也没有相关的法律制度加以支持，在立法、司法、实践方面存在很多问题，有必要尽快加以完善。完善我国的信赖保护原则，首先，立法方面必须先行，确立信赖保护为行政法基本原则，行政补偿和行政行为撤销程序等方面应加强和完善；其次，实践上要加强行政力度，在思想观念、执法程序方面要严格化，行政复议制度也应完善；最后，在司法方面，建议建立行政判例制度并对规范性文件的实施进行监督。
关键词：信赖保护原则    法律安定性    存续保护

Discussion on Administrative Trust-Protection Principles and it’s Adapt

Abstract

The administrative trust-portection principle holds the important status in the administrative law, and it should be regarded as one of the basic principles in the administrative law . In the foreign countries, particularly in the legal developed country, the trust-protection principles was already clearly provisions in the administrative law.But in china, this principle doesn’t exist, and does’t have related legal regime to support it either.There’s many promblems in the legislation, the judicature and the practice and it is necessary to consummate it as soon as possible. In order to consummate our country's trust-protection  principles,I suggest that, first, in the legislation aspect, establish the trust-protection principle as one of the basic administrative law principle, advanced the procedure to strengthen and to consummate the administrative compensation and the administrative abolishes actions; Second, strengthen the administrative dynamics, in the ideological,in  the law enforcement procedure. The the system of the Administrative Reconsideration also should be consummated; Finally, in the judicial aspect, it is suggested to establish an  system of jurisprudence on the
administration and carries on the surveillance to the regulated document's implementation.
Key words: administrative trust-portection principles,resource and development, impliment,establish
 
摘  要... 2
Thesis Title. 2
Abstract 2
引言... 3
一、行政信赖保护原则的概况... 3
（一）行政信赖保护原则的起源与发展。... 3
（二）行政信赖保护原则的价值功能定位。... 4
1．准确定位行政法的价值—— 限制权力、保障人权。... 5
2．有利于促进我国行政激励机制的运用，从而提高行政效率、实现行政目的。... 5
3．弥补现有立法的不足和司法的尴尬。... 5
（三）两大法系对信赖保护原则的研究... 6
1、大陆法系中的行政信赖保护原则... 6
2、英美法系中的“合法期待”原则与“正当程序”保护的利益... 6
二、行政信赖保护原则简介... 7
（一）行政信赖保护原则的法理依据... 7
1、诚实信用原则的应用。... 7
2、法律安定性原则的必然结果。... 8
（二）行政信赖保护原则的主要内容... 8
1、信赖保护原则的基本特征... 8
2、信赖保护原则的适用... 8
（1）行政信赖保护原则的适用条件... 9
（2）行政信赖保护原则的适用范围... 9
（3）行政信赖保护的方式... 10
三、行政信赖保护的具体应用... 12
（一）我国信赖保护原则的应用现状及存在的问题... 12
1、信赖保护原则的立法现状及存在问题... 13
2、信赖保护原则的实践现状及存在问题：... 14
（二）行政信赖保护制度的具体构建... 14
1、信赖保护制度的立法完善... 14
2、行政信赖保护原则的司法完善... 15
3、行政信赖保护原则的实践完善... 15
四、结语... 16
参考文献：... 16

引言

    从我国行政法的传统来看,对国家利益、公共利益比较重视,而忽视了私人利益。信赖保护原则由司法中的诚实信用原则发展而来，对行政关系中的私人利益给与充分的保护，对行政法的传统加以调整，使之更符合法制社会的要求。由于我们对信赖保护原则还缺乏足够的理性认识,目前还无法自觉而又全面地运用信赖保护原则,也可以说行政机关尚无清楚地意识到信赖保护问题。在实践中,政府的很多行为在看似合法的外衣下损害了行政相对人的合法权益，这些都要求我们将行政信赖保护原则引入我们的行政法,这将是法治必须,也是大势所趋。

一、行政信赖保护原则的产生与价值

（一）行政信赖保护原则的起源与发展
任何法律原则的产生和发展都不是偶然的，它们的出现都是社会发展历史的、客观的演变结果，行政信赖保护原则也不例外。
一般认为，行政法上的信赖保护原则肇始于大陆法系国家，在二战后的德国成功发展为一项行政法的基本原则，促使其产生并发展的是1956年的一个案例 [①]：西柏林的市政委员向一个寡妇做出保证, 如果她从民主德国迁到西柏林, 她将可以获得一定的福利补助，随后该寡妇迁到了西柏林。她迁到西柏林后, 该委员立即做出安排, 为她提供了补助。然而后来事实证明, 她并不符合法定的条件, 因而没有资格获得补助。该市政委员随即决定, 停止对她发放补助并要求其退还已领取的补助。该寡妇不服提起诉讼, 柏林的高级行政法院判决该寡妇胜诉。柏林最高行政法院在这个突破性的判决中认为, 应当用一种专门的平衡办法来协调“依法行政原则”与“信赖保护原则”这两个都代表了宪法价值的原则。该法院认为, 在依法行政原则和法律安定原则之间存在着冲突:授予补助的决定明显违法; 然而私人信赖这种决定的有效性也是合乎情理的。因而, 这两个原则中的任何一个都不自然的优于另一方。决定依法行政原则所保障的公益是否优于保护私人对行政行为有效性的信赖, 必须对这两个原则进行衡量。只有在答案是肯定的时候, 才允许撤销非法行政行为。后来, 这个思路得到德国宪法法院的确认, 认为这是法律安定性原则在保护公民合法权益的表现形式, 侵害公民的信赖即构成违反法律安定性原则。
真正奠定信赖保护原则在行政法中的地位的是1973年l0月所召开的德国法学者大会，此次会议将“行政上之信赖保护”作为第二个议题进行广泛的议论，并引起了学者的高度重视。信赖保护原则被明文规定于法律之中则始于1976年的联邦德国行政程序法，该法第48条、第49条；之后的租税通则第176条、联邦建设计划法第44条等都对信赖保护原则作了规定。此后，信赖保护原则不仅成为行政法之一般原则，甚至被认为是宪法原则，逐渐赢得了与依法行政、比例原则同等的法律地位和效力。
在法国、美国等国家，虽然没有明确提出信赖保护原则的概念，但在行政法中都有体现信赖保护原则精神的相关规定[②]，如在法国，信赖保护原则主要表现为对既得权益的保护，在美国，信赖保护原则主要通过行政机关之间的相互信任和忠诚、限制规章的生效日期及溯及力、禁止翻供、一事不再理、遵守先例等规则得以体现。20世纪90年代后，越来越多的国家和地区在行政程序立法中对行政信赖保护原则加以明确规定。如1996年的韩国《行政程序法》第4条规定：“行政机关在执行职务时，应本与诚实信用为之。”我国的台湾地区吸收发展了德国的经验，《行政程序法》第1条“增进人民对行政之信赖”规定为立法目的之一，第8条进一步明确规定：“行政行为应以诚实信用之方法为之，并应当保护人民正当合理之信赖。”
（二）行政信赖保护原则的价值功能定位
任何一个法律原则都有其应有的价值功能来保证它的存在，信赖保护原则正是有着举足轻重的作用而使得它的存在必不可少。
    有学者认为，行政法具有三级价值：初级价值是行政秩序，中级价值是行政政治，终极价值是公民自由[③]。如果这种观点成立的话，行政信赖原则所追求的价值更凸显了行政法的终极价值：实现对人权的保障。信赖保护原则是在着眼于行政相对人个体权益保护的基础上、有相应体现保障行政相对人权益的制度的支撑下而建立起来的原则；该原则改变以往个人利益无条件服从国家利益和公共利益的理念，更着眼于个人权利的切实保护。信赖保护原则的确立对政府提出了更高的要求，现代政府是法治政府，而法治政府有广泛而深刻的内涵，其中政府的诚信是首要的、基本的。信赖保护原则从维护行政行为的信用出发，防止行政机关以及其工作人员的恣意，这对于维护行政机关的公信力是至关重要的。具体而言，行政信赖保护原则在行政法中具有如下作用：
1．准确定位行政法的价值—— 限制权力、保障人权
通过立法活动和司法机关的司法审判活动，在行政法领域树立信赖保护原则，能够对行政机关行使行政自由裁量权实行实体和程序控制，使行政相对人的信赖利益得到保护。通过确立此原则实现对原本不属于权利的利益加以法律保护，或者对已经确立的法律权利得以更切实的保护。
2．有利于促进我国行政激励机制的运用，从而提高行政效率、实现行政目的
现代行政方式和手段呈现多样化趋势，非权力性行政行为大量出现，包括行政指导、行政合同、行政奖励等激励性非强制性行政行为。这些行政行为的出现使政府与行政相对人之间合作、民主、信任、平等的关系的建立成为可能，“改变了过去行政命令支配一切的局面，大大拓展了公民参与行政管理的空间。这不仅有助于低成本地实现行政管理目标，还有力地推动着现代行政朝着民主化、高效化方向转变。[④]”而对因以上行政行为而受到损害的行政相对人的救济的方式主要是以信赖保护原则为指导的具体制度来实现的，所以信赖保护原则的确立对于行政法向激励机制行政转换发挥着重要的作用。
3．弥补现有立法的不足和司法的尴尬
我国的社会主义市场经济体制虽然已经确立，但是相应的法律制度有待进一步健全。行政信赖保护原则是一个有效的利益平衡机制，如果在行政法中确立这一原则，我国行政法领域中很多不利于行政相对人权益的法律空白可能得到补充，包括行政相对人的实体权益和程序权益。在实体权益方面：例如有利于行政补偿制度的全面建立，运用此原则，在司法实践中，司法机关能够更好地保护相对人的权益。在程序权益方面：根据自然公正原则，对行政相对人不利的行政行为未经听证程序不得作出，如果法律并未对此程序作出明文规定，则根据信赖保护原则，行政相对人有获得要求行政机关采取听证程序的权利。
（三）两大法系对信赖保护原则的研究
1、大陆法系中的行政信赖保护原则
德国是大陆法系中对行政信赖保户研究较为系统的代表，在德国，学者们通过对信赖保护原则保护的利益和价值分析，从行政行为效力角度论证了授益行政行为与负担行政行为的撤销、废止问题，其主要的基本规则有：（1）关于授益行政行为的撤销。授益行政行为如果违法，撤销是一般规则和要求，但由于依法行政原则和法的安定性原则在对待违法授益行政行为上有不同的结果，因此，在德国，规定了受保护的授益行政行为的条件：受益人相信行政行为的存在；受益人的信赖值得保护；受益人的信赖利益大于因合法性恢复的公共利益。即如果公共利益大于私人利益，适用依法行政原则，反之则适用行政信赖保护原则。（2）关于授益行政行为的废止。当发生此种情况时，原来合法的授益行政行为不再符合现行法律，信赖保护原则与依法行政原则必然产生矛盾。在大陆法系国家，一般的处理方法是：如果事实或法律状态的变更出于更紧迫的公共利益，废止行政行为应当在慎重考虑之后进行，并给行政相对人信赖补偿。（3）关于负担行政行为信赖保护。德国没有在这方面深入研究，但我国台湾地区有学者对该问题提出了一些观点认为在两种情况下会出现信赖保护：一是行政相对人因遵守该负担行政行为而投入了不可恢复的财产；二是撤销违法的负担行为后，行政机关对行政相对人作出了虽然合法但是对相对人更加不利的负担行政行为。（4）关于信赖保护原则与行政行为的溯及力。一般情况下，授益行政行为对相对人有利，行政机关应尽量做出有溯及力的行政行为；负担行政行为需要严格遵守法定原则，对行政相对人而言，法的安定性意味着信赖保护，所以，负担行政行为原则上不应具有溯及力。（5）非权力性行政行为中的行政信赖保护原则的适用。台湾地区对此问题有研究，认为行政相对人如果存在信赖利益，应适用信赖保护原则。
2、英美法系中的“合法期待”原则与“正当程序”保护的利益
与德国相对应，英国是英美法系的代表，英国法院通过判例形成了与信赖保护原则相对应的“合法期待”原则，且英美法系认为行政法主要是程序法，“合法期待”原则中相对人的预期利益受到的是行政程序上的保护，并非强调实体上的保护。英美法系中的“合法期待”主要包括以下内容：
（1）它的产生主要有三种情况：一是行政相对人的利益如果足够重要，那他就不应该在没有获得赋予的程序权利的条件下被拒绝。二是行政机关做出了允诺，又包括两种情况：首先，行政机关在允诺中提供了程序权利，如果相对人对此抱有正当期待，则产生“合法期待”；其次，行政机关在作出实体权利赋予的允诺后违反该允诺，此时，相对人获得“合法期待”。三是行政机关在特定领域中的政策适用制定了标准，相对人信赖该标准后，行政机关又适用其他标准，此时，相对人亦获得“合法期待”。
（2）在三权分立的国家，司法权不能干预行政权，合法期待得不到很好的保护，但随着法院判例的丰富与发展，法院对合法期待的保护由只限于程序权利的保护发展到实体合法期待的保护。
（3）“合法期待”原则主要是针对行政机关的自由裁量而产生的，是法院对行政机关自由裁量权通过程序乃至实体权力加以控制的有效手段。同时，也针对行政机关的非权力行为对行政相对人提供法律救济途径。但由于法院对行政相对人的实体合法期待的保护方面的判例尚不丰富，因此对于对行政相对人“合法期待”的救济方法还未形成固定的模式或者规则体系。近年来，随着法律的不断完善和发展，以英国为首的英美法系国家也开始在法院的判例和理论研究上将“正当期待”利益从程序法扩展到实体法。

二、行政信赖保护原则的法理依据与内容

（一）行政信赖保护原则的法理依据
对这个问题，理论界有不同的看法，但一般情况下信赖保护原则的法理依据主要有以下两个方面：
1、诚实信用原则的应用。
在民法领域，诚实信用原则及其支配下的法律原则得到了世界各国法律的确认和明文规定，是民法中公认的“帝王条款”。但它是否同样适用于行政法领域呢?这是一个比较有争议的话题，在我看来，同一个法律原则在不同的部门法中有其特殊性，行政法具有特殊性，诚实信用原则在行政法中的应用就不同于其在民法等私法领域中的应用，但这并不意味着诚实信用原则就是私法所独有的，诚实信用原则是一种利益平衡机制，它要求主体在活动中维护双方的利益平衡以及当事人利益与社会利益的平衡，在当时人的利益关系中，诚实信用原则要求主体尊重他人利益，保证利益关系的双方都能得到自己应得的利益。在行政法上，它要求行政主体以诚实信用的做法作出行政行为，并对行政相对人的合理的信赖利益加以保护，以防行政主体失去相对人的信任而丧失其权威性。
2、法律安定性原则的必然结果。
法的安定性原则是源于人类本能对秩序的追求而确立的一项原则。俗话说“无规矩，不成方圆”，人类需要秩序是不言而喻的，而当秩序通过社会成员都认可的法律形式确定下来以后，人类事务的发展就有了高度的有序性和稳定性以及一定程度的可预见性，只有安定的法律，才有安定的社会秩序，因此，法的安定性就作为一项原则确定下来[⑤]。法的安定性原则保障既有的法律状态并使这种状态具有稳定性和持续性，这种精神和内在要求为信赖保护提供了依据。在行政法上，法的安定性原则在行政行为中的具体表现是法律的确定力，而法律确定力的实质就在于保护公民不丧失已获得的法律地位，因此，信赖保护原则的确立一部分是法的安定性原则的结果。
（二）行政信赖保护原则的主要内容
1、信赖保护原则的基本特征
行政机关行使权力，本质上是国家与公民以资源为中介的互动，并固定了一定的权利义务关系，由此形成契约，基于行政行为契约性的特点，普遍认为行政信赖保护具有以下四个特征：
（1）承诺的存在。承诺是契约成立的重要的构成要件，也是行政相对人产生信赖的起点。政府承诺的表现形式可以是多种多样的，如行政登记中的工商企业的登记、房屋产权登记等。
（2）权利的转移。在资源的支配过程中，权利由一方转向另一方，如在税收关系中，公民让渡自己的财产权；在行政审批中，国家让渡对资源的垄断权。
（3）义务的承担。行政主体对做出的行政行为的合法有效实施负有义务，不得随意变更、撤销、废止行政行为；行政主体还有尊重公民人格尊严和实现分配正义的义务；公民则有履行行政行为所附加的负担的义务。
（4）信赖的存在。行政相对人基于对行政主体行使行政权力的合法性及程序正当的信赖为或不为一定行为，同时产生合理预期。
2、信赖保护原则的适用
信赖保护原则是行政法的一项重要原则，是行政主体实施行政行为所应遵循的法律准则，在行政行为实施过程中，信赖保护原则有其特定的适用条件、范围和方法。
（1）行政信赖保护原则的适用条件
行政法上确立信赖保护原则的目的在于维护法律秩序的安定性和保护社会成员的正当权益，但显然，信赖保护原则与依法行政原则存在一定的冲突，为了协调两者之间的冲突，不致对法律秩序产生不良影响，信赖保护原则的适用必须具备以下三个条件：首先，必须存在信赖基础，行政行为只有生效以后才能对行政相对人产生拘束力，才能获得相对人的信赖。因此，行政行为生效并且生效事实被相对人知晓是使用信赖保护原则的前提，而该行政行为是否合法则无关紧要。其次，必须具备信赖表现。信赖表现是指行政相对人基于对行政行为的信赖而采取的处分行为，即相对人因相信信赖基础稳定不变所采取的对自己生活作出安排和对财产进行处分的行为，包括作为和不作为。信赖基础和信赖表现是因果关系，没有信赖基础，也就没有信赖表现。最后，信赖必须值得保护。即保护的必须是“正当的信赖”，即“人民对国家之行为或法律状态深信不疑，且对信赖基础之成立善意无过失”。因此，判定信赖是否值得保护主要根据行政相对人对法律状态的改变有没有过错。一般认为，行政相对人如有以下情形，则不适用信赖保护原则：一是通过恶意欺诈、胁迫或行贿而促成的行政行为；二是通过对重要问题的不正确或不完整的陈述而促成的行政行为；三是明知或因重大过失而不知其行政行为违法。
（2）行政信赖保护原则的适用范围
行政信赖保护原则应贯穿于整个行政权运行的过程，由于在实践中损害社会成员正当权益的主要是行政行为的变动，因此，行政信赖保护原则主要适用于行政行为的变动过程。行政行为又可分为抽象行政行为和具体行政行为，信赖保护原则在两种不同的行为方式中也有不同的侧重点。
首先，在抽象行政行为变动中的适用。主要体现在行政主体原则上不得制定具有溯及力的抽象行政行为。按照法治原则，法律规范指向未来的行为，而非约束过去的行为，其内容必须具有连续性、稳定性、明确性和可预测性。[⑥]虽然法律规范需要随着社会变迁而调整，但也需要有其连续性。否则，社会必将处于混乱状态。因此，行政主体做出的抽象行政行为的溯及力一般是禁止的，即使在某些特定情况下可以溯及既往，也不能损害行政相对人已经依法取得的利益。
其次，在具体行政行为中的变动。纵观各国行政法的相关制度设计，信赖保护原则主要适用在具体行政行为的撤销与废止上。具体行政行为撤销针对的是违法的行政行为，具体来说，对于违法的授益行政行为的撤销，只有撤销该行为所维护的公共利益明显大于相对人的信赖利益时，才可以撤销；对于违法的负担行政行为，有权机关可以依法予以撤销，因为撤销负担行政行为通常不会发生相对人信赖利益的保护问题，但是，有权机关不得在撤销一负担行政行为后以更不利的合法处分来代替。具体行政行为的废止针对的是合法的行政行为，具体来说，对于合法的授益行政行为，除非法律上有特别规定，原则上不得废止；对于合法的负担行政行为，有权机关可依法裁量是否予以废止，只有在出现不得废止的情形时，行政主体才不得废止负担行政行为。
（3）行政信赖保护的方式
当行政相对人的行为符合信赖保护原则的适用条件时，行政主体对行政相对人的信赖利益采取什么样的保护方式是十分重要的。
1）大陆法系的信赖保护方式
大陆法系国家经常采用的信赖保护方法是实体性保护，程序性保护也在立法和实践中发挥着重要的作用。
Ⅰ、偏重实体性保护方式。实体性保护方式主要有两种具体的保护方式：一是存续保护，二是财产保护。
首先，存续保护又称维持原状，是指行政主体基于信赖保护的目的，不得撤销、废止其作出的授益行政行为，或对行政行为作出不利于相对人的变更[⑦]。选择存续保护需具备一定的条件，即：将信赖利益与否定原行政行为所要维护的公共利益进行客观对比，在前者明显大于后者时，不得撤销或废止授益行政行为。存续违法的行政行为是依法行政原则与信赖保护原则冲突剧烈的表现，因此限制较为严格。为了贯彻依法行政原则，行政主体在发现其行政行为存在违法时，原则上当然可以依职权加以撤销，但是，如果因违法行政行为而受益的行政相对人对该违法行政行为的存续已产生信赖，在衡量比较撤销违法行政行为所维护的公共利益后，其信赖值得保护时，该违法的授益行政行为就不能任意依职权撤销。
其次，财产保护。采取存续保护时，法院通常面临两难的抉择困境。如果为了保护相对人的信赖而忽略违法行政行为的存在，固然保护了相对人的利益，但是却损害了法律所维护的公益，形成因私益而牺牲公益的情形；如果为了贯彻法律的规定，撤销违法的行政行为，又将对相对人造成不能预期的损害，因此，只有存续保护将造成审判实务上的困难。为了克服这种两难境地，自然而然地产生了财产保护，将信赖利益与公共利益进行权衡，如果信赖利益明显不大于撤销或废止某一行政行为所要保护的公共利益的情况下选用。
Ⅱ、兼及程序性保护
信赖保护主要适用于法律状态变更的时期，实体性保护固然重要，程序性保护也不容忽视，没有程序性保护，不赋予行政相对人参与权和请求权，实体性保护也就难以实现。而且，即使实体性保护最终未能成立，相对人程序上的权利也不能抹杀，因为“程序本身不是目的，其目的在于保障实体的利益。[⑧]”大陆法系国家也逐渐认识到这一点，在其行政程序立法中有相应的规定，例如，德国《联邦行政程序法》第73条规定，已展示的规划又有改动，以致首次涉及或更大涉及某一行政机关或第三人的利益的，应通知其有关的改动，并提供机会让其在两星期内表态或提出异议。
2）英美法系的信赖保护方式
在程序法和程序观念发达的英美法系，常常采用的信赖保护方式是程序性保护，而对实体性保护，英美法系呈现出由排斥到吸纳的过程。
Ⅰ、侧重程序性保护
与大陆法系国家相比，英美法系比较倾向于对信赖保护进行程序性保护。合法期待原则派生于阐释自然正义概念的诸多案例中，它主要是作为一种拓展对未经听证即作出的行政决定提供程序性保护范围的工具发展起来的。英国第一个合法期待的案件（Schmidt v. Secretary of State Home Affairs）采取的就是一种程序性的保护方式，丹宁勋爵认为应该在拒绝延长原告居留期之前给予原告一个陈述意见的机会。美国等其他国家在判例中也主要在程序上对信赖利益进行保护。
Ⅱ、对实体性保护的排斥与吸纳
大陆法系国家对信赖的实体性保护首当其冲，而英美法系对信赖的实体性保护始终存在着抵触和争论。司喀门勋爵在1984年底判决的范德莱诉内政部大臣案中即反对进行实体性保护，而着重指出期待的程序性保护，而这一判例的重要性对合法期待保护方式的影响也很深远。直到1994年11月，合法期待的实体性保护才稍有转机，主要体现在女王诉农业、渔业与食品部案中，但在随后的女王诉内政部大臣案中被推翻，直到1999年上诉法院审理了著名的女王诉东北德文郡卫生局案，合法期待的实体性保护又重新建立起来。[⑨]
3）欧盟法对信赖保护方式的调和
欧盟法在大陆法系与英美法系之间扮演着一个中间的角色。在合法期待保护方式上，它采取在程序性保护和实体性保护之间寻求中间领域。
Ⅰ、欧盟法的程序性保护
在程序性保护方面，欧盟法要求撤销和修改授益性行政决定要通知相对人，对期待的程序性保护比法国更发达，但又不及英国宽广，在个案中背离一般政策与实践，程序性期待与实体性期待的差别也很大。
Ⅱ、欧盟法的实体性保护
首先，在存续保护方面，欧洲法院从法国、德国司法中发展出了一个概念上更复杂的公法原则，该原则支撑着在合法性要求与个人信赖违法行政行为安排自己的生活的公平性之间进行合理的权衡。这一原则既不像英国法那样基于非法的特定种类而引入禁反言原则，也不像法国法那样在撤销上有时间的限制，欧盟的做法更加微妙更加灵活。
其次，在财产保护方面，基于保护既得权的要求，合法的授益决定通常是不可撤销的。因而欧盟机构只能依据特定条款才能撤销合法的授益决定。如果适用该条款，机构给个人造成损失，个人是无法获得补偿的。
欧盟法似乎在不同法系之间寻求协调，努力发展出其成员国能接受的保护方式。欧盟法的中间路线还在继续发展，可能还会发生一些变化。或许它的实践是一个很好的借鉴，在欧盟法的影响下，英国法也越来越愿意接受合法期待实体性的保护。

三、行政信赖保护原则的具体应用及其完善

（一）我国信赖保护原则的应用现状及存在的问题
1、信赖保护原则的立法现状及存在问题
我国台湾及港澳地区对行政信赖保护问题的研究及应用比大陆要早。台湾地区在1999年通过的《行政程序法》中，将行政信赖保护原则在法律上体现出来。其第一条“增进人民对行政之信赖作为立法目的的重要内容”。第八条进一步明确规定：“行政行为应以诚实信用之方法为之，并应当保护人民正当合理之信赖”。在该法的具体规定尤其是第二章关于“行政行为的效力”的规定中，信赖保护原则得以较好的体现。我国大陆行政法学对信赖保护原则的研究还比较粗浅，我国行政立法对信赖保护原则的关注始于最高人民法院在1999年通过的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，其第59条规定，人民法院判决撤销被诉具体行政行为将会给国家利益、公共利益或他人利益造成损失的,在判决撤销的同时，可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施。该规定在一定程度上促使信赖保护的理念在行政审判的实践中发挥作用。此外,国务院2004年3月颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，将“诚实守信”作为依法行政的一项基本要求加以规定：“……非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”这一规定已涵盖了信赖保护原则的基本内容。但它们并不是严格意义的行政立法，真正在行政立法中明确信赖保护原则的，是2004年7月1日施行的《中华人民共和国行政许可法》。该法第8条对合法行政许可决定的信赖保护作了规定：确认合法行政许可决定的效力,明确它的受法律保护性;对行政相对人由此产生的信赖利益优先适用存续保护；只有在变更或撤回合法行政许可决定所维护的公共利益大于相对人的信赖利益时，才适用财产保护。该法第69条规定了对违法行政许可决定的信赖保护：行政许可决定由行政机关违法作出，或因被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段获取，行政机关应当予以撤销；行政许可决定由行政机关违法作出、行政相对人对此无过错且合法权益受到损害的，行政机关应当依法予以赔偿。信赖保护原则在《行政许可法》中的确立,对维护行政相对人的合法权益，创建诚信政府、责任政府,具有重要的意义。但是，我国行政立法关于信赖保护原则的规定还相当薄弱，存在很多不足。主要体现在：Ⅰ、信赖保护原则的适用范围问题。信赖保护原则作为行政法的一项基本原则应贯穿行政权力运行的全过程。但是，我国目前只在《行政许可法》中确立该原则，只适用于行政许可这一授益行政行为。Ⅱ、公共利益界定问题。信赖保护原则的适用与衡量公共利益和信赖利益有极大的关系，但我国相关立法对公共利益的内涵和外延却无明文规定。Ⅲ、行政补偿问题。行政补偿是国家调整公共利益与个人利益、全局利益与局部利益之间关系的一项基本制度，我国近年来虽然有部分单行法律、法规对行政补偿作了规定，但是并未形成制度，立法也存在很多问题，如补偿范围过窄，缺乏统一的补偿标准等。这些问题的存在，不利于信赖保护原则在我国的确立及全面贯彻。
2、信赖保护原则的实践现状及存在问题：
在我国司法实践中，信赖保护原则在一定案件中开始适用，但数量很少，在很多案件中，应该或者需要运用信赖保护原则解决问题，却因为我国的行政法没有全面确立此原则而不能得到很好的解决。《行政许可法》颁布以后，人民法院在审理案件时开始逐渐适用信赖保护原则，但仍存在很多空白。
（二）行政信赖保护制度的具体构建
1、信赖保护制度的立法完善
信赖保护原则应贯穿于行政权力运行的全过程，但我国仅在《行政许可法》中对此原则加以规定，不仅适用范围过窄，而且缺乏配套制度，对此，应尽快加以完善。
（1）有必要制定行政程序法，确立行政信赖保护原则为行政法的一项基本原则，规定行政机关实施行政行为时应遵循的方式、步骤、顺序、时效等程序的法律规范，制定行政程序法，是对行政权的实施纳入安全轨道的保障。
（2）制定行政程序法的同时，完善相关的配套制度。
Ⅰ、行政行为的撤销与废止制度。信赖保护原则体现在行政法上主要是对行政行为的撤销与废止进行必要的限制，因此，要确立信赖保护原则，就必须要完善行政行为的撤销与废止制度。具体说来，根据信赖保护原则，对违法的行政行为，在撤销该行政行为将严重危害公共利益或者违法行政行为赋予相对人的权益明显大于撤销要维护的公共利益时，禁止撤销该违法行政行为；对合法的行政为，只有在行政行为作出时所依据的法律法规等已经被修改或废止，或其所依据的客观情况发生重大变化，行政行为才允许废止，且相对人因此遭受损害的，行政机关应予以补偿。
Ⅱ、公共利益界定问题。什么是公共利益，立法中尚无明确规定，理论界也众说纷纭。从理论上看，可以从这几方面对公共利益加以把握：公共利益涉及不特定多数人的利益，在主体上具有公共性；公共利益是因公众的需要而产生的，在内容上具有公共性；公共利益是为了实现大多数人共同利益的需要，在性质上具有公益性。[⑩]在具体的立法上，可以采用法律列举的方式，具体确定公共利益的范围。
Ⅲ、行政补偿制度。我国目前对行政补偿制度的规定零散分布于一些单行法律法规中，大多是原则性规定，实践中难以操作。针对此种情况，需要从两方面对行政补偿制度加以完善：一是规范行政补偿程序，通常情况下，行政机关对相对人的信赖利益损失主动进行赔偿，可设定具体步骤，一般来说，应由申请、协商、调解、裁决四个步骤组成，前三步达成协议的，按协议补偿，达不成协议的，由行政机关依法做出补偿裁决。另外，需要注意的是，在穷尽行政程序后仍不能解决的，必须要确保司法审查这一最终的救济途径。[11]二是明确行政补偿标准，一般来说，信赖利益由既得利益和期待利益组成，如果只对受损的既得利益进行补偿，不足以弥补相对人的损失，把两者都纳入补偿范围，又受经济发展水平的制约。因此，从我国国情出发，应以受损失的既得利益为下限，以期待利益为上限。
2、行政信赖保护原则的司法完善
司法救济是相对人权利救济最重要的途径，也是最后的途径，应主要从以下两个方面加以完善：
（1）建立行政判例制度。为了保障信赖保护原则的良好适用，大多数国家都通过司法判例对信赖保护原则加以固定化。信赖保护原则是比较抽象、具有弹性的法律原则，具体应用需要法官合理运用自由裁量权，为了保证法律适用的统一，我国应当建立行政判例制度，规范各级法院的司法裁量权。
（2）确保对相关的规范性文件进行有效的监督。通过对相关规范性文件的司法审查，溯及既往或以其它方式损害相对人利益的规范性文件将不能生效或失去效力，进而保障信赖保护原则的良好适用。
3、行政信赖保护原则的实践完善
信赖保护原则是抽象性的法律原则，要发挥作用就必须与行政实践相结合，为保证行政信赖保护原则的落实，行政执法应在以下几个方面有所作为：
（1）转变观念，增强服务意识。当前，我国正在构建服务型政府，政府及其工作人员应转变观念，将信赖保护内化为行政主体的自愿自觉，这样才能更好的保护相对人的合法权益。
（2）执法程序严格化，促进行政行为程序化。当前，我国政府行政执法过程中的程序缺失和适用不当的情况有所改善，但仍较为普遍，因此，有必要建立一套公平、合理、科学的行政执法程序，建立起公民对政府的信赖。
（3）完善行政复议制度。涉及信赖保护的案件进入复议程序之后，复议机关经审查后认为当事人具有值得保护的信赖利益的，应当进行保护，使该问题在复议阶段得以解决，避免当事人的讼累。因此，复议机关就应该建立合理的利益衡量和评审制度，确保公民合法利益的最佳补偿。

结语

行政信赖保护原则是倡导权利平等的召唤，是构建和谐社会的需求，是建设法治政府的要求，而一项原则在一个社会和国家当中真正有效地贯彻实施，不是一朝一夕的事情，也不是一蹴而就的。信赖保护的有效运行是一项系统工程，依赖于各项配套制度的相互衔接和有效运作。信赖保护原则在法律中确立只是万里长征的第一步，真正实现信赖保护，我们的路还很长。

参考文献：

（1）崔文俊，论信赖保护原则，黑龙江省政法管理干部学院学报，2007年05期；
（2）王学君，浅谈行政许可法中的信赖保护原则，财经界，2007年07期；
（3）钟头朱，论信赖保护原则在行政指导中的适用，呼伦贝尔学院学报，2007年02期；
（4）程建，对行政信赖保护原则的法律分析，内蒙古社会科学，2007年02期；
（5）孙彩凤、王红丽，论行政信赖保护原则，连云港职业技术学院学报，2007年01期；
（6）孔祥春、李钰琳，论信赖保护原则的法理依据，沿海企业与科技，2007年03期；
（7）苑晓光，从禽流感补偿谈信赖利益保护原则，法制与社会，2007年02期；
（8）沈春敏，信赖保护需要政府诚信，长春工业大学学报，2006年04期；
（9）戴小蓉，论信赖保护原则及其实践中的运用，中共伊犁州委党校学报，2006年04期
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（11）克雷格著〔英〕，马怀德、李洪雷译，正当期望：概念性的分析，环球法律评论，2003年夏季号。
（12）马怀德，《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000 年第1 版；
（13）张家洋，《行政法》，台湾三民书局1998 年第1 版；
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版。
（16）芝池义一（日），《行政法总论讲义》，有婓阁1998年第3版。　　

[①] 参见戴晓蓉《论信赖保护原则及其实践中的运用》，中共伊犁州委党校学报，2006年04期
[②] 参见孙彩凤、王红丽《论行政信赖保护原则》，连云港职业技术学院学报，2007年01期
[③] 参见杨海坤《行政信赖保护原则与人权保障》，南京晓庄学院学报，2007年04期
[④]参见杨海坤《行政信赖保护原则与人权保障》，南京晓庄学院学报，2007年04期
[⑤] 参见孔祥春、李钰琳《论信赖保护原则的法理依据》，沿海企业与科技，2007年03期；
[⑥] 参见范旭斌《论我国行政法上的信赖保护原则及其完善》，学术论坛，2006年10期
[⑦] 参见戴晓蓉《论信赖保护原则及其实践中的运用》，中共伊犁州委党校学报，2006年04期
[⑧] 参见王贵松《走向综合的行政信赖保护方式》
[⑨] 参见王贵松《走向综合的行政信赖保护方式》，北大法律信息网
[⑩]参见孙彩凤、王红丽《论行政信赖保护原则》，连云港职业技术学院学报，2007年01期；
[11]参见孙彩凤、王红丽《论行政信赖保护原则》，连云港职业技术学院学报，2007年01期；