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法学论文

唐代职官考课探究
作者:江苏容睿律师事务所 律师  时间:2009年05月27日
唐代职官考课探究
 
概述
中国历代王朝都是依靠它的官吏来行使国家权力,实现对国家统治。毫无疑问,官吏素质的优劣、吏治的清廉与否,关系着国家的兴衰存为。为了保证国家政令的贯彻实施,有效发挥各级政府机构的管理职能,达到治国安民的目的,需要一支德才兼备、清正廉洁的官吏队伍。而考核制度是提高人才质量、防止腐败的重要手段之一。因此,历代统治者对官吏的考核都十分重视。中国历史上官吏考课制度可以追溯到周代,周制三年一小考,九年一大考,“黜(黜面,罢免)无职而赏有功也” 自秦汉起,随着国家集权政权的形成,官吏考课制度得到很大发展,至唐代考课制度趋于成熟。
    据《唐会要》记载,高祖称帝之初即亲阅群臣考绩,以李纲、孙伏伽为上第,适时武德令尚未颁行,考课当是沿用隋朝旧制。唐代完备的宫吏考课制度确立于贞观时期。贞观六年唐太宗与魏征议论为宫择人的道理时,魏征曾说:“知人之事,自古为难,故考绩黜阶,察其善恶。今欲求人,必须审访其行,若知其善,然后用之,设令此入不能济事,只是才力不及不为大害;误用恶人,假令强干,为害极多。但乱代惟求其才,不顾其行,太平之时,必须才行俱兼,始可任用。” 上述议论,不仅道明了对官吏进行考核是加强吏治的重要手段,同时指出了太平之世不同干乱世,考察任用官吏必须实行“才行”井重的原则。唐代官吏考课制度正是在这一思想指导下形成了一整套组织及程序周密的考核办法,其完备程度是前所未有的。
 
唐代职官考课制度的特点
唐代职官考课制度的特点主要表现在以下凡个方面。
第一、组织周密、程序完备
唐代政府负责职官考核的机关是吏部考功司。据《唐六典》规定:“考功郎中之职,掌内外文武官吏之考课。”另有员外郎、主事、令史、书令史、掌固等五十多位官员,分工负责考核事宜,每当考该开始,均有校京官、监官和判官分别负责京官和外官的校、监、判。《唐六典》同卷记载:“每年别敕定京官位望高者二人,其一人校京官考,一人校外官考。又定给事中、中书舍人各一人,其一人监京官考,一人监外官考。郎中判京官考,员外郎判外官考,其检覆同者皆以功过上使。京官则集应考之人对读注定,外官对朝集使注定讫,各以奏闻。其亲王及中书门下与京官三品已上,外官五大都督,并以功过状奏听裁。”
考核程序方面,唐朝规定每年一小考,三年一大考。考核按照官吏的品级分等进行。亲王、中书门下及三品以上京官、外官五大都督等高级官员的“功过状”直接报送门下省,经门下省给事中、侍中审核后,由皇帝亲自主考;三品以下官吏的考核属尚书省吏部考功司。“凡应考之官家,具录当年功过行能,本司及本州长官时众读,议其优劣,定为九等考第,各于所由司准额核定,然后送省” 备案,考核通过并定等之后,吏部发给“考碟”,作为凭证。
虽然唐代在一定程度上仍保存着世族门阀势力的封建等级制社会,但无论什么人,一经入仕,不论身分尊卑、地位高低,都须参加考课。法律的制约作用在考核工作起来主要的作用。贞观六年,监察御史马周上疏:“臣窃见流内九品以上,令有等第,而自比年,入多者不过中上,未有得上下以上考者。…… 纵朝廷实无好人,犹应于见在之内,比校其尤善者,以为上第。岂客皇朝之士,遂无堪上下之考者。……” 马周的这番话说的是唐朝初年考核过于严格,在九等考核等第中,经考核的官员一般都不超过中上等,上下等第连一个也没有的情况。这从一个侧面反映了考官们严于遵法守法,秉公执法,考核严而不滥的事实。正因为如此。高宗时,隆王元婴为金州刺史,因“颇纵骄逸,动作无度”,被考定为下下等,使高宗也感到十分为难,颁诏说:“朕从王骨肉至亲,不能致王于理,今书王下下考,以愧王心。” 对皇亲国戚的严考不怠,自然会在整个官僚队伍中产生震动,从而收到积极的社会效应。唐代在一段时问内吏治较为清明,与考核制度的严密,考核工作的从严从实是分不开的。
第二、才行并重的考绩标准与奖惩
唐朝考核官吏的标准主要有“四善”和“二十七最”。所渭“四善”,是政府对各级官员提出的四条共同要求,即德义有闻、清慎明著、公平可称、格勤非懈。“四善”,着眼于官德的考核。所谓“二十七最”,则是根据各部门职掌之不同,分别提出的二十七条具体要求。如铨衡人物、擢尽贤才,为吏部选司之最;扬清激浊,褒贬必当,为吏部考核之最;决断不滞、轻重合理,为刑部审判之最;访察精审、弹举必当,为监察之最;礼义兴行,肃清所部,为政教之最;赏罚严明,攻战必胜,为将帅之最;检察有方,行旅无壅,为关津之最;边境清肃,防区宁静,为镇防之最.等等。 “二十七最”着眼于官员职能的考核。
根据四善二十七最的标准,考核分为九等。即上三等(上上、上中、上下);中三等(中上、中中、中下);下三等(下上、下中、下下)。具体划分标准是:一最以上有四善为上上;一最以上有三善或无最而有四善为上中;一最以上有二善或无最而有三善为上下;一最以上有一善或无最而有二善为中上;一最以上或无最而有一善为中中;职事粗理,善最不闻为中下,爱憎任情,处断乖理为上下;背公向私,职分废厥为下中;居官谄诈,贪浊有状为下下。 考核结果直接影响到官吏的俸禄,并成为晋升或降职的主要依据。考第每进退一等都有相应的奖惩,以“中中守本禄”, “诸食禄之官,考在中上上,每进一等加禄一季,中下已下,每退一等,夺禄一季,若私罪下中已下,公罪下下,并解见任,夺当年禄,追告身,周年听依本品叙。” 如四年皆考中中,可以进一阶,提高散官品阶,如有中上以上考,可累加进阶,如“计当迸而参有下考者,以一中上覆一中下,以-上下覆中下,上中以上,虽有下考从上第,有下下者,解任 四考中,考第可以高低相抵,但有下下考者,必须罢官停职。至干进阶到“五品以上非恩制所加,更无进之令。” 唐高宗以后,文武官累加进阶当至五品者日多,开始予以越柬越严格的限制。至玄宗开元时“应入三品者皆须先在四品已上官,仍限三十考已上,本阶正四品上无痕累者奏听进止;应入五品者皆须先在六品已上官及左右补厥,殿中侍御史、太常博士、詹事司直京兆河南太原府判司,皆限十六考已上,本品正六品上” 可见要术条件相当严格。
 唐代流外官吏的考课标准、等第不同于职事官,对流外官则依其行能功过分四等考核,即“清谨勤公,勘当明审为上;居官不怠,执事无私为中;不勤其职,数有愆犯力下;背公向私,贪浊有状为下下。每年对定,具簿上省,其考下下者解所任。职事官中的亲、勋、翎三卫及诸卫主帅、诸监司、校尉、直长也另有标准、考第,“略有三等,” 其考第评定都体现了“才行具兼”的原则。唐代官吏考课不仅涉及每年奖惩,与叙阶相联系,还是铨叙(古代政府审查官员的资历,确定级别、职位)的重要依据之一,因此对官吏参加考课的任期有明确规定,“凡流内流外官,考前务不满二百日者,不考”     第三、考课制度中的考满停替与迁除
唐朝对应考官员在职时问作了一定的限制,制定了官员的任职期限,并将考课制度与铨(选拔)选联系起来。职事官不仅每年要考核治绩,而且不能无限期任职。官员任期以四考为限,考满停职由他人替任,如无人替任,则待替,经五考后必须停职另任他职,六品以下官要重新经过吏部铨选,试身、言、书、判,“皆可取则先德行,德均以才,才均以劳,其六品以降,计资量劳而拟其宫。五品以上不试,列名上中书门下听制敕处分。 六品以下官铨选耍一定程度依据官资和劳考。
    考满停替迁除,在封建国家官制中有着重要的积极意义,官员定期更换,有利于防止官员形成个人势力,可以防止官员利用职权或长期共问工作之便结成朋党形成共同利益集团,以致各据一方出现独立的地方势力。官员要定期更换停替,必然要求有一定数量的可以用以替换的后备官员,这样不仅扩大了封建国家的统治力量,同时给在职官员也带来了一定的压力,有利干促迸和提高他们工作的积极性,各级官员从自己的仕官前途出发,自然更加注重自己的治绩,尽职尽责。考课迁除之法确实促成了“百司具举,庶绩咸理”的局面。考课制度虽有考满的规定,但内外宫也常有因需要未侍考满而改任他官的情况。这时“其年考以后任申饺。” 
第四、对地方州县官考课的重视
唐太宗认为:“朕居深宫之中,视听不能及远,所委者惟都好刺史。此辈实理乱所系,尤须得人。” 地方的安定是中央政权稳固的基础,而皇帝个人力量毕竟有限。基于这种认识,唐代国家对地方州县官的选任考课非常重视和关注,唐官制中对地方宫的职责有详尽明确的要求和规定。州县官考课除了适用“四善二十七最”外,还有如下要求,《通典》卷十五《选举》三《考绩》:“诸州县官人,抚育有方;户口增益者,各准见户为十分论。每加一分,刺史、县令各晋考一等。其州户口不满五千,县户不满五百者,各准五千五百户法为分,若抚养乖方,户口减报者,各准增户法,亦每减一分降一等。其劝课农田,能使丰殖者,亦准见地为十分论,每加二分各进考一等。其有不加劝课,以致减损音,每损一分降考一等。若数处有功.并应进考者,并听累加。” 
农业社会的人口增减不仅对农业经济的发展有直接影响,而且直接关系到封建国家的赋役的保障,所以户口增减,农田损益就成为考课地方官的重要标准。州县官如不觉管内人口脱漏增减十口以上、田畴荒芜一分以上,还要以刑律论处!” 有例为证,太宗即位之初,贞观元年二月就“诏刺史县令已下官人,若能使婚姻及时,鳏寡数少,量准户口增多以进考第”。反之“准户口减少以附殿失。” 此后,有关州县官的考课评定及选任的敕文及材料相当多,如高宗开耀元年十一月敕,对县令有声望、治绩可称道者“先宜进考。员外郎、侍御史、京兆河南判司及自余清望官,先干县令内简择”。 玄宗开元四年十一月敕,如县令于任内使“户口增益,界内丰捻(ren,丰稔,指庄稼成熟)清勤著称,赋役均平者,先与上考,不在当州考额之根” 当时考课仍颇严格,县令多不得上考,故类似敕制不止一次,以示奖励和表彰。
地方洽理的好坏是整个国家统治巩固与否的基础。唐朝政府力图通过考课制度加强地方吏制,鼓励官吏有所进取,烙勤尽职,惩处官吏的不职、不法行为,并通过地方官吏维护社会安定,积极发展生产,保障国家赋役,维护封建统治的稳固,因此对地方考课始终较为重视。
 
唐朝职官考课的意义
唐代的官吏考考课制度,严密而细致,使得唐代的考核工作有章可循,有法可依。政府各级部门的官员都必须依据本部门的工作职责,勤于政务,尽心尽责。由于考核与官员的切身利益紧密联系在一起,小考赏之以禄,罚则夺禄:大考赏以晋升,罚则降职、免官,直至追究刑罚处置。唐代官员一般都要凭考核进阶升级,因而,每个官员都想在考核评定中争取到较好的等第,为官在任便比较注意自我约束。这对于改善吏治,提高政府工作效能,缀和社会矛盾,巩固封建王朝的统治意义重大。
    唐朝考核制度注重德与绩的综合检验,既有思想道德标准,即封建主义所倡导的人伦品格要求,又更重视官员任职期问实际政绩的考核,根据不同官职和不同职掌,提出不同的耍求。职责分明,实体内容多,操作性强,在一定程度上避兔了凭个人的感情意识判断官员优劣的弊端.考核官员秉公行事,使褒贬升黜相对公平得当,促迸了官吏质量的提高 唐代的官吏考考课制度,不仅体现了唐代社会政治经济发展的要求,又为唐代社会多方面的发展服务,发挥了积极作用。唐代考课制度对后世考课制度影响深远,尤其唐中期以后考课制度中诸多发展变化都为宋代所沿袭。
 

[] 《通典》卷十五《选举》三《考绩》
[] 《贞观政要》
[] 《旧唐书·职官志》
[] 《唐会要·考上》
[] 《唐会要·考上》
[] 《旧唐书·职官志》
[] 《通典·选举》
[] 《新唐书·百官》
[] 《大唐六典》
[] 《新唐书·百官》
[?] 《旧唐书·职官志》
[?] 《大唐六典》
[?] 《大唐六典·卷二》
[?] 《大唐六典·卷二》
[?] 《通典·选举》
[?] 《大唐六典·卷二》
[?] 《贞观政要·择宫》
[?] 《通典·选举》
[?] 《唐律疏义·户婚》
[?] 《册府元龟·铨选部考课》
[21] 《唐会要》
[22] 《唐会要·县令》
[23] 黄东云《唐代职宫的考核与监察》,载于南通师专学报(社会科学版),1997年第二期。