法学论文
简析如何认定“行政法律利害关系人”
作者：尹利兵 律师 时间：2016年06月11日
简析如何认定“行政法律利害关系人”
作者：尹利兵律师
在“民告官”案件中，如何正确确定原告资格,在不少行政案件中都会存在不同的理解，而且往往会导致其诉讼请求是否成立及案件输赢结果。在我国的行政法律关系中，除了行政主体和行政相对人之外，还存在着其他法律上的利害关系人。其中，所谓“行政相对人”，包括公民、法人和其他组织，是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。行政利害关系人，一般认为是权益受到行政行为侵害的直接当事人，但并不等同于是行政相对人。“法律上利害关系”是公民、法人或其他组织的合法权益与行政行为之间存在的一种因果关系。所以，笔者作为行政法律师，个人认为从合法权益、行政行为及其两者之间的因果关系这三个维度来探讨“法律上利害关系”的构成是较合乎逻辑的研究思路。
一、“与具体行政行为有法律上利害关系”的概念
“与具体行政行为有法律上利害关系”的概念，源于我国行政诉讼法有关第三人的规定。行政诉讼法第二十七条规定，“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，可作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”审判实践中，往往将原告限定为行政机关具体行为针对的对象，而与具体行政行为有利害关系的当事人作为第三人参加诉讼。于是，就有了这样的问题，具体行政行为的相对人不提起行政诉讼，与具体行政行为有法律上利害关系的当事人就无法作为第三人参加诉讼，其合法权益将不能得到司法救济。直到1999年最高人民法院发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）规定了与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织有提起行政诉讼的权利。
如何理解“与具体行政行为有法律上利害关系”，《若干解释》第一条第二款采用排除法将六种行为确定为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其中第六项规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”同样不属于行政诉讼受案范围。那么“与具体行政行为有法律上利害关系”可理解成对相对人权利义务产生实际影响的具体行政行为，这种可以是有利的影响和不利的影响。往往不利的影响才引发行政诉讼，亦即公民、法人或者其他组织在合法权益受到侵害时才会提起诉讼。
二、合法权益受侵害是判定具有法律上利害关系的前提。
作为利害关系人，起诉人请求保护的必须是其自身拥有的受法律保护的合法权益，而非违法的或者他人的权益这里的“权益”，可以是法律明确规定的权利，也可以是法律没有明确规定，但却隐含于针对其他当事人的义务性规定中的利益。另外，“合法权益”也不以人身权和财产权为限，还包括诸如劳动权、受教育权等其他权利。法律上利害关系要求这种利益必须是特定人的利益，而非反射利益。法律上利害关系还要求这种利益是现实的或者伸手可得的，而不是一种期待的、虚无缥缈的利益。
这里的利害关系是指与被诉具体行政行为有行政法上的权利义务关系，即法律上的利害关系；相对应的是非法律上的利害关系，指与被诉具体行政行为没有行政法上的权利义务关系，但可能存在其他法律关系。随着时代进步，法律所保护的利益正在不断扩大，对利害关系的解释应当与时俱进。从法律关系上看，行政法上的权利义务与民法上的权利义务在相当范围内是重合的，利害关系人必然因种种事由牵扯到双重或多重行政或民事法律关系之中。
三、合法权益受侵害与行政行为之间存在因果关系是判定关键。
当事人适格是启动诉讼程序的前提条件。当事人适格即以自己的名义为原告和被告，且受案件裁判效力拘束。按照有错必纠的原则和行政诉讼法监督和保障行政机关依法行使职权的宗旨，只要行政行为违法，任何公民都有权提起行政诉讼，而我国只允许具有利害关系的人提起行政诉讼。这种规定不是从公民的责任心即监督国家行政机关依法行政的角度确定的，而是出于利已的动机。起诉人即原告必须主张自己的权利受到行政机关具体行政行为侵害，方能利用诉讼进行救济，不得以他人权利与公共利益受到侵害为由要求法院裁判，不利于造就独立、负责的公民个体，一个独立、负责的个体不仅仅生活法律赋予的权利世界里，而且还应该对国家负责，承担起作为一个公民的职责。
起诉人请求法院保护的利益已经或者必将受到行政机关具体行政行为的影响这个因素涉及到行政行为效力的复效性问题。所谓行政行为的复效性，指的是行政行为的效力并不只是对直接相对人产生影响，还可能包括相关人。相关人不是行政行为的直接受领者，但它的合法利益在客观上受到行政行为的影响。
相对人或者相关人合法权益受影响与行政行为之间具有法律上的因果关系如何认定法律上利害关系所指向的因果关系，国内学者有两种代表性的观点：一种是认为法律上因果关系仅指直接因果关系；另一种则认为除了直接因果关系外还包括间接因果关系。如何判断是直接还是间接因果关系？普遍认为，所诉要求保护的合法权益无需通过其他媒介即受到行政行为的影响是直接因果关系，通过其他媒介才发生影响的是间接因果关系。由于事物处于普遍联系之中，间接因果关系不能无限地往下延伸，否则行政行为的效力就会无限地扩展，处于一种不稳定的状态。有学者指出，行政行为与合法权益之间的联系只能是一种直接联系，间接的联系只有在法律、司法解释明确规定的情况下，才能视为有法律上的利害关系。笔者认为，就我国目前行政诉讼司法现状来看，应当作扩大适用，只要行政行为引发了合法权益侵害事实的发生且没有经过媒介再次延伸，那么就应当视为与此有法律上的利害关系。
目前涉及法律上利害关系的规范集中于司法解释第12 至 18 条。第 12 条概括性地规定了与具体行政行为有法律上利害关系的原告资格标准。第 13 条列举了可以提起诉讼的四种情形，分别是：被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；要求主管行政机关依法追加加害人法律责任的；与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。第 14 到 18 条又规定了合伙企业、不具备法人资格的其他组织、联营、中外合资、中外合作企业、农村土地承包人、非国有企业、股份制企业的原告确定情形。这些列举性的规定明确了特定情形下的原告资格，而法律上利害关系要求相对人或相关人合法权益受具体行政行为的影响，也表明了可诉利益的扩大。
目前，我国行政诉讼法的宗旨以救济公民权利为主，以监督和保障行政机关依法行政为辅，通过救济当事人权利，来保障行政机关依法行政。在行政机关行使行政权力过程中，为了保护相对人利益，必须赋予相对人请求司法救济的机会，同样，如果行政行为涉及到其他方的合法权益，也理应赋予其作为利害关系人进行司法救济的机会。法律上利害关系确定了行政诉讼原告资格的新标准，有利于进一步促进行政机关依法行政，“把权力关进笼子里”！
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作者：尹利兵律师
在“民告官”案件中，如何正确确定原告资格,在不少行政案件中都会存在不同的理解，而且往往会导致其诉讼请求是否成立及案件输赢结果。在我国的行政法律关系中，除了行政主体和行政相对人之外，还存在着其他法律上的利害关系人。其中，所谓“行政相对人”，包括公民、法人和其他组织，是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。行政利害关系人，一般认为是权益受到行政行为侵害的直接当事人，但并不等同于是行政相对人。“法律上利害关系”是公民、法人或其他组织的合法权益与行政行为之间存在的一种因果关系。所以，笔者作为行政法律师，个人认为从合法权益、行政行为及其两者之间的因果关系这三个维度来探讨“法律上利害关系”的构成是较合乎逻辑的研究思路。
一、“与具体行政行为有法律上利害关系”的概念
“与具体行政行为有法律上利害关系”的概念，源于我国行政诉讼法有关第三人的规定。行政诉讼法第二十七条规定，“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，可作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”审判实践中，往往将原告限定为行政机关具体行为针对的对象，而与具体行政行为有利害关系的当事人作为第三人参加诉讼。于是，就有了这样的问题，具体行政行为的相对人不提起行政诉讼，与具体行政行为有法律上利害关系的当事人就无法作为第三人参加诉讼，其合法权益将不能得到司法救济。直到1999年最高人民法院发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）规定了与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织有提起行政诉讼的权利。
如何理解“与具体行政行为有法律上利害关系”，《若干解释》第一条第二款采用排除法将六种行为确定为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其中第六项规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”同样不属于行政诉讼受案范围。那么“与具体行政行为有法律上利害关系”可理解成对相对人权利义务产生实际影响的具体行政行为，这种可以是有利的影响和不利的影响。往往不利的影响才引发行政诉讼，亦即公民、法人或者其他组织在合法权益受到侵害时才会提起诉讼。
二、合法权益受侵害是判定具有法律上利害关系的前提。
作为利害关系人，起诉人请求保护的必须是其自身拥有的受法律保护的合法权益，而非违法的或者他人的权益这里的“权益”，可以是法律明确规定的权利，也可以是法律没有明确规定，但却隐含于针对其他当事人的义务性规定中的利益。另外，“合法权益”也不以人身权和财产权为限，还包括诸如劳动权、受教育权等其他权利。法律上利害关系要求这种利益必须是特定人的利益，而非反射利益。法律上利害关系还要求这种利益是现实的或者伸手可得的，而不是一种期待的、虚无缥缈的利益。
这里的利害关系是指与被诉具体行政行为有行政法上的权利义务关系，即法律上的利害关系；相对应的是非法律上的利害关系，指与被诉具体行政行为没有行政法上的权利义务关系，但可能存在其他法律关系。随着时代进步，法律所保护的利益正在不断扩大，对利害关系的解释应当与时俱进。从法律关系上看，行政法上的权利义务与民法上的权利义务在相当范围内是重合的，利害关系人必然因种种事由牵扯到双重或多重行政或民事法律关系之中。
三、合法权益受侵害与行政行为之间存在因果关系是判定关键。
当事人适格是启动诉讼程序的前提条件。当事人适格即以自己的名义为原告和被告，且受案件裁判效力拘束。按照有错必纠的原则和行政诉讼法监督和保障行政机关依法行使职权的宗旨，只要行政行为违法，任何公民都有权提起行政诉讼，而我国只允许具有利害关系的人提起行政诉讼。这种规定不是从公民的责任心即监督国家行政机关依法行政的角度确定的，而是出于利已的动机。起诉人即原告必须主张自己的权利受到行政机关具体行政行为侵害，方能利用诉讼进行救济，不得以他人权利与公共利益受到侵害为由要求法院裁判，不利于造就独立、负责的公民个体，一个独立、负责的个体不仅仅生活法律赋予的权利世界里，而且还应该对国家负责，承担起作为一个公民的职责。
起诉人请求法院保护的利益已经或者必将受到行政机关具体行政行为的影响这个因素涉及到行政行为效力的复效性问题。所谓行政行为的复效性，指的是行政行为的效力并不只是对直接相对人产生影响，还可能包括相关人。相关人不是行政行为的直接受领者，但它的合法利益在客观上受到行政行为的影响。
相对人或者相关人合法权益受影响与行政行为之间具有法律上的因果关系如何认定法律上利害关系所指向的因果关系，国内学者有两种代表性的观点：一种是认为法律上因果关系仅指直接因果关系；另一种则认为除了直接因果关系外还包括间接因果关系。如何判断是直接还是间接因果关系？普遍认为，所诉要求保护的合法权益无需通过其他媒介即受到行政行为的影响是直接因果关系，通过其他媒介才发生影响的是间接因果关系。由于事物处于普遍联系之中，间接因果关系不能无限地往下延伸，否则行政行为的效力就会无限地扩展，处于一种不稳定的状态。有学者指出，行政行为与合法权益之间的联系只能是一种直接联系，间接的联系只有在法律、司法解释明确规定的情况下，才能视为有法律上的利害关系。笔者认为，就我国目前行政诉讼司法现状来看，应当作扩大适用，只要行政行为引发了合法权益侵害事实的发生且没有经过媒介再次延伸，那么就应当视为与此有法律上的利害关系。
目前涉及法律上利害关系的规范集中于司法解释第12 至 18 条。第 12 条概括性地规定了与具体行政行为有法律上利害关系的原告资格标准。第 13 条列举了可以提起诉讼的四种情形，分别是：被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；要求主管行政机关依法追加加害人法律责任的；与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。第 14 到 18 条又规定了合伙企业、不具备法人资格的其他组织、联营、中外合资、中外合作企业、农村土地承包人、非国有企业、股份制企业的原告确定情形。这些列举性的规定明确了特定情形下的原告资格，而法律上利害关系要求相对人或相关人合法权益受具体行政行为的影响，也表明了可诉利益的扩大。
目前，我国行政诉讼法的宗旨以救济公民权利为主，以监督和保障行政机关依法行政为辅，通过救济当事人权利，来保障行政机关依法行政。在行政机关行使行政权力过程中，为了保护相对人利益，必须赋予相对人请求司法救济的机会，同样，如果行政行为涉及到其他方的合法权益，也理应赋予其作为利害关系人进行司法救济的机会。法律上利害关系确定了行政诉讼原告资格的新标准，有利于进一步促进行政机关依法行政，“把权力关进笼子里”！
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