法学论文
农村征地补偿款分配纠纷可诉性及诉讼程序性难点浅探
作者：陈再雄 律师 时间：2013年01月16日
作者：陈再雄
摘要：随着我国工业化的大力推进和城市化建设步伐的加快，农村征地补偿款分配纠纷也日益成为社会矛盾的焦点。本文以个案为视角，论述了此类纠纷的可诉性并对如何突破相关诉讼程序性障碍进行了大胆探索。
关键词：农村 征地补偿款 分配 可诉性
案情简介
九江市某女小王自小在某村九小组出生并长大，后离开该村读大学，但户口从未迁出。在大学期间，小王与同学谈恋爱并未婚先育一个小孩。毕业后，小王并未与男友结婚而是与小孩一起住在自己父母家。2010年该村小组部分山林因当地旅游开发而被政府征用，获得征地补偿款820万元。后该村小组经村民决议，将所获补偿款按82名村民平均分配每人分得100000元。该村小组以小王已经生了小孩，构成事实婚姻为由拒绝将其列入参与分配的人员名单。小王不服该村小组的决议而向当地乡政府申诉，经政府调解无效后又向县人民法院起诉。县法院以不属民事受案范围为由口头告知不予立案。小王无奈只能到处上访、申诉，至今未得到解决。
提出问题
本案案情并不复杂，根据有关实体法的规定，小王享有与其他村民一样平等分配征地补偿款的权利当属无疑。难点在于，在村民小组的决议损害了小王的权利后，小王可以通过何种程序获得救济。特别是在行政调解和干预无效的情况下，法院作为处理各种纠纷的最后一道屏障应否受理此案，以及在受理后又如何克服某些程序上的障碍来切实保护小王的权利才是本案的难点所在。应否受理是本案的可诉性问题，如何受理及受理后如何处理是诉讼的程序性问题，本文试就此两个问题进行探解。
分析和探索
一、 可诉性问题
农村征地补偿款分配纠纷，是指村民委员会或由村民小组在分配土地征用补偿费用时，在村民中实行不平等分配，不分或少分给个别或部分村民土地征用补偿费用而引发的纠纷。
农村征地补偿款分配纠纷是否属于民事诉讼范围，理论和实务上均存在争议。“否定说”认为，土地征用补偿费用的分配，是集体经济组织内部事务，属村民自治范畴，不是平等主体之间的民事行为，此类纠纷不具有可诉性，只能由有关行政部门协调解决。“肯定说”认为，依照《土地管理法》第十条的规定，农村集体土地所有权的性质属于村农民集体所有，集体经济组织是代表农民集体对其所有的集体土地行使经营、管理、收益权的机构，与其成员之间地位平等。集体经济组织分配土地征用补偿费用的行为，是依法行使集体土地的经营、管理、收益权的具体体现，是一种民事行为。因此，此类纠纷属民事诉讼受案范围。
关于此类纠纷人民法院应否作为民事案件受理，最高人民法院的有关解释也前后不一。最高人民法院业务庭自1994年至2004年就村民征地补偿款分配纠纷问题是否受理做了五个复函或答复。一是最高人民法院[1994]民他字第285号《关于王翠兰等六人与庐山区十里黄土岭村六组土地征用费纠纷一案的复函》，持“否定说”；二是最高人民法院法研[2001]51号《关于人民法院对农村集体经济所得分配是否受理问题的答复》，持“肯定说”；三是最高人民法院法研[2001]116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》，亦持“肯定说”；四是最高人民法院[2002]民立他字第4号《关于徐志君等十一人诉龙家市龙渊镇第八村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的复函》，又持“否定说”；五是最高人民法院[2004]民立他字第33号《关于村民请求分配征地补偿款纠纷法院应否受理的请求的答复》，仍持“否定说”。由于最高人民法院业务庭的复函或答复内容冲突，使得地方法院对这类案件是否受理掌握不一，各取所需。这种混乱状态到2005年最高人民法院公布法释[2005]6号《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》才有所改观，该司法解释第一条第一款明确规定：承包地征收补偿费用分配纠纷人民法院应当依法受理；同时，第一条第三款又规定：集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。该司法解释第二十四条还规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”
笔者认为，我国《村民委员会组织法》虽然确认了农村村民自治权，但如同任何其他组织比如公司自治权一样都不是绝对的，当自治权损害了受法律保护的某种权益时，自治权就应当受到司法权的限制和干预。《村民委员会组织法》第二十七条有关“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”的规定体现的就是这种立法精神。如果法院对此类案件一概不受理，那本案中受到《妇女儿童权益保护法》特别保护的小王女的权益将会落空，《妇女儿童权益保护法》第三十三条“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”的规定将形同具文。法院不受理本案也直接违反了《妇女儿童权益保护法》第五十五条的规定“违反本法规定，以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，……由乡镇人民政府依法调解；受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉，人民法院应当依法受理”。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》较好地平衡了村民自治权与司法权的边界，即土地补偿费“分不分”、“总额分多少”，属于“村民自治”的范畴，不属人民法院管辖；而村民决定分配已收到的土地补偿费，并已确定用于分配的数额后，具体某个“具有本集体经济组织成员资格的人”主张分得相应份额这属于司法权的范畴，法院应当受理。
二、程序性问题
虽然最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》明确了此类案件的可诉性，但并没有明确法院受理和审理此类案件的有关程序性问题，实践中地方法院常常感到无法操作而陷入所谓司法困境，这也是为什么在最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》公布后还有大量此类案件未能被法院受理的一个重要原因。笔者认为，法院受理和审理此类案件至少有如下问题值得探讨：
（一） 谁是适格被告
关于谁是此类案件的适格被告，有二种不同观点：
第一种观点认为，村民小组不具有诉讼主体资格，应当以村民小组的全体村民为共同被告。理由是村民小组没有健全的组织和人员,没有资金核算账目，没有固定的场所，没有公章，不具备民事权利能力和行为能力也不具有诉讼权利能力和诉讼行为能力。此类纠纷中的分配决定是村民集体做出的，特别是在征地补偿款已按照方案分配到村民个人的情况下实际上是受害人以外的其他村民共同侵害了受害人的权益，因此，应当以全体村民为被告。
第二种观点认为村民小组具有诉讼主体资格，可以成为此类案件的适格被告。理由是《土地管理法》第十条规定“农民所有土地属于村集体经济组织或村委会管理，已经分别属于两个以上农村集体经济组织所有,由村内的各农村集体组织或者村民小组经营管理。”据此可以认为村民小组同村集体经济组织、村委会一样,是享有对农村集体土地经营管理权的组织，具备诉讼主体需要满足的条件，属民事诉讼“其他组织”这类主体。
笔者同意第二种观点，实际上，2006年最高人民法院对河北省高级人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的几个问题的请示报告》的答复（[2006]民立他字第23号）中就确认了村民小组诉讼主体资格。答复内容如下：“遵化市小厂乡头道城村第三村民小组可以作为民事诉讼当事人。以第三村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起……”显然，最高人民法院认为村民小组虽不具有法人主体资格，但可以作为其他组织享有诉讼权利能力参加诉讼，这与《土地管理法》和《村民委员会组织法》有关村民小组的法律主体地位的规定是一致的。如果不赋予其诉讼主体资格，其他实体法中有关村民小组的实体权利义务将形同虚设。
（二）采用何种诉讼形式
此类诉讼具有涉及主体广泛的特点，如果按照一般的侵权诉讼当事人可以在两年的诉讼时效内随时起诉，并起诉一起审理一起，司法判决的安定性可能将会荡然无存。假如说，本案经法院审理后判决支持小王的请求，判令村小组向其支付补偿款820万／83人＝9.88万。判决生效后，该村小组村民乙因在部队服役未获得补偿款，也提起诉讼并经法院审理属实，那乙应获征地补偿款820万／8４人＝9.76万元。这时候，法院就遇到麻烦了，因为前面对小王的判决已经确定每人分得9.88万，现在又判决每人分得9.76万，两个判决之间互相抵触，得通过繁琐的再审程序对前面的判决进行修正。再假如说，后来又有张三、李四……不断地起诉，法院将要不断地修正前面的判决，这将是司法无法承受之重。
笔者认为，这道司法难题只有通过修改法律才能彻底解决。法律可以将此类案件的2年诉讼期限修改为60日的除斥期间，并且自分配方案公布之日起算；同时规定此类案件由作出分配方案决定的村集体所在地的法院专属管辖。在60日的除斥期间里，法院只受理此类案件而暂不审理，待60日的除斥期间届满后，法院将此类案件作为普通共同诉讼一并审理并判决。这样，同一法院就不同主体间围绕同一分配方案产生的争议所作出的判决就可以保持协调，并可以使此类纠纷一次性得到解决。
（三）如何破解执行难题
此类案件的被告如前所述是村小组，而当法院判决生效后甚至案件受理前征地补偿款就往往已经分配到村民个人手中，因村小组往往没有其他可供执行的财产，从法律上来说，这时候虽然可以通过变更或追加村民个人作为被执行人来解决，但从现实的角度来说缺少可行性。因为我国农村村民的素质尚有待提高，如果法院同时执行这么多人的财产，常常会酿成群体性事件，这与当前我国建设和谐社会的执政理念相冲突。笔者受实践中某些地方采取的“二次分配”的作法启发，结合前面提出的此类案件诉权60日除斥期间限制的立法建议，提出如下解决方案：即法律规定征地补偿款分配应当分两次进行，第一次最多只分配全部补偿款的70%，然后在公布分配方案60日内任何人有异议如不能通过协商或调解的方式解决应到法院提起诉讼，待法院作出的所有判决生效后再根据判决最后确定的分配数额相应调整分配方案并完成第二次分配。这样做可以保障公平合理的分配，并可以避免有争议的部分在法律文书生效后无法执行的情况。
结语
农村征地补偿款分配纠纷应作为民事案件受理，但按照现行的诉讼程序此类案件的审理还存在某些障碍，应当通过立法使这类案件的诉讼真正具有可操作性，以切实保障当事人的诉权，维护社会的稳定。
参考文献
[1]江伟主编.民事诉讼法学.复旦大学出版社．2005年版.
[2]梁慧星，陈华彬.物权法．法律出版社．2010年版.
[3]王泽鉴.民法总则.北京大学出版社.2009年版．
[4] 阮忠明．土地补偿费分配案若干问题探析．人民法院报．2007年7月2日第6版
[5]齐欣.村民小组的法律地位探析．法制与社会. 2010(7).
（本文获浔阳区审判与实务研讨会三等奖）
摘要：随着我国工业化的大力推进和城市化建设步伐的加快，农村征地补偿款分配纠纷也日益成为社会矛盾的焦点。本文以个案为视角，论述了此类纠纷的可诉性并对如何突破相关诉讼程序性障碍进行了大胆探索。
关键词：农村 征地补偿款 分配 可诉性
案情简介
九江市某女小王自小在某村九小组出生并长大，后离开该村读大学，但户口从未迁出。在大学期间，小王与同学谈恋爱并未婚先育一个小孩。毕业后，小王并未与男友结婚而是与小孩一起住在自己父母家。2010年该村小组部分山林因当地旅游开发而被政府征用，获得征地补偿款820万元。后该村小组经村民决议，将所获补偿款按82名村民平均分配每人分得100000元。该村小组以小王已经生了小孩，构成事实婚姻为由拒绝将其列入参与分配的人员名单。小王不服该村小组的决议而向当地乡政府申诉，经政府调解无效后又向县人民法院起诉。县法院以不属民事受案范围为由口头告知不予立案。小王无奈只能到处上访、申诉，至今未得到解决。
提出问题
本案案情并不复杂，根据有关实体法的规定，小王享有与其他村民一样平等分配征地补偿款的权利当属无疑。难点在于，在村民小组的决议损害了小王的权利后，小王可以通过何种程序获得救济。特别是在行政调解和干预无效的情况下，法院作为处理各种纠纷的最后一道屏障应否受理此案，以及在受理后又如何克服某些程序上的障碍来切实保护小王的权利才是本案的难点所在。应否受理是本案的可诉性问题，如何受理及受理后如何处理是诉讼的程序性问题，本文试就此两个问题进行探解。
分析和探索
一、 可诉性问题
农村征地补偿款分配纠纷，是指村民委员会或由村民小组在分配土地征用补偿费用时，在村民中实行不平等分配，不分或少分给个别或部分村民土地征用补偿费用而引发的纠纷。
农村征地补偿款分配纠纷是否属于民事诉讼范围，理论和实务上均存在争议。“否定说”认为，土地征用补偿费用的分配，是集体经济组织内部事务，属村民自治范畴，不是平等主体之间的民事行为，此类纠纷不具有可诉性，只能由有关行政部门协调解决。“肯定说”认为，依照《土地管理法》第十条的规定，农村集体土地所有权的性质属于村农民集体所有，集体经济组织是代表农民集体对其所有的集体土地行使经营、管理、收益权的机构，与其成员之间地位平等。集体经济组织分配土地征用补偿费用的行为，是依法行使集体土地的经营、管理、收益权的具体体现，是一种民事行为。因此，此类纠纷属民事诉讼受案范围。
关于此类纠纷人民法院应否作为民事案件受理，最高人民法院的有关解释也前后不一。最高人民法院业务庭自1994年至2004年就村民征地补偿款分配纠纷问题是否受理做了五个复函或答复。一是最高人民法院[1994]民他字第285号《关于王翠兰等六人与庐山区十里黄土岭村六组土地征用费纠纷一案的复函》，持“否定说”；二是最高人民法院法研[2001]51号《关于人民法院对农村集体经济所得分配是否受理问题的答复》，持“肯定说”；三是最高人民法院法研[2001]116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》，亦持“肯定说”；四是最高人民法院[2002]民立他字第4号《关于徐志君等十一人诉龙家市龙渊镇第八村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的复函》，又持“否定说”；五是最高人民法院[2004]民立他字第33号《关于村民请求分配征地补偿款纠纷法院应否受理的请求的答复》，仍持“否定说”。由于最高人民法院业务庭的复函或答复内容冲突，使得地方法院对这类案件是否受理掌握不一，各取所需。这种混乱状态到2005年最高人民法院公布法释[2005]6号《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》才有所改观，该司法解释第一条第一款明确规定：承包地征收补偿费用分配纠纷人民法院应当依法受理；同时，第一条第三款又规定：集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。该司法解释第二十四条还规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”
笔者认为，我国《村民委员会组织法》虽然确认了农村村民自治权，但如同任何其他组织比如公司自治权一样都不是绝对的，当自治权损害了受法律保护的某种权益时，自治权就应当受到司法权的限制和干预。《村民委员会组织法》第二十七条有关“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”的规定体现的就是这种立法精神。如果法院对此类案件一概不受理，那本案中受到《妇女儿童权益保护法》特别保护的小王女的权益将会落空，《妇女儿童权益保护法》第三十三条“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”的规定将形同具文。法院不受理本案也直接违反了《妇女儿童权益保护法》第五十五条的规定“违反本法规定，以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，……由乡镇人民政府依法调解；受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉，人民法院应当依法受理”。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》较好地平衡了村民自治权与司法权的边界，即土地补偿费“分不分”、“总额分多少”，属于“村民自治”的范畴，不属人民法院管辖；而村民决定分配已收到的土地补偿费，并已确定用于分配的数额后，具体某个“具有本集体经济组织成员资格的人”主张分得相应份额这属于司法权的范畴，法院应当受理。
二、程序性问题
虽然最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》明确了此类案件的可诉性，但并没有明确法院受理和审理此类案件的有关程序性问题，实践中地方法院常常感到无法操作而陷入所谓司法困境，这也是为什么在最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》公布后还有大量此类案件未能被法院受理的一个重要原因。笔者认为，法院受理和审理此类案件至少有如下问题值得探讨：
（一） 谁是适格被告
关于谁是此类案件的适格被告，有二种不同观点：
第一种观点认为，村民小组不具有诉讼主体资格，应当以村民小组的全体村民为共同被告。理由是村民小组没有健全的组织和人员,没有资金核算账目，没有固定的场所，没有公章，不具备民事权利能力和行为能力也不具有诉讼权利能力和诉讼行为能力。此类纠纷中的分配决定是村民集体做出的，特别是在征地补偿款已按照方案分配到村民个人的情况下实际上是受害人以外的其他村民共同侵害了受害人的权益，因此，应当以全体村民为被告。
第二种观点认为村民小组具有诉讼主体资格，可以成为此类案件的适格被告。理由是《土地管理法》第十条规定“农民所有土地属于村集体经济组织或村委会管理，已经分别属于两个以上农村集体经济组织所有,由村内的各农村集体组织或者村民小组经营管理。”据此可以认为村民小组同村集体经济组织、村委会一样,是享有对农村集体土地经营管理权的组织，具备诉讼主体需要满足的条件，属民事诉讼“其他组织”这类主体。
笔者同意第二种观点，实际上，2006年最高人民法院对河北省高级人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的几个问题的请示报告》的答复（[2006]民立他字第23号）中就确认了村民小组诉讼主体资格。答复内容如下：“遵化市小厂乡头道城村第三村民小组可以作为民事诉讼当事人。以第三村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起……”显然，最高人民法院认为村民小组虽不具有法人主体资格，但可以作为其他组织享有诉讼权利能力参加诉讼，这与《土地管理法》和《村民委员会组织法》有关村民小组的法律主体地位的规定是一致的。如果不赋予其诉讼主体资格，其他实体法中有关村民小组的实体权利义务将形同虚设。
（二）采用何种诉讼形式
此类诉讼具有涉及主体广泛的特点，如果按照一般的侵权诉讼当事人可以在两年的诉讼时效内随时起诉，并起诉一起审理一起，司法判决的安定性可能将会荡然无存。假如说，本案经法院审理后判决支持小王的请求，判令村小组向其支付补偿款820万／83人＝9.88万。判决生效后，该村小组村民乙因在部队服役未获得补偿款，也提起诉讼并经法院审理属实，那乙应获征地补偿款820万／8４人＝9.76万元。这时候，法院就遇到麻烦了，因为前面对小王的判决已经确定每人分得9.88万，现在又判决每人分得9.76万，两个判决之间互相抵触，得通过繁琐的再审程序对前面的判决进行修正。再假如说，后来又有张三、李四……不断地起诉，法院将要不断地修正前面的判决，这将是司法无法承受之重。
笔者认为，这道司法难题只有通过修改法律才能彻底解决。法律可以将此类案件的2年诉讼期限修改为60日的除斥期间，并且自分配方案公布之日起算；同时规定此类案件由作出分配方案决定的村集体所在地的法院专属管辖。在60日的除斥期间里，法院只受理此类案件而暂不审理，待60日的除斥期间届满后，法院将此类案件作为普通共同诉讼一并审理并判决。这样，同一法院就不同主体间围绕同一分配方案产生的争议所作出的判决就可以保持协调，并可以使此类纠纷一次性得到解决。
（三）如何破解执行难题
此类案件的被告如前所述是村小组，而当法院判决生效后甚至案件受理前征地补偿款就往往已经分配到村民个人手中，因村小组往往没有其他可供执行的财产，从法律上来说，这时候虽然可以通过变更或追加村民个人作为被执行人来解决，但从现实的角度来说缺少可行性。因为我国农村村民的素质尚有待提高，如果法院同时执行这么多人的财产，常常会酿成群体性事件，这与当前我国建设和谐社会的执政理念相冲突。笔者受实践中某些地方采取的“二次分配”的作法启发，结合前面提出的此类案件诉权60日除斥期间限制的立法建议，提出如下解决方案：即法律规定征地补偿款分配应当分两次进行，第一次最多只分配全部补偿款的70%，然后在公布分配方案60日内任何人有异议如不能通过协商或调解的方式解决应到法院提起诉讼，待法院作出的所有判决生效后再根据判决最后确定的分配数额相应调整分配方案并完成第二次分配。这样做可以保障公平合理的分配，并可以避免有争议的部分在法律文书生效后无法执行的情况。
结语
农村征地补偿款分配纠纷应作为民事案件受理，但按照现行的诉讼程序此类案件的审理还存在某些障碍，应当通过立法使这类案件的诉讼真正具有可操作性，以切实保障当事人的诉权，维护社会的稳定。
参考文献
[1]江伟主编.民事诉讼法学.复旦大学出版社．2005年版.
[2]梁慧星，陈华彬.物权法．法律出版社．2010年版.
[3]王泽鉴.民法总则.北京大学出版社.2009年版．
[4] 阮忠明．土地补偿费分配案若干问题探析．人民法院报．2007年7月2日第6版
[5]齐欣.村民小组的法律地位探析．法制与社会. 2010(7).
（本文获浔阳区审判与实务研讨会三等奖）
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