法学论文
我国农村土地权利制度缺陷及完善路径
作者：陈再雄 律师 时间：2013年01月16日
我国农村土地权利制度缺陷及完善路径
作者：陈再雄
摘要：我国现行的农村土地集体所有制经历了三个阶段的历史演变过程，实质是国家所有制度，是造成耕地急剧减少、农业生产效率低下、城乡二元分割等“三农”问题的重要原因。我们可以私有化作为完善路径的理性选择，反对私有化的理由是似是而非的。
关键词：农村 土地 集体所有制 私有化
一、我国农村土地权利制度的现状和历史
我国宪法规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。宪法确立的农村土地集体所有制度在民法通则、物权法、土地管理法等下位法中得到进一步的体现和具体化。这种农村土地集体所有权制度并不是我国建国初期所要确立的制度，事实上从土地革命战争时期到建国后，农村土地所有权制度大体上经历了三个阶段的演变过程：
（一）从土地革命战争时期到新中国的土改结束为第一阶段，初步确立并最终实现了土地归农民私有的伟大历史变革。 网易历史h
1928年冬至1929年春，我们党先后制定了《井冈山土地法》和《兴国土地法》，这标志着党对农民土地问题的政策主张开始逐步走向制度化、法律化。1941年，毛泽东为他的《农村调查文集》出版写了序言和跋，又进一步做出说明。他认为，“这个土地法有几个错误：一是没收一切土地而不是只没收地主土地，二是土地所有权属政府而不是属农民，农民只有使用权；三是禁止土地买卖。这些都是原则错误，后来都改正了”。这充分说明，我们党从一开始就明确：农村土地应当归广大农民所有，并允许农地私有产权进行市场交易和买卖。
1946年，中共中央发布“五四指示”，开始在解放区没收地主阶级土地，到1947年《中国土地法大纲》颁布，我们党始终坚持废除封建性及半封建性剥削的地主土地所有制，实行“耕者有其田”的农民所有制，按照农村人口平均分配土地。新中国成立后，于1950年6月颁布实施《中华人民共和国土地改革法》，这是我国在农村进行土地改革的惟一的法律依据。在《土地改革法》中，曾明确规定：农村土地归农民家庭个人所有，并允许买卖、出租、典当、抵押、继承、赠与等。这是对我党在革命战争年代所制定的一系列土地政策进行系统总结，是土地革命的延续、扩展和进一步深化。土改结束后，我国农村土地产权清晰，地域边界明确，生产经营自由，收益分配自主。这是十分有利于农村商品经济发展和农村市场发育的。我国在土改中建立起来的农地产权制度，不仅实现了土地初次分配上的相对公平，而且也为市场机制在土地流转中发挥作用提供了一个比较适宜的微观经济基础。
（二）从我国农业合作化开始到人民公社解体为第二阶段，是农地集体所有权逐步确立、内部调整、不断巩固的时期。
在农业合作化时期，当时针对农村出现的所谓“两个积极性”、“两极分化”、“两条道路”等新问题，在党内开展了两次激烈争论，实际上都是围绕着土改结束后要不要立即向社会主义过渡的问题。争论的结果，是以毛泽东为代表的“左”倾冒进思想占了上风。于是，从互助组→初级农业生产合作社→高级农业生产合作社，“这种由具有社会主义萌芽、到具有更多社会主义因素、到完全的社会主义化的发展道路，就是我们党所指出的对农业逐步实现社会主义改造的道路”。
从1955年下半年农业合作化高潮开始，到1956年底，仅仅用了1年半时间，全国农村就基本上实现了高级农业合作化。随着农村土地集体所有制的建立和不断巩固，土地买卖行为被强行禁止，农业生产活动受到国家统一计划控制，农民家庭私有财产极其有限。与此同时，我国开始制定农产品统购统销政策和城乡隔离的户籍管理制度，严格控制农村人口自由流动，限制农民到城市就业。
在人民公社时期，农地集体所有权先后经历了“归大堆”、“三级所有、队为基础”和由生产队向生产大队集体所有制过渡等多次变动。这样做的结果，既造成农地集体所有权模糊，又形成了行政权大于土地所有权的习惯势力。这就是人民公社时期搞“一平二调”的制度性根源。
（3）农村实行“大包干”至今为第三个阶段，实行农地集体所有权与使用权分离的双层经营体制。 网易历史//history.163
实行了20多年的人民公社制度把全国农民牢牢地拴在土地上，“大锅饭”的弊端毕现无疑，农业效率的低下到了让农民无法生存的地步。1978年安徽凤阳小岗村农民冒着杀头的危险签下“分田到户”协议，第二年村民发现一年种的粮食比在集体种的几年还要多。小岗村农民创造的制度受到党的肯定，并在全国得到推广，农业生产力得到解放，农民温饱问题基本得到解决。于是，我国法律最终确立了农地集体所有，农户承包经营的制度。当时，由于受到特殊政治环境条件制约，农村推行家庭联产承包责任制，实际上是由多种因素相互作用的结果。从本质上说，它是上下左右方方面面相互做出妥协让步的改良产物。
二、我国农村土地权利制度的实质及其缺陷
笔者认为，我国农村土地权利制度虽然规定为集体所有，但实质上是国家所有。
首先，所谓“集体”并不具有法律上的人格。在现实中，“农村集体”或“农民集体”是一个看不见、摸不着的“抽象的、没有法律人格意义的集合群体”，它不同于农民集体组织，也不是法人或自然人，因此不具有法律上的人格。于是，在具体执法中，有关部门就把“农民集体”与农民集体组织混为一谈，比较流行的做法是赋予村民委员会或村民小组这一非经济组织以法人地位，让它掌握实际的土地所有权，控制所有“农民集体”的意志，而“农民集体”中的每一个农民却失去了直接的参与权与决策权。这样的制度环境为村民委员会和村民小组的腐败、专权提供了条件；一个村的土地权利“含金量”越高，土地的所谓“集体所有权”就越有可能转化为村干部的个人支配权。 其实，村民委员会并非集体经济组织，它仅仅是一个社区自治团体，并不具备作为产权主体的法人资格。
其次，“集体”并不享有所有权的具体权能。所有权在法律上定义为民事权利主体所享有的对特定标的物独占的支配权，具体包括占有、使用、收益、处分四项权能。所有权主体可能将所有权的某些权能在一定期限内让渡出去，但权利主体始终享有对标的物的终极处分的权能。因此，权利主体是否真正享有所有权应以其是否享有处分权为标志。按照我国现行的法律规定，农民对于农村的农用地只有在一定期限内承包耕种的权利，对于宅基地只有在上面修建住宅使用的权利，但是，无论是农民个人还是村小组、村委会都无权处分“集体所有”的土地。假如要将某块农村土地转让出去，只能是先由国家将“集体所有”的土地征收“国有”，然后再出让给受让主体。可见，农民对于农村土地只享有一定期限内的特定使用权，没有处分权，而真正享有处分权的是国家。所以，我国农村土地虽然名为集体所有，实际是国家所有。
正是这种畸型的土地所有权制度，造成了我国农村的各种社会问题。我们如果要分析任何一个“三农”问题的原因，最后往往都能追根溯源到这种奇怪的土地所有权制度上来。它至少造成了下面的这些“三农”问题：
（一）政府征地造成农地急剧减少，严重影响社会稳定
我国处在城市化、工业化加速发展的阶段，地价特别是城市近郊的地价迅速上涨，由于国家享有农村土地实质上的处分权，因此，地方政府在利益的驱动下，征地的积极性空前高涨。巨大的经济利益驱使许多地方政府大量征用农村集体土地，仅1986年至1994年，中国就净减少耕地229.3万公顷（3440万亩），1997年减少耕地46.23万公顷（693.5万亩），1998年减少耕地57.04万公顷（855.6万亩），巨大的数字后面掩藏着农民行使土地权利的受损。1990年代以来，中国的“圈地运动”造成数千万农民失地失业，平均每年流失的耕地数量为1，000万亩以上，人为征、占耕地数量为500万亩，按人均2亩耕地计算，13年间失地农民数量至少达6，500万人次。国务院发展研究中心课题组提供的数据表明，1987年至2001年，中国非农建设占用耕地3，394.6万亩，其中70％以上是征地，这就意味着至少有2，276万亩耕地由原来的农民“集体所有”变成了政府所有。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间，占用耕地将超过5，450万亩，这意味着失地农民的队伍还将急剧扩大。而在这种运用国家权力对农民及其“集体”土地产权的征用过程中，充满了不公正、不公平和不合理。在中国，“征用”农民的土地常常是借助政府的行政权力对农民强制性剥夺，而且“征用”的目的也未必是基础设施建设等公共目的，而可能是政府部门与房地产开发商勾结强占民地图谋暴利。由于农民并不是农地所有权的主体，在政府征地过程中，农民失去了参与权、话语权，农民的利益受到严重的侵害。根据有关资料，目前在城市建设征用农用地的过程中，征地收入的分配比例大致是：农民得5～10％，集体得25～30％，政府及其机构得60～70％。官方统计显示，中国每年从农民手里征用的土地将近20万公顷，因征地引起的农村群体性事件已占到全部农村群体性事件的65％以上。国务院总理温家宝曾多次表示，因违法征地和不合理的经济补偿、生计安置引发农村群体性事件，仍然是“影响农村乃至社会不稳定的一个突出问题”。
（二）农民的土地产权日益成为私营企业“圈地”的牺牲品
目前，将农民的土地纳入私人的公司化经营已经成为一种趋势。不少村委会和农村集体经济组织往往越俎代庖，搞“捆绑式”的土地流转，不让农户与有关的公司或企业直接谈判，侵犯了农民的自由意志与参与权利，这样在农村土地市场发育的过程中土地的真正所有者农民却不具备市场主体地位和自主决策权利。在农民与公司的谈判过程中，任何彻底放弃土地承包权和使用权的合同都会伤害农民的根本利益。有专家指出：如果能够通过“公司+农户+基地”的方式组织生产经营和配置土地，就应该尽量不实行土地租赁或土地转让；如果适宜与农民签定产品合约的，就应当尽量不签定土地要素合约；如果适宜短期土地租赁的，就尽量不签定长期土地租约。但在许多情况下，公司与农民谈判时并不遵行这3条原则，经常损害农民的权益。中国农业部副部长齐景发也认为，正在兴起的“公司＋农户＋基地”的发展模式，将使这些“基地”上的农民从此演变为“基地”的依附，其产品的供销渠道完全由这些公司控制，农民将失去选择权和自主权，仅仅成为“基地”的生产工具。
在推进农业的公司化、企业化、产业化经营中，一些公司、企业进入农业的真正目的并不是经营、开发农业，而是为了圈占并长期支配农民的土地。这些公司、企业与乡、村干部合谋联手，以“促进土地规模经营、发展农业产业化”为借口，由集体经济组织出面，将农民成千上万亩的土地强制收回或租回后，再长期承包或租赁给这样的公司、企业，从而达到长期控制农民土地的目的。农民试图收回自己的这些承包地的可能性几乎不存在，他们的就业和生活可能失去保障。另外，公司化的农业经营可能会构成对家庭经营的不公平竞争，将打击相对落后地区的农户经营者，使其难以生存而日益走向贫困化。
（三）分散经营限制了农业生产效率
土地家庭分户经营模式滞缓了农村现代化进程。现行的农村土地制度中一个最明显的特点就是将人民公社时期以生产队为单位土地高度集中经营格局，改变为以家庭为单位分户经营模式。这一模式虽然从体制上保障了农民对承包土地的使用权和收益权，使农村劳动生产力和农民生产积极性得到了充分释放，农村经济也得到了恢复性发展。但随着时间的推移和农村形势的发展，分户经营最初带来的积极作用也逐步消失，而负面影响随之逐渐显露出来。尤其是这种分户经营模式进一步加深了农村土地的分散化和小规模化，形成了中国农村分散化、小规模经营格局。这种分散的小规模经营模式，不仅阻断了农村土地的有效流转，使土地的价值不能得到充分的发挥，限定了土地收入的增长，而且还引发了不少矛盾和纠纷。更主要的是这种土地的分块割据的分户经营方式，无力独自承担现代化的生产工具和新的增产技术的研发、推广和运用，不仅增加了农业生产成本，而且阻碍了农业现代化进程，影响了农村经济的发展。
（四）短期经营行为进一步制约了农业生产力
农民对土地的使用权没有稳定的预期，从而导致农民对土地投资缺乏动力，土地投资严重不足，掠夺式经营和短期行为非常严重。从正式制度层面上看，在现行农地制度安排下，农民所获得的只是一定期限的土地使用权，不管这期限是30年、50年还是70年，都不是永久的使用权。国家正式权力和非正式权力对农村土地权益的经常性侵犯在农民的心理上留下了阴影，担心国家土地政策有变。虽然国家一直在探索加强和扩大农民土地使用权的途径，如延长承包期，提倡在承包期“增人不增地，减人不减地”，允许土地依法转让，允许子女继承等。然而政府稳定土地承包关系的上述政策落实得并不好，其最主要的表现是现实中的土地频繁调整。据农业部全国农村观察点调查，1978年以来有95%的村对土地进行了调整，调整1次的占12.5%，调整2次的占22.2%，调整3次的占30.6%，调整4次的占加名20.8%，调整5次的占13.9%，平均调整3.1次，最高的调整8次。土地的不定期调整的作用如同一种随机税，它在不可预见的某一天将土地拿走，同时带走农民投入土地的中长期投资。土地在农户间的单纯转移并不构成效率的损失。但是，由于附着于土地的中长期投资也同时随之转移，且其价值一般难以完全得到补偿，土地的原所有者将会失去投资土地的信心，从而从一开始就减少对土地的投资。这样一来，土地产出率下降，经济效率受到伤害。必须注意的是，不稳定地权的负面影响并不局限于那些在调整中失去土地的农户，而且对村庄内的每个农户都有影响，因为今年得到土地的农户，明年却可能失去土地。以上几个方面直接影响农民的投资心理和投资行为。农业投资的乏力引起农田水利基础设施老化失修，农业抵御自然灾害能力下降，土壤改良不力，农业科技投入不足等一系列问题，制约了农业生产力的进一步提高。
（五）土地流转受到限制，阻碍了农村城市化的发展
随着我国市场经济的不断发展，城市化进程的不断加快，大量的农业人口转为非农业人口从事非农产业将不可逆转。但是，由于长期的城乡二元分割体制，普通农民现有的经济条件还不能使他们在城市立足。又由于对土地没有处分权，不能将土地转让、抵押，不能通过土地的处分来获取向非农业人口转变所需要的资金。因此，户籍制度和现有的土地制度就像枷锁一样把农民锁在世代耕种的土地上，造成了城市和农村的二元结构。这些年，随着我国工业化的发展，为农民提供了在城市就业的机会，但是，一般的农民并不能真正在城市安家落户，大量的民工只能在城市最底层从事最艰苦的劳动，每年春节前后像候鸟一样在农村和城市之间一样迁徙，成为世界上独一无二的“准城市化”现象。有些农民通过多年的辛苦积累，在城市购置了房产，而在农村的老宅由于不能自由转让，成了难以处置的鸡肋。还有些城市居民由于难以承受居高不下的房价压力（根本原因是政府垄断了土地供应的一级市场）想在农村买地建房或买所谓的“小产权房”，但这些都受到现行法的直接或间接禁止，从而进一步阻碍了城乡之间的双向流动。
三、我国农村土地权利制度的完善路径
鉴于上述我国现行农村土地权利制度的立法缺陷及其所造成的严重“三农”问题，如何改革和完善我国的农村土地权利制度成为亟待解决的课题。当前对这一问题的解决路径主要有“国有化”和“私有化”两种。所谓国有化即是指法律直接规定农村土地的所有权主体为国家，并通过永佃权制度来保证农民使用权的实现。所谓私有化是指法律规定农民以户为单位享有农村土地所有权，并可以买卖、抵押、出租、入股等形式实现土地的流转。笔者认为，由于如前所述我国现行的农村土地制度实质上已经是“国有化”的制度，国有化的路径并不能从根本上变革现行的农地权利制度，也不能从根本上解决现行制度的缺陷，所以，私有化应该是我们必然的一种理性选择。
（一）农地私有化的理由
1、农地私有化有利于消除城乡壁垒、打破城乡二元结构。农村要富裕，必然减少农民的数量。现在农村有大约1.5亿的剩余劳动力，其中的大部分在城市或外地打工，但他们很难真正脱离农村，因为他们都还有“责任田”。对于很多打工农民来说，这份“责任田”食之无味、弃之可惜，看似一份财富，却无法变现，实际上成了城乡之间一道无形的壁垒，也成了限制农民个人自由的枷锁。“责任田”还像是贴在农民身上的一张标签，使他们在“身份”上与城里人迥然有别。有没有“责任田”，是“农业户口”与“非农业户口”的主要区别之一。这与户籍管理制度一起成为城乡二元结构的基础。要打破城乡二元结构，首先必须消除“身份”上的差异，解除土地给他们带来的束缚。
2、农地私有化是市场经济体制的必然要求。产权明晰是市场经济的基石。在城镇，集体经济基本消失，中小型国有企业以明唽产权为核心的改制也接近尾声，大型国企的改制也是早晚的事。但农村土地的产权却在村民与村民之间、村民与村组之间不断地变换。虽然中央规定农村土地承包“30年不变”，但由于婚丧嫁娶、生老病死、人口外流等原因，土地承包的不断“调整”不可避免，而且“30年不变”总还是要变的。市场经济体制以市场主体的多元化为基本，天然地排斥集体所有等公有制形式。因此，要明晰土地的产权，并在农村建设市场经济体制，必须打破农村土地的集体所有制，把土地的所有权落实到农民手中。
3、农地私有化有利于实现农业现代化。农业现代化的前提是规模化和集约化，但联产承包责任制却是平均主义的配置。虽然承包制下也可以进行土地的流转，但这种流转要受到很多限制。这种“大锅饭”式的土地制度，不仅不利于农业生产的农民向城镇转移，也不利于善于经营土地的人创业。中国的人均占有土地越来越少，必须提高土地资源利用的效率，这就需要市场来对土地资源进行优化配置。从世界范围看，没有一个实现了农业现代化的国家是实行土地公有的；而土地没有私有化的国家，比如中国、朝鲜等，农业都相当落后。
4、农地私有化有利于保护农民利益、提高农民收入。多年来，地方政府及开发商利用征地制度中的“漏洞”，采用“低进高出”等手段，大肆侵占农村集体土地，使农民的土地权益净流失至少2万亿元以上。农地和农民之所以如此任人宰割，在很大程度上就是因为农民没有土地的所有权，地方政府及商家只需要摆平村组的干部就可以了。一方面是农民的权益大受侵害，一方面却是农民的收入低下。从数据上看，目前中国农民与城镇职工年人均收入的比例是1：3.1，而实际上，这个比例可能达到1：6。悬殊的收入差距是横亘在城乡之间的一道鸿沟。统筹城乡发展，就必须大幅提高农民收入。近年来，随着农业税的逐步减免以及农民品价格的逐渐提高，农民的收入增长较快，但这只是减负而不能促进增收，事实上农民收入的增长速度仍然低于城镇居民，因此城乡收入的差距还在继续扩大。如何才能缩小这种巨大的差距？把土地分给农民就是一条捷径。对于那些想离开农村的农民来说，卖掉土地就会得到一笔可观的收入，从而得到在城镇创业、定居的“第一桶金”。当然，在远离都市的农村，由于土地的市场价值不大，专卖土地的效果可能不太明显，但土地仍然是农民最大的财富。
5、农地私有化有利于土地保护、提高土地利用率。在欧美国家，化肥已经不再使用，因为长期大量地使用化肥，会导致土壤的板结，严重破坏土地的墒情，但在中国，化肥却还在大量使用。并不是农民都不懂这个道理，主要就是因为他们知道自己现在承包的土地并不属于自己，保护它只能是“替他人做嫁衣”。此外，由于我国的土地产权长期模糊不清，还造成大片国土沙漠化、水土流失加剧、森林覆盖率下降、生态环境恶化。近年来，土地撂荒的现象也越来越多。这种在外国专家看起来不可思议的情况之所以发生，主要就是因为一些农民既不想种地又难以处置它。如果土地实行了私有，那么农民就会更加珍惜土地，就会加大对土地的投入，从而提高农业的生产力。
6、农地私有化有利于控制人口的增长。现在，城镇的人口增长已基本得到控制，而农村计划生育工作的效果却不理想。为什么城市居民宁愿少生而农民却愿意多生？一个重要的原因就是城里人多生孩子所产生的负担都要自己来扛，而农民多生孩子却可以把一部分负担转嫁给集体及同村村民。因为孩子出生后，村集体组织就必须匀出一份土地给他。所以，农村土地的集体所有制在客观上助长了“超生”。
（二）反对农地私有化的几种似是而非的理由
1、农地私有化会改变社会主义性质
这是一种僵化的意识形态论。在我们的社会主义变革过程中，总有一些“巩献田”们这样的假马克思主义者，他们总是装着很马列，而实际上却与马列精神背道而驰。他们在考量一种新的制度好坏的时候，不是以“三个有利于”为标准，而是以他们先念的意识形态为标准，他们不是把大多数人的利益放在首位，而是把姓“社”还是姓“资”放在首位，这实际上是一种唯心史观。试想一下，如果我们在思想上固步自封，坚持“一大二公”的社会主义人民公社制度，那今天人民的生活温饱问题可能还没有解决。事实上，1950年6月颁布实施《中华人民共和国土地改革法》就曾明确规定“农村土地归农民家庭个人所有，并允许买卖、出租、典当、抵押、继承、赠与等”，谁又能说这个时期我们不是社会主义性质的国家呢？
2、土地私有化会带来大规模土地兼并
有学者认为，土地一旦私有化，就会出现大量土地兼并，就会出现大量无业又无地的游民，甚至出现社会动乱，等等。事实上，只有农民最懂得土地的珍贵，他们知道这是其世代生存所系的根基，不到万不得以，根本不会采取把土地轻易出卖变现这种饮鸩止渴的方式。据调查，在中部广大农村，90%以上的农民即使土地私有化也不会出卖自己的土地。历史上如果说存在着‘土地兼并’的话，也主要是由拥有特权的权贵吞并不堪赋役负担的农地等政治原因造成的，与民间的土地自由流转没有太大的关系。换句话说，历史上出现的土地兼并与土地个人所有制没有多大关系，倒恰恰与土地所有权没有法律保障有关，土地兼并不是通过自由的土地买卖，而是利用特权强行霸占。另外，在现代市场经济社会里，土地兼并不一定要通过出卖土地才能实现。农民完全可以土地出资入股的形式来从事规模化的大生产，虽然让渡了土地所有权，但并没有失去土地收益权和最终控制权。而这种土地兼并符合现代化的生产方式，能够有力促进生产力的发展，也是实行土地私有化所要达到的目的之一。
3、土地私有化会导致很多农民失去生存保障
反对土地私有化人的一个很重要的理由是农地是农民的生存保障，在农村未建立起社会保障制度的条件下承担着事实上的社会保障功能。其实，这也是一种不攻自破的理由。如果农民因为生病而要出卖土地，难道比现在没有土地可以出卖更有保障吗？因此，如果说土地是农民的生存保障的话，那我们只有把土地所有权真正交给农民后，他们的生存才更有保障。真正的农民的生存保障应当包括有钱治病，孩子有钱上学，以及一些基本的现代生活设施。而这些，通常都不是土地提供的。中部远离城市的贫困农村很多地方外出打工人员占农村劳动力的半数以上，如果这些地区农民收入有所结余的话，这些结余通常不是来源于土地收入，而是在城市打工作为城市工人的收入。农民的存款、看病、以及孩子上学就是靠这些来自城市的收入，也就是说，他们的生存保障不是靠土地，而是靠打工收入。事实上，把土地作为农民的生存保障是我国在过去特定的历史阶段生产力不发达情况下的一种不得以的选择，随着生产力的发展，我国正在建立新型的农民医保制度，将来还会建立农民养老保险制度，将会使用土地保障论的观点更没有依据。
4、土地私有化会带来大规模社会动荡
也有人从历史上推论出土地私有化会导致土地大规模兼并，进而带来动荡。他们认为历史上每一个王朝末年从来都是土地兼并导致大规模流民，因而认为土地私有化会带来社会动荡。然而，这个解释是靠不住的，从陈胜吴广到太平天国，农民起义极少是因为渴望土地，更多的理由实际上是反抗暴政。再说，历史是发展的，今天，历史已经走出了专制恶性循环的怪圈，拿历史问题来论证今天中国的农村土地问题显然太武断了。
中国城市化注定是一个渐进自发的过程，中国农民只有确信有了固定收入以后，才会舍得放弃土地，这是一个自然的城市化过程，农村土地私有化根本不可能导致一下子出现几亿无地又没有保障的农民的现象。即使退一万步讲，中国发生了超大规模经济危机，这也不是农民问题，把一批城市的后来者赶到乡下也不是解决问题的办法，也没理由把他们赶到乡下。相信当事人的选择，相信市场的力量，而不要凭着自己的想象来设计制度，这是过去半个多世纪公有制计划经济换来的惨痛教训。
5、土地私有化会提高国家建设成本
学者中一个颇为流行的观点是在现行土地集体所有制度下容易征收土地，因而国家建设成本低。相反，如果土地私有，农民就会提高土地价格，导致国家建设成本升高。这是一种既得利益者的理由。他们已经习惯了对农民利益的巧取豪夺，他们认为农民就应该为国家的建设作出更大的牺牲，农民就应该世代贫困，这也难怪我国会出现“城市像欧洲，农村像非洲”这种奇怪的现象了。还有人担心，如果国家真的是出于公共利益的需要征收农地，比如建设高速公路的时候，如果有一个农民坚持不出卖自己的土地，是否就会导致国家建设成本极其高昂甚至无法进行？其实，土地私有决不意味着自己私人土地就可以排斥公共利益的征用。如果土地征收确实遵循了法定的程序，并且对农民作出了合理补偿，农民是不会那么顽固地对抗征收的。事实上，当前农民上访没有一个是因为反对国家征收，而是反对征收补偿费被贪污浪费挥霍挪用。
总之，笔者认为，我国三农问题的根源在于现行的权利制度缺陷，我们要真正解决三农问题，建设社会主义新农村，以私有化为路径改革现行的土地制度势在必行。私有制至少不是我们仅凭直觉来反对或者批判的对象。
本文发表于《重庆法学》2008年第1期
作者：陈再雄
摘要：我国现行的农村土地集体所有制经历了三个阶段的历史演变过程，实质是国家所有制度，是造成耕地急剧减少、农业生产效率低下、城乡二元分割等“三农”问题的重要原因。我们可以私有化作为完善路径的理性选择，反对私有化的理由是似是而非的。
关键词：农村 土地 集体所有制 私有化
一、我国农村土地权利制度的现状和历史
我国宪法规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。宪法确立的农村土地集体所有制度在民法通则、物权法、土地管理法等下位法中得到进一步的体现和具体化。这种农村土地集体所有权制度并不是我国建国初期所要确立的制度，事实上从土地革命战争时期到建国后，农村土地所有权制度大体上经历了三个阶段的演变过程：
（一）从土地革命战争时期到新中国的土改结束为第一阶段，初步确立并最终实现了土地归农民私有的伟大历史变革。 网易历史h
1928年冬至1929年春，我们党先后制定了《井冈山土地法》和《兴国土地法》，这标志着党对农民土地问题的政策主张开始逐步走向制度化、法律化。1941年，毛泽东为他的《农村调查文集》出版写了序言和跋，又进一步做出说明。他认为，“这个土地法有几个错误：一是没收一切土地而不是只没收地主土地，二是土地所有权属政府而不是属农民，农民只有使用权；三是禁止土地买卖。这些都是原则错误，后来都改正了”。这充分说明，我们党从一开始就明确：农村土地应当归广大农民所有，并允许农地私有产权进行市场交易和买卖。
1946年，中共中央发布“五四指示”，开始在解放区没收地主阶级土地，到1947年《中国土地法大纲》颁布，我们党始终坚持废除封建性及半封建性剥削的地主土地所有制，实行“耕者有其田”的农民所有制，按照农村人口平均分配土地。新中国成立后，于1950年6月颁布实施《中华人民共和国土地改革法》，这是我国在农村进行土地改革的惟一的法律依据。在《土地改革法》中，曾明确规定：农村土地归农民家庭个人所有，并允许买卖、出租、典当、抵押、继承、赠与等。这是对我党在革命战争年代所制定的一系列土地政策进行系统总结，是土地革命的延续、扩展和进一步深化。土改结束后，我国农村土地产权清晰，地域边界明确，生产经营自由，收益分配自主。这是十分有利于农村商品经济发展和农村市场发育的。我国在土改中建立起来的农地产权制度，不仅实现了土地初次分配上的相对公平，而且也为市场机制在土地流转中发挥作用提供了一个比较适宜的微观经济基础。
（二）从我国农业合作化开始到人民公社解体为第二阶段，是农地集体所有权逐步确立、内部调整、不断巩固的时期。
在农业合作化时期，当时针对农村出现的所谓“两个积极性”、“两极分化”、“两条道路”等新问题，在党内开展了两次激烈争论，实际上都是围绕着土改结束后要不要立即向社会主义过渡的问题。争论的结果，是以毛泽东为代表的“左”倾冒进思想占了上风。于是，从互助组→初级农业生产合作社→高级农业生产合作社，“这种由具有社会主义萌芽、到具有更多社会主义因素、到完全的社会主义化的发展道路，就是我们党所指出的对农业逐步实现社会主义改造的道路”。
从1955年下半年农业合作化高潮开始，到1956年底，仅仅用了1年半时间，全国农村就基本上实现了高级农业合作化。随着农村土地集体所有制的建立和不断巩固，土地买卖行为被强行禁止，农业生产活动受到国家统一计划控制，农民家庭私有财产极其有限。与此同时，我国开始制定农产品统购统销政策和城乡隔离的户籍管理制度，严格控制农村人口自由流动，限制农民到城市就业。
在人民公社时期，农地集体所有权先后经历了“归大堆”、“三级所有、队为基础”和由生产队向生产大队集体所有制过渡等多次变动。这样做的结果，既造成农地集体所有权模糊，又形成了行政权大于土地所有权的习惯势力。这就是人民公社时期搞“一平二调”的制度性根源。
（3）农村实行“大包干”至今为第三个阶段，实行农地集体所有权与使用权分离的双层经营体制。 网易历史//history.163
实行了20多年的人民公社制度把全国农民牢牢地拴在土地上，“大锅饭”的弊端毕现无疑，农业效率的低下到了让农民无法生存的地步。1978年安徽凤阳小岗村农民冒着杀头的危险签下“分田到户”协议，第二年村民发现一年种的粮食比在集体种的几年还要多。小岗村农民创造的制度受到党的肯定，并在全国得到推广，农业生产力得到解放，农民温饱问题基本得到解决。于是，我国法律最终确立了农地集体所有，农户承包经营的制度。当时，由于受到特殊政治环境条件制约，农村推行家庭联产承包责任制，实际上是由多种因素相互作用的结果。从本质上说，它是上下左右方方面面相互做出妥协让步的改良产物。
二、我国农村土地权利制度的实质及其缺陷
笔者认为，我国农村土地权利制度虽然规定为集体所有，但实质上是国家所有。
首先，所谓“集体”并不具有法律上的人格。在现实中，“农村集体”或“农民集体”是一个看不见、摸不着的“抽象的、没有法律人格意义的集合群体”，它不同于农民集体组织，也不是法人或自然人，因此不具有法律上的人格。于是，在具体执法中，有关部门就把“农民集体”与农民集体组织混为一谈，比较流行的做法是赋予村民委员会或村民小组这一非经济组织以法人地位，让它掌握实际的土地所有权，控制所有“农民集体”的意志，而“农民集体”中的每一个农民却失去了直接的参与权与决策权。这样的制度环境为村民委员会和村民小组的腐败、专权提供了条件；一个村的土地权利“含金量”越高，土地的所谓“集体所有权”就越有可能转化为村干部的个人支配权。 其实，村民委员会并非集体经济组织，它仅仅是一个社区自治团体，并不具备作为产权主体的法人资格。
其次，“集体”并不享有所有权的具体权能。所有权在法律上定义为民事权利主体所享有的对特定标的物独占的支配权，具体包括占有、使用、收益、处分四项权能。所有权主体可能将所有权的某些权能在一定期限内让渡出去，但权利主体始终享有对标的物的终极处分的权能。因此，权利主体是否真正享有所有权应以其是否享有处分权为标志。按照我国现行的法律规定，农民对于农村的农用地只有在一定期限内承包耕种的权利，对于宅基地只有在上面修建住宅使用的权利，但是，无论是农民个人还是村小组、村委会都无权处分“集体所有”的土地。假如要将某块农村土地转让出去，只能是先由国家将“集体所有”的土地征收“国有”，然后再出让给受让主体。可见，农民对于农村土地只享有一定期限内的特定使用权，没有处分权，而真正享有处分权的是国家。所以，我国农村土地虽然名为集体所有，实际是国家所有。
正是这种畸型的土地所有权制度，造成了我国农村的各种社会问题。我们如果要分析任何一个“三农”问题的原因，最后往往都能追根溯源到这种奇怪的土地所有权制度上来。它至少造成了下面的这些“三农”问题：
（一）政府征地造成农地急剧减少，严重影响社会稳定
我国处在城市化、工业化加速发展的阶段，地价特别是城市近郊的地价迅速上涨，由于国家享有农村土地实质上的处分权，因此，地方政府在利益的驱动下，征地的积极性空前高涨。巨大的经济利益驱使许多地方政府大量征用农村集体土地，仅1986年至1994年，中国就净减少耕地229.3万公顷（3440万亩），1997年减少耕地46.23万公顷（693.5万亩），1998年减少耕地57.04万公顷（855.6万亩），巨大的数字后面掩藏着农民行使土地权利的受损。1990年代以来，中国的“圈地运动”造成数千万农民失地失业，平均每年流失的耕地数量为1，000万亩以上，人为征、占耕地数量为500万亩，按人均2亩耕地计算，13年间失地农民数量至少达6，500万人次。国务院发展研究中心课题组提供的数据表明，1987年至2001年，中国非农建设占用耕地3，394.6万亩，其中70％以上是征地，这就意味着至少有2，276万亩耕地由原来的农民“集体所有”变成了政府所有。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间，占用耕地将超过5，450万亩，这意味着失地农民的队伍还将急剧扩大。而在这种运用国家权力对农民及其“集体”土地产权的征用过程中，充满了不公正、不公平和不合理。在中国，“征用”农民的土地常常是借助政府的行政权力对农民强制性剥夺，而且“征用”的目的也未必是基础设施建设等公共目的，而可能是政府部门与房地产开发商勾结强占民地图谋暴利。由于农民并不是农地所有权的主体，在政府征地过程中，农民失去了参与权、话语权，农民的利益受到严重的侵害。根据有关资料，目前在城市建设征用农用地的过程中，征地收入的分配比例大致是：农民得5～10％，集体得25～30％，政府及其机构得60～70％。官方统计显示，中国每年从农民手里征用的土地将近20万公顷，因征地引起的农村群体性事件已占到全部农村群体性事件的65％以上。国务院总理温家宝曾多次表示，因违法征地和不合理的经济补偿、生计安置引发农村群体性事件，仍然是“影响农村乃至社会不稳定的一个突出问题”。
（二）农民的土地产权日益成为私营企业“圈地”的牺牲品
目前，将农民的土地纳入私人的公司化经营已经成为一种趋势。不少村委会和农村集体经济组织往往越俎代庖，搞“捆绑式”的土地流转，不让农户与有关的公司或企业直接谈判，侵犯了农民的自由意志与参与权利，这样在农村土地市场发育的过程中土地的真正所有者农民却不具备市场主体地位和自主决策权利。在农民与公司的谈判过程中，任何彻底放弃土地承包权和使用权的合同都会伤害农民的根本利益。有专家指出：如果能够通过“公司+农户+基地”的方式组织生产经营和配置土地，就应该尽量不实行土地租赁或土地转让；如果适宜与农民签定产品合约的，就应当尽量不签定土地要素合约；如果适宜短期土地租赁的，就尽量不签定长期土地租约。但在许多情况下，公司与农民谈判时并不遵行这3条原则，经常损害农民的权益。中国农业部副部长齐景发也认为，正在兴起的“公司＋农户＋基地”的发展模式，将使这些“基地”上的农民从此演变为“基地”的依附，其产品的供销渠道完全由这些公司控制，农民将失去选择权和自主权，仅仅成为“基地”的生产工具。
在推进农业的公司化、企业化、产业化经营中，一些公司、企业进入农业的真正目的并不是经营、开发农业，而是为了圈占并长期支配农民的土地。这些公司、企业与乡、村干部合谋联手，以“促进土地规模经营、发展农业产业化”为借口，由集体经济组织出面，将农民成千上万亩的土地强制收回或租回后，再长期承包或租赁给这样的公司、企业，从而达到长期控制农民土地的目的。农民试图收回自己的这些承包地的可能性几乎不存在，他们的就业和生活可能失去保障。另外，公司化的农业经营可能会构成对家庭经营的不公平竞争，将打击相对落后地区的农户经营者，使其难以生存而日益走向贫困化。
（三）分散经营限制了农业生产效率
土地家庭分户经营模式滞缓了农村现代化进程。现行的农村土地制度中一个最明显的特点就是将人民公社时期以生产队为单位土地高度集中经营格局，改变为以家庭为单位分户经营模式。这一模式虽然从体制上保障了农民对承包土地的使用权和收益权，使农村劳动生产力和农民生产积极性得到了充分释放，农村经济也得到了恢复性发展。但随着时间的推移和农村形势的发展，分户经营最初带来的积极作用也逐步消失，而负面影响随之逐渐显露出来。尤其是这种分户经营模式进一步加深了农村土地的分散化和小规模化，形成了中国农村分散化、小规模经营格局。这种分散的小规模经营模式，不仅阻断了农村土地的有效流转，使土地的价值不能得到充分的发挥，限定了土地收入的增长，而且还引发了不少矛盾和纠纷。更主要的是这种土地的分块割据的分户经营方式，无力独自承担现代化的生产工具和新的增产技术的研发、推广和运用，不仅增加了农业生产成本，而且阻碍了农业现代化进程，影响了农村经济的发展。
（四）短期经营行为进一步制约了农业生产力
农民对土地的使用权没有稳定的预期，从而导致农民对土地投资缺乏动力，土地投资严重不足，掠夺式经营和短期行为非常严重。从正式制度层面上看，在现行农地制度安排下，农民所获得的只是一定期限的土地使用权，不管这期限是30年、50年还是70年，都不是永久的使用权。国家正式权力和非正式权力对农村土地权益的经常性侵犯在农民的心理上留下了阴影，担心国家土地政策有变。虽然国家一直在探索加强和扩大农民土地使用权的途径，如延长承包期，提倡在承包期“增人不增地，减人不减地”，允许土地依法转让，允许子女继承等。然而政府稳定土地承包关系的上述政策落实得并不好，其最主要的表现是现实中的土地频繁调整。据农业部全国农村观察点调查，1978年以来有95%的村对土地进行了调整，调整1次的占12.5%，调整2次的占22.2%，调整3次的占30.6%，调整4次的占加名20.8%，调整5次的占13.9%，平均调整3.1次，最高的调整8次。土地的不定期调整的作用如同一种随机税，它在不可预见的某一天将土地拿走，同时带走农民投入土地的中长期投资。土地在农户间的单纯转移并不构成效率的损失。但是，由于附着于土地的中长期投资也同时随之转移，且其价值一般难以完全得到补偿，土地的原所有者将会失去投资土地的信心，从而从一开始就减少对土地的投资。这样一来，土地产出率下降，经济效率受到伤害。必须注意的是，不稳定地权的负面影响并不局限于那些在调整中失去土地的农户，而且对村庄内的每个农户都有影响，因为今年得到土地的农户，明年却可能失去土地。以上几个方面直接影响农民的投资心理和投资行为。农业投资的乏力引起农田水利基础设施老化失修，农业抵御自然灾害能力下降，土壤改良不力，农业科技投入不足等一系列问题，制约了农业生产力的进一步提高。
（五）土地流转受到限制，阻碍了农村城市化的发展
随着我国市场经济的不断发展，城市化进程的不断加快，大量的农业人口转为非农业人口从事非农产业将不可逆转。但是，由于长期的城乡二元分割体制，普通农民现有的经济条件还不能使他们在城市立足。又由于对土地没有处分权，不能将土地转让、抵押，不能通过土地的处分来获取向非农业人口转变所需要的资金。因此，户籍制度和现有的土地制度就像枷锁一样把农民锁在世代耕种的土地上，造成了城市和农村的二元结构。这些年，随着我国工业化的发展，为农民提供了在城市就业的机会，但是，一般的农民并不能真正在城市安家落户，大量的民工只能在城市最底层从事最艰苦的劳动，每年春节前后像候鸟一样在农村和城市之间一样迁徙，成为世界上独一无二的“准城市化”现象。有些农民通过多年的辛苦积累，在城市购置了房产，而在农村的老宅由于不能自由转让，成了难以处置的鸡肋。还有些城市居民由于难以承受居高不下的房价压力（根本原因是政府垄断了土地供应的一级市场）想在农村买地建房或买所谓的“小产权房”，但这些都受到现行法的直接或间接禁止，从而进一步阻碍了城乡之间的双向流动。
三、我国农村土地权利制度的完善路径
鉴于上述我国现行农村土地权利制度的立法缺陷及其所造成的严重“三农”问题，如何改革和完善我国的农村土地权利制度成为亟待解决的课题。当前对这一问题的解决路径主要有“国有化”和“私有化”两种。所谓国有化即是指法律直接规定农村土地的所有权主体为国家，并通过永佃权制度来保证农民使用权的实现。所谓私有化是指法律规定农民以户为单位享有农村土地所有权，并可以买卖、抵押、出租、入股等形式实现土地的流转。笔者认为，由于如前所述我国现行的农村土地制度实质上已经是“国有化”的制度，国有化的路径并不能从根本上变革现行的农地权利制度，也不能从根本上解决现行制度的缺陷，所以，私有化应该是我们必然的一种理性选择。
（一）农地私有化的理由
1、农地私有化有利于消除城乡壁垒、打破城乡二元结构。农村要富裕，必然减少农民的数量。现在农村有大约1.5亿的剩余劳动力，其中的大部分在城市或外地打工，但他们很难真正脱离农村，因为他们都还有“责任田”。对于很多打工农民来说，这份“责任田”食之无味、弃之可惜，看似一份财富，却无法变现，实际上成了城乡之间一道无形的壁垒，也成了限制农民个人自由的枷锁。“责任田”还像是贴在农民身上的一张标签，使他们在“身份”上与城里人迥然有别。有没有“责任田”，是“农业户口”与“非农业户口”的主要区别之一。这与户籍管理制度一起成为城乡二元结构的基础。要打破城乡二元结构，首先必须消除“身份”上的差异，解除土地给他们带来的束缚。
2、农地私有化是市场经济体制的必然要求。产权明晰是市场经济的基石。在城镇，集体经济基本消失，中小型国有企业以明唽产权为核心的改制也接近尾声，大型国企的改制也是早晚的事。但农村土地的产权却在村民与村民之间、村民与村组之间不断地变换。虽然中央规定农村土地承包“30年不变”，但由于婚丧嫁娶、生老病死、人口外流等原因，土地承包的不断“调整”不可避免，而且“30年不变”总还是要变的。市场经济体制以市场主体的多元化为基本，天然地排斥集体所有等公有制形式。因此，要明晰土地的产权，并在农村建设市场经济体制，必须打破农村土地的集体所有制，把土地的所有权落实到农民手中。
3、农地私有化有利于实现农业现代化。农业现代化的前提是规模化和集约化，但联产承包责任制却是平均主义的配置。虽然承包制下也可以进行土地的流转，但这种流转要受到很多限制。这种“大锅饭”式的土地制度，不仅不利于农业生产的农民向城镇转移，也不利于善于经营土地的人创业。中国的人均占有土地越来越少，必须提高土地资源利用的效率，这就需要市场来对土地资源进行优化配置。从世界范围看，没有一个实现了农业现代化的国家是实行土地公有的；而土地没有私有化的国家，比如中国、朝鲜等，农业都相当落后。
4、农地私有化有利于保护农民利益、提高农民收入。多年来，地方政府及开发商利用征地制度中的“漏洞”，采用“低进高出”等手段，大肆侵占农村集体土地，使农民的土地权益净流失至少2万亿元以上。农地和农民之所以如此任人宰割，在很大程度上就是因为农民没有土地的所有权，地方政府及商家只需要摆平村组的干部就可以了。一方面是农民的权益大受侵害，一方面却是农民的收入低下。从数据上看，目前中国农民与城镇职工年人均收入的比例是1：3.1，而实际上，这个比例可能达到1：6。悬殊的收入差距是横亘在城乡之间的一道鸿沟。统筹城乡发展，就必须大幅提高农民收入。近年来，随着农业税的逐步减免以及农民品价格的逐渐提高，农民的收入增长较快，但这只是减负而不能促进增收，事实上农民收入的增长速度仍然低于城镇居民，因此城乡收入的差距还在继续扩大。如何才能缩小这种巨大的差距？把土地分给农民就是一条捷径。对于那些想离开农村的农民来说，卖掉土地就会得到一笔可观的收入，从而得到在城镇创业、定居的“第一桶金”。当然，在远离都市的农村，由于土地的市场价值不大，专卖土地的效果可能不太明显，但土地仍然是农民最大的财富。
5、农地私有化有利于土地保护、提高土地利用率。在欧美国家，化肥已经不再使用，因为长期大量地使用化肥，会导致土壤的板结，严重破坏土地的墒情，但在中国，化肥却还在大量使用。并不是农民都不懂这个道理，主要就是因为他们知道自己现在承包的土地并不属于自己，保护它只能是“替他人做嫁衣”。此外，由于我国的土地产权长期模糊不清，还造成大片国土沙漠化、水土流失加剧、森林覆盖率下降、生态环境恶化。近年来，土地撂荒的现象也越来越多。这种在外国专家看起来不可思议的情况之所以发生，主要就是因为一些农民既不想种地又难以处置它。如果土地实行了私有，那么农民就会更加珍惜土地，就会加大对土地的投入，从而提高农业的生产力。
6、农地私有化有利于控制人口的增长。现在，城镇的人口增长已基本得到控制，而农村计划生育工作的效果却不理想。为什么城市居民宁愿少生而农民却愿意多生？一个重要的原因就是城里人多生孩子所产生的负担都要自己来扛，而农民多生孩子却可以把一部分负担转嫁给集体及同村村民。因为孩子出生后，村集体组织就必须匀出一份土地给他。所以，农村土地的集体所有制在客观上助长了“超生”。
（二）反对农地私有化的几种似是而非的理由
1、农地私有化会改变社会主义性质
这是一种僵化的意识形态论。在我们的社会主义变革过程中，总有一些“巩献田”们这样的假马克思主义者，他们总是装着很马列，而实际上却与马列精神背道而驰。他们在考量一种新的制度好坏的时候，不是以“三个有利于”为标准，而是以他们先念的意识形态为标准，他们不是把大多数人的利益放在首位，而是把姓“社”还是姓“资”放在首位，这实际上是一种唯心史观。试想一下，如果我们在思想上固步自封，坚持“一大二公”的社会主义人民公社制度，那今天人民的生活温饱问题可能还没有解决。事实上，1950年6月颁布实施《中华人民共和国土地改革法》就曾明确规定“农村土地归农民家庭个人所有，并允许买卖、出租、典当、抵押、继承、赠与等”，谁又能说这个时期我们不是社会主义性质的国家呢？
2、土地私有化会带来大规模土地兼并
有学者认为，土地一旦私有化，就会出现大量土地兼并，就会出现大量无业又无地的游民，甚至出现社会动乱，等等。事实上，只有农民最懂得土地的珍贵，他们知道这是其世代生存所系的根基，不到万不得以，根本不会采取把土地轻易出卖变现这种饮鸩止渴的方式。据调查，在中部广大农村，90%以上的农民即使土地私有化也不会出卖自己的土地。历史上如果说存在着‘土地兼并’的话，也主要是由拥有特权的权贵吞并不堪赋役负担的农地等政治原因造成的，与民间的土地自由流转没有太大的关系。换句话说，历史上出现的土地兼并与土地个人所有制没有多大关系，倒恰恰与土地所有权没有法律保障有关，土地兼并不是通过自由的土地买卖，而是利用特权强行霸占。另外，在现代市场经济社会里，土地兼并不一定要通过出卖土地才能实现。农民完全可以土地出资入股的形式来从事规模化的大生产，虽然让渡了土地所有权，但并没有失去土地收益权和最终控制权。而这种土地兼并符合现代化的生产方式，能够有力促进生产力的发展，也是实行土地私有化所要达到的目的之一。
3、土地私有化会导致很多农民失去生存保障
反对土地私有化人的一个很重要的理由是农地是农民的生存保障，在农村未建立起社会保障制度的条件下承担着事实上的社会保障功能。其实，这也是一种不攻自破的理由。如果农民因为生病而要出卖土地，难道比现在没有土地可以出卖更有保障吗？因此，如果说土地是农民的生存保障的话，那我们只有把土地所有权真正交给农民后，他们的生存才更有保障。真正的农民的生存保障应当包括有钱治病，孩子有钱上学，以及一些基本的现代生活设施。而这些，通常都不是土地提供的。中部远离城市的贫困农村很多地方外出打工人员占农村劳动力的半数以上，如果这些地区农民收入有所结余的话，这些结余通常不是来源于土地收入，而是在城市打工作为城市工人的收入。农民的存款、看病、以及孩子上学就是靠这些来自城市的收入，也就是说，他们的生存保障不是靠土地，而是靠打工收入。事实上，把土地作为农民的生存保障是我国在过去特定的历史阶段生产力不发达情况下的一种不得以的选择，随着生产力的发展，我国正在建立新型的农民医保制度，将来还会建立农民养老保险制度，将会使用土地保障论的观点更没有依据。
4、土地私有化会带来大规模社会动荡
也有人从历史上推论出土地私有化会导致土地大规模兼并，进而带来动荡。他们认为历史上每一个王朝末年从来都是土地兼并导致大规模流民，因而认为土地私有化会带来社会动荡。然而，这个解释是靠不住的，从陈胜吴广到太平天国，农民起义极少是因为渴望土地，更多的理由实际上是反抗暴政。再说，历史是发展的，今天，历史已经走出了专制恶性循环的怪圈，拿历史问题来论证今天中国的农村土地问题显然太武断了。
中国城市化注定是一个渐进自发的过程，中国农民只有确信有了固定收入以后，才会舍得放弃土地，这是一个自然的城市化过程，农村土地私有化根本不可能导致一下子出现几亿无地又没有保障的农民的现象。即使退一万步讲，中国发生了超大规模经济危机，这也不是农民问题，把一批城市的后来者赶到乡下也不是解决问题的办法，也没理由把他们赶到乡下。相信当事人的选择，相信市场的力量，而不要凭着自己的想象来设计制度，这是过去半个多世纪公有制计划经济换来的惨痛教训。
5、土地私有化会提高国家建设成本
学者中一个颇为流行的观点是在现行土地集体所有制度下容易征收土地，因而国家建设成本低。相反，如果土地私有，农民就会提高土地价格，导致国家建设成本升高。这是一种既得利益者的理由。他们已经习惯了对农民利益的巧取豪夺，他们认为农民就应该为国家的建设作出更大的牺牲，农民就应该世代贫困，这也难怪我国会出现“城市像欧洲，农村像非洲”这种奇怪的现象了。还有人担心，如果国家真的是出于公共利益的需要征收农地，比如建设高速公路的时候，如果有一个农民坚持不出卖自己的土地，是否就会导致国家建设成本极其高昂甚至无法进行？其实，土地私有决不意味着自己私人土地就可以排斥公共利益的征用。如果土地征收确实遵循了法定的程序，并且对农民作出了合理补偿，农民是不会那么顽固地对抗征收的。事实上，当前农民上访没有一个是因为反对国家征收，而是反对征收补偿费被贪污浪费挥霍挪用。
总之，笔者认为，我国三农问题的根源在于现行的权利制度缺陷，我们要真正解决三农问题，建设社会主义新农村，以私有化为路径改革现行的土地制度势在必行。私有制至少不是我们仅凭直觉来反对或者批判的对象。
本文发表于《重庆法学》2008年第1期
律师资料
陈再雄律师
电话：13803569…
