法学论文
决策合法化是科学决策的前提
作者：范大平 律师 时间：2011年12月23日
决策合法化是科学决策的前提
范大平
（发表于《决策导刊》2007年第2期）
作者简介：范大平，1953年出生，男， 1982年1月大学本科毕业并获法学学士学位，原为芜湖市经济体制改革委员会副主任兼芜湖市经济体制改革研究所所长，现为安徽深蓝法律适用研究中心研究员，曾在《中国改革》、《中国劳动保障》、《中国工人》、《中国第三产业》、《中国房地信息》、《中国律师》、《法治中国》、《安徽律师》、《律师世界》、《律师与法制》、《法制与社会》等报刊上发表100多篇学术论文。论文摘要：决策是企业管理的重要内容。决策错了，一错百错。对于决策失误，人们往往认为是没有科学决策的结果，而我们认为决策失误往往是由于没有依法决策的结果。由于法治环境等多种因素，导致企业决策违法现象较为普遍。要使企业决策合法化应当实行决策程序法定化，建立事前制衡和事后追究、法律顾问、决策者责任、重大决策事项进行合法性论证、专家咨询、重大问题集体决策等制度。
关键词：决策 合法化 企业管理
著名管理学家西蒙有句名言，“管理就是决策”。现代西方管理理论认为，一个企业资产超过1000万美元，如果它没有智囊团参与决策的话，其生命周期不会超过5年，在其运行过程中只要有一个重大的决策失误，就会葬送这个企业。对于决策失误，人们往往认为是没有进行科学决策的结果，而我们认为决策失误往往是由于没有依法决策的结果。对于科学决策，迄今还没有一个公认的权威的解释。有的学者认为，科学决策是一个狭义的概念，它与民主决策、依法决策共同组成决策的整体内容；另外一种看法是，决策是一个广义的概念，民主决策、法治决策都属于科学决策的范畴。例如郭生和王耀斌在他们主编的《决策科学——从传统到现代》一书中讲：“决策科学是以人类的决策现象和规律作为研究对象的科学，一般包括决策系统论、决策信息论、量化决策论等具体内容。”[1]但是，我们在强调科学决策的同时，绝不能忽视依法决策，我们认为决策合法化是科学决策的前提，也就是说，科学决策是目标，民主决策是保障，依法决策是前提。
当前，由于法治环境等多种因素，导致企业决策违法现象较为普遍。主要表现在以下几方面。1、少数国企业领导违反公司法的规定。有的企业负责人违反企业“三重一大”（重大事项决策、重要项目安排、重要干部任免和大额度资金使用）制度规定，不经集体讨论擅自决定投资和其他对企业发展产生重要影响的事项。2、有的企业董事会开会不足法定人数。公司法规定，召开董事会必须达到法定人数才能作出有效的决议，但是有的企业没有达到法定人数就召开会议并作出决议。3、有的企业不按照法律规定提取公积金、公益金。公司法对公积金和公益金的提取有明确的规定，但是有的企业并不按照规定提取公积金和公益金。4、有的企业决策的个性色彩太强。有的企业领导并没有把决策作为一项重大责任来对待，并没有作为一件严肃的工作来对待，个人的兴趣、好恶、意志成为决策的主导力量。企业领导想干什么就干什么，企业领导想怎么干就怎么干，企业领导想什么时候干就什么时候干，决策蒙上了浓厚的个性色彩。5、有的企业决策的随意性太强。决策缺乏必要的规范，而使得决策成为一种很随意的行为。该集体研究的少数人说了算，该班子成员决定的由个人拍板；该今天决定的事项明天再说，该尽快安排的事项久拖不决。6、有的企业违反劳动法决策。有的企业为降低成本，追逐利润的最大化，竟然给工人所定的工资低于当地规定的最低工资标准从而引发诉讼。7、有的企业违反环境保护法决策。有的企业不顾环境保护法制明确规定，形成错误的决策，给社会和当地居民造成极大的伤害，从而自身也受到经济处罚，甚至刑事处罚。8、有的企业违反产品质量法决策。有的企业在产品投放决策时，将有严重缺陷的产品推向市场，造成人身伤害，进而引发官司，遭到巨额索赔，甚至遭到破产的厄运。如此等等，都是造成决策失误的重要原因。
正确的决策有赖于依法决策，有赖于严密的决策程序与民主科学的决策机制的同时运作。而决策的违法则会造成巨大的经济损失，无论是政府机关还是还是事业单位抑或是大型企业，在这方面的教训都是极其深刻的。审计署发布２００６年第１号审计公告，公布了２００４年进行的水利建设资金和水利项目审计、重点流域水污染防治资金审计、１８所部属高校２００３年度财务收支审计、１０家医院２００３年度财务收支及药品购销情况审计和４家资产管理公司１９９９至２００３年度资产负债损益审计的五个审计结果。审计结果揭示出当前国有资产投资决策失误、财政资金使用效益不高和损失浪费严重等问题。世界银行估计，“七五”到“八五”期间，我国投资决策重大失误率在30%以上，资金浪费及经济损失大约在4000亿元—5000亿元。去年国家审计署查明，仅10户中央企业决策失误的损失就高达145亿元。其浪费金额之巨，让人触目惊心。[2]大量资料表明，企业违法决策是导致企业决策失误的重要原因。
李平在《理论与改革》2005年第2期撰文认为，如果说决策的程序反映了决策的规律性即合理性，那么权责制及其法治化反映了决策的合法性即在法定权限范围内活动。企业民主决策要具有合法性必须满足两个条件，一是必须具有决策的权责制度。所谓权责制，是针对特定的、事先界定的成果，对自己和周围的人所做的承诺和应尽的义务。责权制是组织职权关系的架构，要组织成员特别是高层决策者对自己行为的一切后果负有责任，而责任与权力是相应的，这关系到企业组织目标的实现。二是企业决策的法治化。决策的法治化指的是依法决策，即依据法律规定的权限、程序、制度进行决策。决策的法治化相对于人治而言，是民主化与制度化的保障。这是因为，民主决策需要使民主化与制度化，企业领导才可能依法定民主决策程序进行决策，充分听取专家和职工的意见；才可能依法定制度实行领导，最后行使决策权。
决策是企业管理的重要内容。决策错了，一错百错。依法行事，首先要保证所依之“法”是正确的，必须与国家的根本大法、法律、法规、规章和上级政府的命令、决定相一致。而决策是一个科学的、依法进行的过程，不是大型企业领导人拍拍脑袋、拍拍桌子就能定下来的。在重大决策出台之前，应由企业法律顾问室对决策主体、程序、内容等进行合法性审查、论证，这是全面推进依法决策的一个前提要求，也是基本保证。“事实上，决策民主化、科学化如果缺乏法制化保障，将只具逻辑意义，没有价值意义，只有形式意义，没有本体意义，因而只是决策者迷惑民众的一团迷雾。”[3] 为此，要使企业决策合法化应当做到以 下几点。
1、建立事前制衡和事后追究机制。“由于决策者的意志自由性和软弱性，使权力潜在的扩张性和排他性成为决策中最不稳定的一个变数，因而一旦缺乏制度约束和责任监督，就不可避免地导致个人专权和腐败。” [4]要防止企业决策的随意性，推进企业决策的合法化，就必须建立起两个机制：一个是事前的制衡机制，即企业决策要按照一定的程序进行，防止个人独断专行。另一个是事后的责任追究制，就像建立安全事故责任追究制一样，凡造成重大损失的决策，相关责任人就应承担相应的责任甚至是法律责任。
2、建立法律顾问制度。如果对相关法律规定不了解，就会造成决策违法，企业就会因此受到巨大损失。为此，国务院国有资产监督管理委员会2004年公布《国有企业法律顾问管理办法》，规定国有企业从2004年6月1日起实行法律顾问制度，以建立健全国有企业法律风险防范机制，加强企业国有资产的监督管理。《办法》规定，企业总法律顾问的任职实行备案制度。所出资企业按照企业负责人任免程序将所选聘的企业总法律顾问报送国有资产监督管理机构备案；所出资企业的子企业将所选聘的企业总法律顾问报送所出资企业备案。企业总法律顾问全面负责企业法律事务工作，参与企业重大经营决策，对企业法定代表人或总经理负责，全面领导和处理企业的法律事务工作，保证企业决策的合法性。其实，不仅国有企业，非国有企业尤其是达到一定规模的非国有企业，也应当聘请律师担任法律顾问，帮助企业决策。律师担任企业法律顾问参与决策可以确保决策有明确的法律依据，避免决策与法律政策相违背。
3、实行决策程序法定化。“决策法制化并非决策时完全否定人的因素，而是以制度的规范性、明确性、稳定性克服人的不足，从而更加充分地发挥人的积极作用。同时，决策法制化以严谨而稳定的制度体系和程序系统，促进了决策者的自我约束和自我完善，保证了广大民众的决策参与，在整个社会营造出决策的民主氛围。” [5]企业决策是一个过程，科学的决策需要严格的程序来控制，所以需要实行决策程序法定化。决策过程一般包括三个环节：确定目标、拟订可行方案和方案优选。决策是针对目标而言，没有正确的目标就谈不到正确的决策；决策产生于可行方案的比较，在一定范围内比较各种可行方案就成为决策的基础；方案的选择是决策的重要一环，需要企业领导者进行科学的定性、定量分析和果敢、准确的直觉判断，并能对已实施的决策做出正确的评价与修正。企业决策程序法定化是现代企业决策制度的基本原则之一，它要求企业领导在决策过程中运用法律、法规调整和规范决策行为,从而确保决策行为依据法定的程序科学运行。程序违法必然导致决策失当，现实生活中因忽视决策程序和草率决策而导致决策失误的事例举不胜举。依法决策的主要标志是决策的整个过程都必须严格地遵循法律的制约和规范，确保各种决策以及决策的各个环节都在法律规范的范围内进行；民主决策的主要标志是在决策过程中能够使各种不同的意见和利益得到最充分和客观的表达；科学决策的主要标志是在决策过程中广泛应用先进的科学思想、理论和技术，尊重事物的客观规律。由此看来，企业的依法决策、民主决策和科学决策，其关键在于决策过程的合法化、民主化和科学化，在于通过一系列具体机制予以保障。
4、建立、健全决策者责任制。过去，许多国有企业的决策由于责任不明，国有企业决策者没有决策失误的压力，导致“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的“三拍现象”屡见不鲜。要解决这一问题，只有实行责权利挂钩，实行“谁决策、谁负责”，才能杜绝随意决策、草率决策的混乱现象。要保证决策科学化，使企业决策更加合理或避免重大失误，必须有一套较为完善的法律、规则，使企业决策纳入法制轨道。其中最重要的一条是建立、健全决策者责任制，明确规定决策者的法律义务和责任，使之对其决策负责，当决策者由于主观方面的原因造成决策活动中有违法行为或产生严重后果时，必须承担法律责任。
5、建立重大决策事项进行合法性论证制度。对重大决策事项进行合法性论证时，可以采取以下方式：（1）进行调查研究，必要时可以外出进行考察；（2）收集有关资料；（3）通过座谈会、论证会、协调会、书面征求意见以及媒体、企业网站等形式听取各方面的意见；（4）根据需要组织企业法律顾问组专家参与论证，听取有关法律专家的意见和建议。
6、建立专家咨询制度。为避免决策的盲目性，对重大工程项目和涉及企业职工切身利益的重大项目，必须经过专家进行深入的调查研究和充分论证，拟定和评价方案。
7、建立重大问题集体决策制度。企业的重大决策，要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由董事会或股东代表大会讨论决定，未经董事会或股东代表大会讨论决定，个人不得擅自做出重大决策。
总之，决策合法化是企业管理的应有之义，决策合法化是科学管理的保证，如果企业不能依法决策，企业管理科学化必将是一句空话。
参考资料：
[1]黄烨，《科学决策基本理论初探》，来源于//www.bjdcyj.gov.cn
[2]吴建华《决策失误是节约型社会的大敌》，载2005年9月15日《湘声报》
[3]周叶中、陈志英《论决策的法制化》，载《华东政法学院学报》2001年第4期
[4]周叶中、陈志英《论决策的法制化》，载《华东政法学院学报》2001年第4期
[5]周叶中、陈志英《论决策的法制化》，载《华东政法学院学报》2001年第4期
范大平
（发表于《决策导刊》2007年第2期）
作者简介：范大平，1953年出生，男， 1982年1月大学本科毕业并获法学学士学位，原为芜湖市经济体制改革委员会副主任兼芜湖市经济体制改革研究所所长，现为安徽深蓝法律适用研究中心研究员，曾在《中国改革》、《中国劳动保障》、《中国工人》、《中国第三产业》、《中国房地信息》、《中国律师》、《法治中国》、《安徽律师》、《律师世界》、《律师与法制》、《法制与社会》等报刊上发表100多篇学术论文。论文摘要：决策是企业管理的重要内容。决策错了，一错百错。对于决策失误，人们往往认为是没有科学决策的结果，而我们认为决策失误往往是由于没有依法决策的结果。由于法治环境等多种因素，导致企业决策违法现象较为普遍。要使企业决策合法化应当实行决策程序法定化，建立事前制衡和事后追究、法律顾问、决策者责任、重大决策事项进行合法性论证、专家咨询、重大问题集体决策等制度。
关键词：决策 合法化 企业管理
著名管理学家西蒙有句名言，“管理就是决策”。现代西方管理理论认为，一个企业资产超过1000万美元，如果它没有智囊团参与决策的话，其生命周期不会超过5年，在其运行过程中只要有一个重大的决策失误，就会葬送这个企业。对于决策失误，人们往往认为是没有进行科学决策的结果，而我们认为决策失误往往是由于没有依法决策的结果。对于科学决策，迄今还没有一个公认的权威的解释。有的学者认为，科学决策是一个狭义的概念，它与民主决策、依法决策共同组成决策的整体内容；另外一种看法是，决策是一个广义的概念，民主决策、法治决策都属于科学决策的范畴。例如郭生和王耀斌在他们主编的《决策科学——从传统到现代》一书中讲：“决策科学是以人类的决策现象和规律作为研究对象的科学，一般包括决策系统论、决策信息论、量化决策论等具体内容。”[1]但是，我们在强调科学决策的同时，绝不能忽视依法决策，我们认为决策合法化是科学决策的前提，也就是说，科学决策是目标，民主决策是保障，依法决策是前提。
当前，由于法治环境等多种因素，导致企业决策违法现象较为普遍。主要表现在以下几方面。1、少数国企业领导违反公司法的规定。有的企业负责人违反企业“三重一大”（重大事项决策、重要项目安排、重要干部任免和大额度资金使用）制度规定，不经集体讨论擅自决定投资和其他对企业发展产生重要影响的事项。2、有的企业董事会开会不足法定人数。公司法规定，召开董事会必须达到法定人数才能作出有效的决议，但是有的企业没有达到法定人数就召开会议并作出决议。3、有的企业不按照法律规定提取公积金、公益金。公司法对公积金和公益金的提取有明确的规定，但是有的企业并不按照规定提取公积金和公益金。4、有的企业决策的个性色彩太强。有的企业领导并没有把决策作为一项重大责任来对待，并没有作为一件严肃的工作来对待，个人的兴趣、好恶、意志成为决策的主导力量。企业领导想干什么就干什么，企业领导想怎么干就怎么干，企业领导想什么时候干就什么时候干，决策蒙上了浓厚的个性色彩。5、有的企业决策的随意性太强。决策缺乏必要的规范，而使得决策成为一种很随意的行为。该集体研究的少数人说了算，该班子成员决定的由个人拍板；该今天决定的事项明天再说，该尽快安排的事项久拖不决。6、有的企业违反劳动法决策。有的企业为降低成本，追逐利润的最大化，竟然给工人所定的工资低于当地规定的最低工资标准从而引发诉讼。7、有的企业违反环境保护法决策。有的企业不顾环境保护法制明确规定，形成错误的决策，给社会和当地居民造成极大的伤害，从而自身也受到经济处罚，甚至刑事处罚。8、有的企业违反产品质量法决策。有的企业在产品投放决策时，将有严重缺陷的产品推向市场，造成人身伤害，进而引发官司，遭到巨额索赔，甚至遭到破产的厄运。如此等等，都是造成决策失误的重要原因。
正确的决策有赖于依法决策，有赖于严密的决策程序与民主科学的决策机制的同时运作。而决策的违法则会造成巨大的经济损失，无论是政府机关还是还是事业单位抑或是大型企业，在这方面的教训都是极其深刻的。审计署发布２００６年第１号审计公告，公布了２００４年进行的水利建设资金和水利项目审计、重点流域水污染防治资金审计、１８所部属高校２００３年度财务收支审计、１０家医院２００３年度财务收支及药品购销情况审计和４家资产管理公司１９９９至２００３年度资产负债损益审计的五个审计结果。审计结果揭示出当前国有资产投资决策失误、财政资金使用效益不高和损失浪费严重等问题。世界银行估计，“七五”到“八五”期间，我国投资决策重大失误率在30%以上，资金浪费及经济损失大约在4000亿元—5000亿元。去年国家审计署查明，仅10户中央企业决策失误的损失就高达145亿元。其浪费金额之巨，让人触目惊心。[2]大量资料表明，企业违法决策是导致企业决策失误的重要原因。
李平在《理论与改革》2005年第2期撰文认为，如果说决策的程序反映了决策的规律性即合理性，那么权责制及其法治化反映了决策的合法性即在法定权限范围内活动。企业民主决策要具有合法性必须满足两个条件，一是必须具有决策的权责制度。所谓权责制，是针对特定的、事先界定的成果，对自己和周围的人所做的承诺和应尽的义务。责权制是组织职权关系的架构，要组织成员特别是高层决策者对自己行为的一切后果负有责任，而责任与权力是相应的，这关系到企业组织目标的实现。二是企业决策的法治化。决策的法治化指的是依法决策，即依据法律规定的权限、程序、制度进行决策。决策的法治化相对于人治而言，是民主化与制度化的保障。这是因为，民主决策需要使民主化与制度化，企业领导才可能依法定民主决策程序进行决策，充分听取专家和职工的意见；才可能依法定制度实行领导，最后行使决策权。
决策是企业管理的重要内容。决策错了，一错百错。依法行事，首先要保证所依之“法”是正确的，必须与国家的根本大法、法律、法规、规章和上级政府的命令、决定相一致。而决策是一个科学的、依法进行的过程，不是大型企业领导人拍拍脑袋、拍拍桌子就能定下来的。在重大决策出台之前，应由企业法律顾问室对决策主体、程序、内容等进行合法性审查、论证，这是全面推进依法决策的一个前提要求，也是基本保证。“事实上，决策民主化、科学化如果缺乏法制化保障，将只具逻辑意义，没有价值意义，只有形式意义，没有本体意义，因而只是决策者迷惑民众的一团迷雾。”[3] 为此，要使企业决策合法化应当做到以 下几点。
1、建立事前制衡和事后追究机制。“由于决策者的意志自由性和软弱性，使权力潜在的扩张性和排他性成为决策中最不稳定的一个变数，因而一旦缺乏制度约束和责任监督，就不可避免地导致个人专权和腐败。” [4]要防止企业决策的随意性，推进企业决策的合法化，就必须建立起两个机制：一个是事前的制衡机制，即企业决策要按照一定的程序进行，防止个人独断专行。另一个是事后的责任追究制，就像建立安全事故责任追究制一样，凡造成重大损失的决策，相关责任人就应承担相应的责任甚至是法律责任。
2、建立法律顾问制度。如果对相关法律规定不了解，就会造成决策违法，企业就会因此受到巨大损失。为此，国务院国有资产监督管理委员会2004年公布《国有企业法律顾问管理办法》，规定国有企业从2004年6月1日起实行法律顾问制度，以建立健全国有企业法律风险防范机制，加强企业国有资产的监督管理。《办法》规定，企业总法律顾问的任职实行备案制度。所出资企业按照企业负责人任免程序将所选聘的企业总法律顾问报送国有资产监督管理机构备案；所出资企业的子企业将所选聘的企业总法律顾问报送所出资企业备案。企业总法律顾问全面负责企业法律事务工作，参与企业重大经营决策，对企业法定代表人或总经理负责，全面领导和处理企业的法律事务工作，保证企业决策的合法性。其实，不仅国有企业，非国有企业尤其是达到一定规模的非国有企业，也应当聘请律师担任法律顾问，帮助企业决策。律师担任企业法律顾问参与决策可以确保决策有明确的法律依据，避免决策与法律政策相违背。
3、实行决策程序法定化。“决策法制化并非决策时完全否定人的因素，而是以制度的规范性、明确性、稳定性克服人的不足，从而更加充分地发挥人的积极作用。同时，决策法制化以严谨而稳定的制度体系和程序系统，促进了决策者的自我约束和自我完善，保证了广大民众的决策参与，在整个社会营造出决策的民主氛围。” [5]企业决策是一个过程，科学的决策需要严格的程序来控制，所以需要实行决策程序法定化。决策过程一般包括三个环节：确定目标、拟订可行方案和方案优选。决策是针对目标而言，没有正确的目标就谈不到正确的决策；决策产生于可行方案的比较，在一定范围内比较各种可行方案就成为决策的基础；方案的选择是决策的重要一环，需要企业领导者进行科学的定性、定量分析和果敢、准确的直觉判断，并能对已实施的决策做出正确的评价与修正。企业决策程序法定化是现代企业决策制度的基本原则之一，它要求企业领导在决策过程中运用法律、法规调整和规范决策行为,从而确保决策行为依据法定的程序科学运行。程序违法必然导致决策失当，现实生活中因忽视决策程序和草率决策而导致决策失误的事例举不胜举。依法决策的主要标志是决策的整个过程都必须严格地遵循法律的制约和规范，确保各种决策以及决策的各个环节都在法律规范的范围内进行；民主决策的主要标志是在决策过程中能够使各种不同的意见和利益得到最充分和客观的表达；科学决策的主要标志是在决策过程中广泛应用先进的科学思想、理论和技术，尊重事物的客观规律。由此看来，企业的依法决策、民主决策和科学决策，其关键在于决策过程的合法化、民主化和科学化，在于通过一系列具体机制予以保障。
4、建立、健全决策者责任制。过去，许多国有企业的决策由于责任不明，国有企业决策者没有决策失误的压力，导致“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的“三拍现象”屡见不鲜。要解决这一问题，只有实行责权利挂钩，实行“谁决策、谁负责”，才能杜绝随意决策、草率决策的混乱现象。要保证决策科学化，使企业决策更加合理或避免重大失误，必须有一套较为完善的法律、规则，使企业决策纳入法制轨道。其中最重要的一条是建立、健全决策者责任制，明确规定决策者的法律义务和责任，使之对其决策负责，当决策者由于主观方面的原因造成决策活动中有违法行为或产生严重后果时，必须承担法律责任。
5、建立重大决策事项进行合法性论证制度。对重大决策事项进行合法性论证时，可以采取以下方式：（1）进行调查研究，必要时可以外出进行考察；（2）收集有关资料；（3）通过座谈会、论证会、协调会、书面征求意见以及媒体、企业网站等形式听取各方面的意见；（4）根据需要组织企业法律顾问组专家参与论证，听取有关法律专家的意见和建议。
6、建立专家咨询制度。为避免决策的盲目性，对重大工程项目和涉及企业职工切身利益的重大项目，必须经过专家进行深入的调查研究和充分论证，拟定和评价方案。
7、建立重大问题集体决策制度。企业的重大决策，要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由董事会或股东代表大会讨论决定，未经董事会或股东代表大会讨论决定，个人不得擅自做出重大决策。
总之，决策合法化是企业管理的应有之义，决策合法化是科学管理的保证，如果企业不能依法决策，企业管理科学化必将是一句空话。
参考资料：
[1]黄烨，《科学决策基本理论初探》，来源于//www.bjdcyj.gov.cn
[2]吴建华《决策失误是节约型社会的大敌》，载2005年9月15日《湘声报》
[3]周叶中、陈志英《论决策的法制化》，载《华东政法学院学报》2001年第4期
[4]周叶中、陈志英《论决策的法制化》，载《华东政法学院学报》2001年第4期
[5]周叶中、陈志英《论决策的法制化》，载《华东政法学院学报》2001年第4期
