浅谈煤炭行业安全生产现状及对策                                                        （ 仁和万国律师事务所 刘林海 ）

　　我国是世界灾害最严重的国家之一，近十年，每年平均灾害损失近１６００亿元，相当于国民生产总值的百分之三点八，这一比例是发达国家的１０倍以上。在众多的灾害中伴随着矿业生产的动力现象（冲击地压，煤与瓦斯突出），瓦斯、粉尘、水灾和火灾等灾害事故，不仅造成人民生命财产的巨大损失和环境问题，而且还制约这矿业的生产，乃至整个国民经济和社会的可持续发展。中国的矿难事故是所有工伤事故中最为严重的，造成的死亡人数仅次于公路交通事故，在各种人为的显性事故中居第二位，矿业灾害中尤以瓦斯灾害最为突出，是我国矿业发展中及待解决的重大问题。
　　２０００年死亡１０人以上瓦斯爆炸事故６９起，死亡１３１９人。２００１年死亡１０人以上瓦斯爆炸事故４９起，死亡１０１５人。２００２年１－１１月死亡１０人以上瓦斯爆炸事故５１起，死亡１０６７人。２００３年死亡１０人以上瓦斯爆炸事故４４起，死亡７０１人。２００４年中国有６００９名煤矿工人因发生矿难而死亡。２００５年全国发生一次死亡１０人以上重大矿难事故５８起。２００６年１－８月全国一次死亡１０人以上重大矿难事故２１起①。
　　频繁的矿难已成为我国安全生产的老大难问题，它不停的考问着我国煤矿安全体制的有效性。面对矿难事故的不断发生，矿工不断死伤的惨痛现实，人们不禁追问：我国政府屡次下令要求严格管理煤炭生产，为何收效甚为微？我国煤炭安全体制的有效性到底如何才能彻底改善？

　　一、矿难频发的原因

　 （一）客观原因分析
　　１、经济增长过快，煤炭需求量增加，导致煤矿超能力开采。
　　煤矿需求量过高，要求煤炭企业有较高的产出，是造成煤矿超能力开采的宏观直接原因。２００2年我国的煤炭产量是１０亿吨，去年是19.5亿吨，四年翻了一翻，超能力开采已经成为全国煤炭工业增加产量的主要手段之一，也成为我国煤矿各种事故的重要导火索。
　　２、煤矿储存地质构造复杂，开采危险系数增大。
我国煤矿地质条件和其他国家不能相比，和美国等西方发达国家甚至和一些发展中国家相比先天不足，井下矿占百分之九十五，露天矿少，煤与瓦斯突出①。
3、开采技术落后，设备陈旧。采、掘、机、运、通各大系统及数字化监测监控等新技术、新设备开发相对滞后，大多数新技术和新设备还在摸索阶段，尚不成熟、不稳定。
4、小煤窑违规开采引发煤矿事故居高不下。
目前，我国约有２．５万个煤矿，其中２．３万个市乡煤矿和个体煤矿，几乎都由个人承包经营。每年发生的煤矿事故中，乡镇煤矿占了百分之七十。
5、法律的现代化进程缓慢，立法技术不先进，与现代化的工业技术、管理技术不相适应。
法律的现代化是指与现代经济发展、科技进步、文化需要相适应的，是法律的现代化因素不断增加的过程，改革开放以来，我国经济和科技文化方面已发生了翻天覆地的变化，传统的煤炭工业也已经发生了巨大变化，在企业的发展管理方面，不断引进同外先进理念、先进技术，煤炭工业技术的现代化已经有了很大进步，然而与此相适应的法律监管方面依然滞后，立法技术不先进，法律的现代化进程缓慢，致使许多现代化的科技手段、管理经验与相对滞后的法律监管很难适应，对煤工业的发展带来不利。
6、煤炭工业体制滞后，未能全面落实依法治理。
目前，煤炭工业最大的深层次问题在于先进的行业技术与相对落后的行业体制不能融洽衔接，若要改变这种局面必须深化体制改革，但深化体制改革必须确立法律至上，实施法律监管，依法治理。
7、政府职能转变、职能分离缓慢，未能真正形成以法治政府为中心的新型管理模式。依法治国是党和国家的宏伟理想，也是社会主义法制国家的基本要求，当前煤炭工业矿难事故高发，人民生命财产遭受巨大损失，屡屡强调，屡屡发生的顽疾症状，究其根本原因仍是未能依法行政，未能用法律的规范性和强制性制约，政府监管行为的不稳定性和人为性。
    8、环境保护、节约资源方面的体制建设与法制建设缓慢。

　 （二） 主观原因分析

　　１、利益驱动，无视国法。
近几年来，煤炭市场逐渐好转，煤价呈现出恢复性增长的态势。面对难得的机遇和可观的利益，煤炭企业紧抓时机，夜以继日的满负荷生产，将国家的有关法律、法规抛之脑后，发生矿事故已成必然。
　　２、煤炭企业管理弱化，法律政策执行不到位。
　　如果说科学技术是社会的第一生产力，那么，企业管理就是企业第一生产力。然而相对数量的煤矿老板、企业业主为了多生产、多挖煤，置法律政策的规定于不顾，不愿为安全生产多投资。比如说：国有煤矿统计有505亿的安全欠帐，大约有三分之一的设备要淘汰①。安全培训不到位，弱化的企业管理使法律政策很难落实到位，煤矿安全很难得到本质改变。
3、安全管理没有形成长效机制，行政监管不力，腐败滋生。
　　为了改变目前矿难事事高发的被动局面，各地分分出台了各项整改措施，但缺乏良性和长效管理机制，监管不力，行政审批程序不规范，利益驱动、钱权交易、官商勾结等腐败现象已经在煤矿行业中暗自滋生。
　　４、法制观念落后，法律意识淡薄，安全教育与安全生产相脱节。
安全生产的实践主体是人，人的法律意识、安全意识的强弱，直接作用于生产活动中的安全行为。但是，在许多人甚至是一些领导同志的观念和思想上，并没有认识到依法管理、安全教育的实际作用，违反法律忽视安全的行为时有发生。
 
 

　　煤矿行业的生存与发展是系关国计民生的大事，对煤矿行业的体制改革，尤其是对煤矿安全生产问题的治理，使之尽快扭转当前矿难事故高发的局面进入安全，健康，高效，节能的发展轨道，对我国从发展粗放型经济转变到发展集约型经济。树立“以人为本”思想，落实科学发展观和构建社会主义和谐社会意义重大。
　　在充分认识煤矿行业安全生产的重要性和严峻性的基础上，我们必须认真分析我国煤炭行业的现状及行业管理中存在的问题，提出几点可行建议：首先，应当从微观调空方面入手，确立近期治理目标，彻底改善当前矿难事故高发的被动局面，狠抓煤矿安全生产工作，要突出重点分清主次，有步骤，有秩序的抓好，国有大型煤矿企业的安全生产工作，抓好对小型煤矿安全生产工作。其次，应当从宏观治理方面入手，进行煤矿行业体制改革，使之与目前市场经济竞争机制相适应，建立起以煤矿资源为主体相关产业为辅助的多源化经济体制，进一步完善各项制度建设。
　　一、微观治理机制建设

　　（一）严格法律责任，落实企业主体的负责制，增强安全意识。

　　要以增强安全意识为着眼点。除常规的宣传教育，警示教育外，主要还是靠法律和制度的约束；要重新修定相关法律法规，进一步加大经济处罚和刑事责任的追究力度，对重大事故的主要责任人施以重刑。让企业主感到死不起人，不敢死人。使安全意识真正溶入其灵魂．同时，强化煤矿生产现场管理，以班组为安全生产责任单元。建立矿长跟班制度，矿长交接班制度，班组专职安全监督员制度，每班至少设一名专职安全检查员，跟班巡回检查存在的隐患并督促及时整改，做到解决隐患不出班。煤矿要一级抓一级，层层抓落实，引导煤矿企业自我完善，自我提高，逐步形成要我安全，为我要安全的氛围。

　　（二）依据法律政策，切实加强安全管理。

　　１、狠抓瓦斯治理。要把防治瓦斯爆炸作为头等大事抓紧抓好，严格按照“先抽后采，监测监控，以风定产”十二字方针来操作，严禁矿井超能力生产。要采取政府支付，行业主导，产学研结合的科技攻关机制，加快瓦斯研究工作的进程。
　　2、贯彻"科技兴安＂战略，大力提高煤矿安全科技水平。一是积极发挥科研机构，大专院校及其专家学者的作用。二是加强应用技术和装备的研究，加强科研成果的转化。三是加大矿井安全技术改造力度。在利用国家政策技改资金，支持国有重点煤矿行业和地方煤矿安全技术改造的同时，有重点，有步骤地对煤矿行业进行安全技术改造，提高本质安全水平。四是加大煤矿安全管理的科技含量。
　　３、搞好安全培训工作。一是要以培训机构师资和教材“三项建设”为重点，继续推进煤矿安全培训标准化建设。大型特大型煤炭企业都应建成二级以上安全培训基地。中小煤矿要建立安全培训责任制，可以采取委托培训等办法，做好负责人和特种作业人员的安全资格培训，做到持证上岗，对培训工作的每一个还节都做到严格把关。三是采取灵活多样的方式方法搞好职工的安全培训。四是大力发展煤矿安全普及教育。
４、加大检查力度，及时消除事故隐患。遏制事故重在消除隐患，因此，必须在发现问题和解决问题上下功夫。安全检查要改变通知时间，地点和检查方式，开展突击性检查，严防煤矿企业弄虚作假应付检查，也利于通过安全检查掌握存在的隐患。对检查出的问题要回头看，跟踪督察整改情况，确保检查的质量和效果，严防检查走过场。同时，要建立隐患责任追究制度，解决只事后处理的倾向；要对各类事故隐患进行考量，视情节给予经济处罚，停产或关闭；情节严重的按事故立案调查，并依法追究相关责任人的责任。
5、加大安全投入，提高企业安全水平。要进一步加大安全投入，按规定足额提取煤矿安全生产费用，按照隶属关系由县级煤炭管理部门统一收取管理费用，一矿一帐，专款专用。为提高企业的本质安全，可统一采购机电产品，确保安全投产，切实解决煤矿图便宜使用假冒猥劣电器设备问题，奠定煤矿安全的物质基础。另外，根据煤炭市场需求，科学制订煤矿开发计划，加快新建和改阔建进度，提高煤矿安全生产能力，维持煤炭市场供需平衡，从源头上解决煤矿超能力开采的动因。

（三）加快煤矿行业安全生产法律、法规现代化制度建设。

1、建立安全评价制度。矿山安全评价，应当包括矿山建设项目前期工程的可行性研究阶段的安全预测评价和建设项目建成在验收过程中的安全评价。“凡是预则立，不预则废”。它是根据矿山建设项目选址，储存量，地质构造，环境影响安全系数等一系列数据，运用科学的评价方法，分析和预测该建设项目存在的潜在危险。危害因素的种类和危险，危害的程度，提出合理可行的安全技术预案和管理对策，作为对该建设项目安全设计和建设项目安全管理监察的主要依据。将对安全生产不利的因素彻底排查清除，将危害因素消灭在萌芽状态。
2、建立现代化煤矿安全管理系统机制。煤炭行业传统的安全管理体制是“国家监察，行业管理，群众监督”这样一种以企业为主，行业管理为辅的安全管理模式。科学技术的进步，市场经济的发展，传统的以经验为主的管理模式在今后已很难适应企业的需求了。“科学技术是第一生产力”，煤炭行业现代化安全管理系统机制是一种重视人，激励人充分调动人的主观能动性的系统和动态管理方法，它着重应用计算机主控技术和网络技术形成安全监测信息网络和安全生产过程的动态管理，改造生产环境的客观条件，能动地分析，预测和预防事故的发生，使事故的概率达到最低值，它是在传统安全管理的基础上进一步完善和发展起来的跨门类，多学科的边缘综合体。
3、建立安全管理标准化体系。安全管理标准化体系是煤矿行业安全的基本保证，应将其建立提高到战略性高度来认识。安全管理标准化体系应包括质量标准化，信息管理，事故调查与分析。井矿工作环境数据，下井职工年龄，健康程度等等一系列可供参考的标准化数据。它既是一个系统工程，又是一个效益工程。只要实行标准化的量化管理，使一切工作处于良性的运做状态，才能实现人力，物力，财力的最佳组合，充分调动企业员工的积极性和能动性。它的建立不仅能够使人们很好的了解矿井的工程质量，设备状况等硬件静态方面的情况，而且还能够让我们及时掌握在生产过程的实际管理及工人按实际操作的自觉性等软件动态方面的信息。

（四）坚持“以人为本”，强化素质教育与安全培训。

1、强化职工素质教育与技能培训。现今我国煤炭企业的职工大多是农民工，他们文化水平低又没有专业技术，心理缺乏主人翁意识和集体观念，加之小农思想严重安全意识淡薄①。然而无论何种企业何种行业要想在市场经济的浪潮中立于不败之地，最为关键的因素还是取决于人，人的素质的高低。针对上述问题，笔者认为首先，应当严格用工制度，建立健全考核，培训持证上岗制度，定期对上岗职工进行强化性安全技术岗位培训。其次，应当特别加强要害工种的专业培训，对新入矿工人以及更换岗位的更要严格培训，对流动作业的工作人员要加强监控。再次，要理论培训与实际应用有机结合，加强技术练兵，定期组织职工进行技术比赛。
2、改变企业干部作风，强化安全意识。
煤矿企业领导干部的安全意识的强弱，直接关系到各项法律，政策制度的落实，关系到矿井工人的生命安全。因此，对领导干部安全意识的加强尤为重要。首先，应当进一步加强企业负责人的责任追查制度，对发生事故的企业的主要负责人员力查到底，决不能心慈手软，加大查处力度，定期向社会公众公开暴光。其次加强领导干部下井带班次数。一方面能使企业的管理者，决策者亲身体验井下的工作条件的艰辛，增强“安全第一，以认为本”的思想观念，另一方面能够使企业及时发现和了解井下工作情况的变化，做到及时发现及时排查，使矿工人身安全及时得到保证。再次，加强领导干部安全意识安全生产的教育和宣传。“安全第一，以人为本，预防为主，综合治理”不能只是体现在口号上，标语上，必须扎扎实实的落实到实际工作中去，安全生产对煤矿企业来说是一个效益工程，只有成为本质安全的企业，才能使企业的效益增强，产量提升。因此，必须纠正一些企业领导的错误认识，目光短浅只看眼前利益，忽视企业的后期发展。

（五）严格依法办事，提高行政审批门槛，严格落实各项法规、政策。

    依法办事是老生常谈的话题了，是我国实现依法治国的基本前提和保证，然而，依法行政问题在煤炭行业领域存在的问题也较为突出，以安全生产法等为核心的法律法规以及相关政策已有了大量出台。该做的工作也都做了不少，为什么煤矿瓦斯爆炸事故仍不断发生，为什么一些地方煤矿安全生产形势越来越严峻，归根到底还是监管不扎实，执法不严格。“执法不严，违法难究”仍然是当前煤矿领域最突出的问题之一。针对以上问题，笔者认为：第一，依法严格执行煤矿安全标准，凡达不到法律法规确定的煤矿安全生产标准的煤矿，必须停产整顿，该关的关，该停产的停产，绝不能心慈手软。第二，强化煤矿主体责任，加强现场管理，一切煤矿企业都必须以安全生产法关于安全保障的各项规定，健全完善安全生产责任制和各项规章制度。第三，落实地方各级政府特别是乡县两级政府对乡镇煤矿的安全监管责任。根据资料统计我国每年发生的煤矿事故中，乡镇煤矿占了70%，而重大或特大事故占80%①。因此，加强县乡两级小煤窑安全生产工作尤为重大。第四，规范行政审批程序，努力提高行政审批门槛，严格市场准入，坚持谁审批谁负责原则，从源头上把好关，加大执法力度，严格依法办事，把煤矿企业安全生产纳入法律化，制度化轨道。
　　二、宏观调控机制建设
（一）坚持依法治国、依法行政、加强行政法制建设，完善行政监管机制。
依法治国，要求法律在社会生活中的最高权威性，要求法律介入社会生活的广泛性和正当性。社会主义法治是指一切国家机关、各政党、各社会团体、各企业事业单位和全体公民都必须在宪法和法律的范围内活动，不允许任何人、任何组织凌驾于法律之上。在所有对人的行为有约束力的社会规范之中，法律具有最高权威。依法治国要求社会生活的法律化，它将可以从根本上改变我国社会生活中强制性社会规范过多、过滥的弊端，维护公民的自由及生命、财产的安全。依法治国可以使人们的社会行为和交往活动具有可预测性和确定性，使人们的正当要求有程序化、制度化的保证。
依法行政是依法治国理论极其重要的组成部分，当今社会，随着科学技术的不断发展，社会生产力已迅速得到提高。跨国公司等大企业、大公司的出现，行政部门的监管作用就显得尤为重要，依法行政将对社会的进一步发展起着重大作用。由于行政法在我国诸法律部门中发展较晚，因此，今后的重点将是加强行政法制建设，进一步规范政府行为，使政府权力服从于法律。当前，尽管行政法体系还不健全，但仍就制定了相当数量的行政法律、法规。其中很多行政法规、部门规章、地方规章、条例、办法等体系杂乱，调整对象重叠或是未涉及，行政立法技术落后，颁布不久，要么重新修订，要么废止，重复性劳动太多，浪费立法资源，严重伤害了法律的稳定性和权威性。笔者认为，鉴于行政法领域在将来社会的重要地位，有必要健立行政法审查制度，以确保行政法律体系的统一性、稳定性及有效性。
行政监管即行政部门依据法律规定对社会经济、文化生活等方面的监督与管理，是依法行政的具体体现。行政监督是对具体的行政法律、法规实施情况依法监督。行政管理是政府对企事业单位经济、文化生活等方面依据法律进行的行政化管理。政府部门一方面是监督者，另一方面也从事着管理者的角色，将监督与管理具为一身，很难界定权力之间的关系，使权力受到制约，服从于法律。因此，完善行政监管制度，提高依法行政效率，必须深化行政体制改革。
（二）加快政府体制改革，转变政府职能，逐步形成以法治政府为中心的新型社会管理模式。
目前，我国煤炭行业安全管理的模式是“国家监察，行业管理，企业负责，群众监督”这样一种体制。政府机关的行政监察行政审批，无疑是至关重要的。政府既然在煤炭安全生产总扮演着重要的脚色，那么政府自身的建设也就成为必要。具体而言，既是要加快政府自身的改革和建设，大力推进反腐败工作进程，杜绝任何形式的贪污腐败行为，政府工作人员和各级领导干部要树立正确的政绩观，确实转变政府职能，建设服务型政府，为煤矿安全生产出谋划策，从思想认识领域认真学习“以人为本”，“构建和谐社会”和“三个代表”重要思想。
在制度建设上，进一步落实政企分开，进一步明确各部门管理权限的划分，继续进行政府部门的职能分离与社会大分工、生产力分工相适应，使政府部门的职能分离向精细化方面发展，进一步探索政府改革的实现方式，提高行政法立法技术，加强行政法制领域的建设，完善行政法系体的建设，使行政权力的运行符合社会主义法律机制的要求，形成以法治政府为中心的新型社会管理模式。
（三）深化煤炭工业体制改革，切实转变经济增长方式，建立节约型社会。
众所周知，我国是煤炭生产大国，同时也是煤炭消费大国。由于历史原因及当前我同的基本国情等因素，煤矿资源的利用占我国能源消费总量的７０％一直比较稳定，煤矿行业的兴旺繁荣，对我国国民经济的发展具有很大的影响。但是由于我国生产力水平长期低下，生产技术，设备落后，逐渐形成了一种资源利用率低，环境污染大的粗放型发展道路，时至今日这种粗放型发展模式仍然阻碍着国民经济的发展。为了进快改善这种不良局面，我们必须全面贯彻落实科学发展观，大力推进煤炭工业结构调整，努力走出一条依靠科技进步，资源利用率高，安全有保障，环境污染少，全面协调可持续发展的新道路。第一，进一步深化煤炭工业体制改革，坚持公有制为主体，加快股份制改造，实现煤炭投资主题多元化，完善煤矿企业法人治理结构，建立安全生产投资和决策机制，调整优化企业内部产业结构，增强煤炭产业核心竞争力，推动煤炭工业科技进步，提高矿井机械化，信息化水平实现安全高效。第二，加快国有大型煤炭基地建设，按照发展规划和开发布局，选择资源条件好，发展潜力大的矿区，加快大型基地建设，形成稳定可靠的商品煤供应基地，煤矿出口基地和煤矿深加工基地。第三，进一步改造和规范小煤矿。要充分发挥市场机制作用，加快中小煤矿的整改工作，整合煤炭资源实行集约化开发，鼓励大型的煤矿企业兼并中小型煤矿企业。鼓励中小型煤矿企业实行强强联合资源重组，提升自己的竞争力。第四，保护和治理矿区生态环境。煤炭资源的开发利用必需严格遵守国家有关环境保护方面的法律法规，必须依法开展环境影响评价工作，实行“三同时”制度，按照“谁开发，谁保护，谁污染，谁治理”的原则，加强矿区生态环境的保护与治理。
建立节约型社会是人与社会、人与自然和谐相处的必然要求，也是我国发展循环经济走可持续发展道路的内在要求。建立节约型社会要求依托科技的进步，推动体制创新、机制创新、技术创新和管理创新，尽快建立节约型的生产模式、消费模式和城市建设模式，妥善处理好资源开发利用与保护的关系，高度重视环境和资源保护。因此，为了实现上述要求，必须加快节约资源的体制和法制建设；必须树立起节约型社会相适应的法律观；必须完善节约资源的法律法规体系，完善重点耗能产业的市场准入制度；必须加大资源保护、开采与节约的执法力度。
（四）完善煤矿行业协会建设，发挥行业协会的积极作用。
煤矿行业协会的进一步健全，是深化行政管理体制改革，转变政府职能完善社会主义市场经济的客观要求。在市场经济条件下，行业协会作为联系政府与企业的跳梁和纽带，具有不可或缺的重要作用。我国煤炭工业协会是煤炭行业广大职工自发形成的自律性自治组织。为适应新形势的发展，必须进一步完善煤矿协会的建设，加强协会与政府部门的工作配合，在本行业内加强行业自律，规范程度，增强企业综合能力，密切配合企业内部管理部门，协助搞好各项安全生产工作。围绕煤矿工业的发展与改革的热点，难点问题，集思广益，献计献策。要重视煤矿行业协会的建设，要把协会真正建设成为企业与政府之间加强联系的不可或缺的中间力量，成为推动煤炭工业健康发展值得信赖的重要力量。