法学论文
行政诉讼法的受案范围
作者：袁翠 律师 时间：2015年04月07日
受案范围过窄，是多年来行政诉讼制度遭受诟病的重要原因。此次修正应当拓宽行政诉讼受案范围，是学术界和实务部门的共识。不过，如何拓宽、拓宽至何种程度在修订中存在不少分歧。最终通过的行政诉讼法修正案，主要在四方面作出了改变：
（一）把基本范围界定为“行政行为”
修正前的行政诉讼法对行政诉讼受案范围的基本范围划定为“具体行政行为”，这集中体现在第2条规定之中，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”在此基础上，通过修正前的《行政诉讼法》第11条的肯定列举与第12条的否定列举，厘定了行政诉讼具体范围。因此，要扩大行政诉讼受案范围首先要突破基本范围。
在修订过程中，对如何界定行政诉讼受案的基本范围曾出现了不少方案。有的主张沿用既有做法，用“行政行为”或者“行使行政职权的行为”划定基本范围。但不少学者认为，“行政行为”一词难以界定，而且更致命的是，它无法反映公共管理的新发展。传统上，行政管理主要通过行政机关实施。但现行公共管理中，一方面，不少社会组织接管了之前由国家承担的职能；另一方面，社会组织大量介入公共事务。因此，用“行政行为”已不适宜，故有主张借鉴德国、我国台湾地区的立法例，采用“行政争议”或者“公法上的争议”，也有学者主张采用“从事公共职能或公共事务管理职能的行为” [16]。
修正后的行政诉讼法采用了相对安全、变动较小的做法，用“行政行为”替代“具体行政行为”作为行政诉讼受案的基本范围。虽然这一做法似难直接把一些社会组织的行为纳入行政诉讼范围，但为未来通过单行法甚至司法裁判拓展行政诉讼受案范围消除了立法上的障碍，仍有潜在的意义。
（二）规范性文件的间接审查
把行政诉讼受案基本范围划定由“具体行政行为”变为“行政行为”之后带来的直接问题，是抽象行政行为是否可诉。由于抽象行政行为大量存在，且往往是具体行政行为作出的基础和依据，同时目前抽象行政行为所生成的规范性文件质量不高，影响依法行政水准。更为重要的是，现有对抽象行政行为的监督机制不能发挥有效作用，而公民、组织无法获得有效救济。因此，在修订行政诉讼时，把抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围呼声甚高。主流的观点是，把规章以下的行政规范性文件，纳入可以直接起诉的范围。这一观点虽易获得支持，但把行政规范性文件直接纳入起诉范围后带来的复杂问题却不能忽视。例如，谁有权对行政规范性文件起诉（任何人或者直接受到不利影响的公民、组织）？何时可以提起诉讼（是否需要有时间限制）？法院如何裁判（能否判决撤销，以及撤销后带来的法律关系的变化）？等等。对这一系列问题的回答，不仅与法院的地位密切相关，也影响到行政规范性文件审查及认定违法或无效带来的连锁反应。
修正后的行政诉讼法选择的方案，是《行政复议法》第7条所采用的方式：间接审查 [17]。修正后的《行政诉讼法》第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”这意味着公民、组织不能直接起诉行政规范性文件，而只能间接对其提出审查要求。法院经审查认为该行政规范性文件不合法，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。
（三）行政协议进入行政诉讼
此次行政诉讼法修订对行政诉讼受案范围作出的最大调整和改变，也是最有意义的规定，当属把行政协议纳入行政诉讼之中。修正后的《行政诉讼法》第12条第1款第11规定，法院受理公民、组织“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”而提起的行政诉讼。
一直以来，行政诉讼所要解决的争议被理解为由单方行政行为引发的争议。一方面，传统的行政管理的确以命令服从为主要模式和特点，高权的特性明显，由行政机关与公民、组织合意进行管理尚属少见；另一方面，在理论上，相对多的学者，特别是从事民商法的学者，认为并不存在行政合同或者行政协议。因而，行政合同或者行政协议难以进入行政诉讼之中。然而，现代管理理念发生了重大改变，现代行政管理或公共管理开始走出了命令-服从的单一模式，注重双方的平等合作，在行政法制度设计和政府管理工作方面注意从管理实效和所针对对象利益角度安排和设计管理方式方法，行政合同或协议、沟通协调等管理方式得到重视和越来越多的使用。由此产生的争议，是否可以进入诉讼以及何种类型的诉讼，日益成为重要的问题。
多年来，因对此问题无清晰的规定，实践中的处理方法缺乏统一标准。有采用民事诉讼途径解决的，也有通过行政诉讼加以处理的，当然也有将其拒之门外的。此次行政诉讼法修订正面回应了这一问题，虽然出于立法策略考虑，未使用“行政合同”一词，而用“行政协议”加以替代，但它明确规定因行政协议而产生的争议，应当通过行政诉讼加以解决，因而打破了存在已久的僵局，具有重大意义。
（四）其他事项
除上述事项，修正后的行政诉讼法明确或增加了可以进入行政诉讼受案范围的其他事项。需要强调的是有两项，一项是“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”事项，另一项是“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”的事项，特别是后者有重要意义。
（一）把基本范围界定为“行政行为”
修正前的行政诉讼法对行政诉讼受案范围的基本范围划定为“具体行政行为”，这集中体现在第2条规定之中，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”在此基础上，通过修正前的《行政诉讼法》第11条的肯定列举与第12条的否定列举，厘定了行政诉讼具体范围。因此，要扩大行政诉讼受案范围首先要突破基本范围。
在修订过程中，对如何界定行政诉讼受案的基本范围曾出现了不少方案。有的主张沿用既有做法，用“行政行为”或者“行使行政职权的行为”划定基本范围。但不少学者认为，“行政行为”一词难以界定，而且更致命的是，它无法反映公共管理的新发展。传统上，行政管理主要通过行政机关实施。但现行公共管理中，一方面，不少社会组织接管了之前由国家承担的职能；另一方面，社会组织大量介入公共事务。因此，用“行政行为”已不适宜，故有主张借鉴德国、我国台湾地区的立法例，采用“行政争议”或者“公法上的争议”，也有学者主张采用“从事公共职能或公共事务管理职能的行为” [16]。
修正后的行政诉讼法采用了相对安全、变动较小的做法，用“行政行为”替代“具体行政行为”作为行政诉讼受案的基本范围。虽然这一做法似难直接把一些社会组织的行为纳入行政诉讼范围，但为未来通过单行法甚至司法裁判拓展行政诉讼受案范围消除了立法上的障碍，仍有潜在的意义。
（二）规范性文件的间接审查
把行政诉讼受案基本范围划定由“具体行政行为”变为“行政行为”之后带来的直接问题，是抽象行政行为是否可诉。由于抽象行政行为大量存在，且往往是具体行政行为作出的基础和依据，同时目前抽象行政行为所生成的规范性文件质量不高，影响依法行政水准。更为重要的是，现有对抽象行政行为的监督机制不能发挥有效作用，而公民、组织无法获得有效救济。因此，在修订行政诉讼时，把抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围呼声甚高。主流的观点是，把规章以下的行政规范性文件，纳入可以直接起诉的范围。这一观点虽易获得支持，但把行政规范性文件直接纳入起诉范围后带来的复杂问题却不能忽视。例如，谁有权对行政规范性文件起诉（任何人或者直接受到不利影响的公民、组织）？何时可以提起诉讼（是否需要有时间限制）？法院如何裁判（能否判决撤销，以及撤销后带来的法律关系的变化）？等等。对这一系列问题的回答，不仅与法院的地位密切相关，也影响到行政规范性文件审查及认定违法或无效带来的连锁反应。
修正后的行政诉讼法选择的方案，是《行政复议法》第7条所采用的方式：间接审查 [17]。修正后的《行政诉讼法》第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”这意味着公民、组织不能直接起诉行政规范性文件，而只能间接对其提出审查要求。法院经审查认为该行政规范性文件不合法，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。
（三）行政协议进入行政诉讼
此次行政诉讼法修订对行政诉讼受案范围作出的最大调整和改变，也是最有意义的规定，当属把行政协议纳入行政诉讼之中。修正后的《行政诉讼法》第12条第1款第11规定，法院受理公民、组织“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”而提起的行政诉讼。
一直以来，行政诉讼所要解决的争议被理解为由单方行政行为引发的争议。一方面，传统的行政管理的确以命令服从为主要模式和特点，高权的特性明显，由行政机关与公民、组织合意进行管理尚属少见；另一方面，在理论上，相对多的学者，特别是从事民商法的学者，认为并不存在行政合同或者行政协议。因而，行政合同或者行政协议难以进入行政诉讼之中。然而，现代管理理念发生了重大改变，现代行政管理或公共管理开始走出了命令-服从的单一模式，注重双方的平等合作，在行政法制度设计和政府管理工作方面注意从管理实效和所针对对象利益角度安排和设计管理方式方法，行政合同或协议、沟通协调等管理方式得到重视和越来越多的使用。由此产生的争议，是否可以进入诉讼以及何种类型的诉讼，日益成为重要的问题。
多年来，因对此问题无清晰的规定，实践中的处理方法缺乏统一标准。有采用民事诉讼途径解决的，也有通过行政诉讼加以处理的，当然也有将其拒之门外的。此次行政诉讼法修订正面回应了这一问题，虽然出于立法策略考虑，未使用“行政合同”一词，而用“行政协议”加以替代，但它明确规定因行政协议而产生的争议，应当通过行政诉讼加以解决，因而打破了存在已久的僵局，具有重大意义。
（四）其他事项
除上述事项，修正后的行政诉讼法明确或增加了可以进入行政诉讼受案范围的其他事项。需要强调的是有两项，一项是“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”事项，另一项是“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”的事项，特别是后者有重要意义。
律师资料
袁翠律师
电话：13888823…
