法学论文
试析我国粮食补贴政策体系
作者：袁翠 律师 时间：2015年06月02日
摘要我国相继出台以帮助农民增收为目的的对农业的扶持政策。但我国在粮食政策调整中，仍应建立以直接补贴为主, 价格支持为辅的农业补贴体系。
关键词粮食安全 直接补贴 价格支持
“民以食为天”，自古以来，历朝历代的君主都会进行基本的屯粮以此来应对突发情况，屯粮的多少不仅为了简单的解决温饱，也成为了国力的判断标准之一，在这一点上，国内国外都是一样的。但是随着改革开放经济建设的热潮使得工业、第三产业成为了发展主体，农业这一块发展相对停滞，有的地方为工业发展甚至以牺牲农业为代价。从2002年来，农民问题又再次成为中央主要关注问题，应该说我国开始进入了一种工业反哺农业的阶段，以达到各项产业发展速度相对均衡的发展事态。
就中央一号文件来说，基本每一年都会将帮助农民增收放入来年的议程当中。这是一种方向，也只有在了解了这种政策的指导性方向才能更好地指导农民创收。粮食补贴政策的实施过程所经历的环节很多，具体的细致分析将在后文中讨论。但在这些政策被讨论之前我们必须详细分析相对单纯的规章背后所隐藏的精神。
一、粮食补贴政策的目标
粮食补贴政策，简单的说就是国家以省委单位，对各个省市区县的农民实施的帮助农民增收致富的政策规章。粮食补贴政策的目标是什么？中央下达的文件没有给予明确的做答，以文件的形式来看，似乎中央的意思很明显——帮助农民增收。但如果只是单纯的增收那么似乎国家所下达的最低价收购政策和农业保险补贴政策就显得过于多余（有学者认为这两项政策不属于粮食补贴政策，但我们认为此处也应该归类进去，原因将在后文阐述），我们体会一下政策的体系分类就可以发现粮食补贴政策的具体包含环节。直接补贴，良种补贴这两项政策是为了直接从经济上帮助农民；农资综合补贴，农机具综合补贴这两项是以改善生产资料为目的的间接性帮助措施，而最低收购价和农业保险补贴政策两类政策的界定上就有些问题。
所以说，农民增收只是简单的表象上的目标层次，其实质的目标是以粮食安全为中心的促进增收。或者说政策的精神方向是粮食安全。以上所提到的六大类粮食补贴政策是根据粮食安全为中心目的下达的，从国家的角度来体会的话，国家的直接间接补贴都是可以解读为提高农业作业能力为目标，以产出更高品质的粮食，避免农粮的质量低劣。如果以此目标来看的话最低收购价和农业保险补贴也就可以看出政府为了使农民在成产成本提高和灾害发生情况下也不至于降低粮食质量的方法。唯一还存在疑惑的就只有直接补贴政策，但换个思维角度，如果政府以增加农民收入来帮助农民更广泛地种植农作物以帮助农民遴选更为适合种植发展的品种，以此理解，一定意义上也帮助提高了粮食安全。
二、欧美农业补贴政策分析
（一）直接补贴。
美国的粮食直接补贴基本取决于1996年和2002年的《农业法》，其主要计算公式为：直接补贴额=直接补贴率?撞固 ゲ鷢撞固 婊 ２固 婊 扔诨 ∶婊 ?5%,基础面积可在1998～2001年作物年度4年的平均种植面积和2002年生产灵活性合同面积之间选择;补贴单产的确定因作物品种不同而异,但一经确定就固定下来, 并保持不变。
欧盟的直接补贴在1992年开始实行，《2000年议程》进一步将谷物的支持价格在两年之内降低15%，同时提高直接补贴率。直接补贴额的计算公式如上。不过，欧盟2003年决定，从2005年起逐步实行“单一的农场补贴”，以2000～2005年为基期，核定每个农户的补贴额，一经确定，补贴就与当年产量无关，由“蓝箱”政策转向“绿箱”政策。
（二）价格支持。
1、营销援助贷款计划。1996年，美国开始实行营销援助贷款计划。政府确定每一作物品种的营销贷款率。例如，小麦的贷款率为每蒲耳式2.75美元。农民在按贷款率将粮食抵押给美国农业部的商品信贷公司时，获得营销贷款。市场价格低于贷款率时，农民可放弃抵押的粮食，贷款就自动成了销售收入，不需再偿还贷款。市场价格高于贷款率时，农民还可以把粮食再收回，自主销售，偿还贷款本息。但一般的做法是，即使市场价格低于贷款率，农民也直接到市场出售，低于贷款率的部分，由国家补贴，即差价补贴。
2、反周期支付计划。美国2002年的《农业法》给每种农产品都设置了目标价格，如小麦3.92美元/蒲氏耳，玉米2.63美元/蒲耳式。把市场价格和贷款率二者的较高者加上直接补贴，作为有效价格。当有效价格低于目标价格时，反周期补贴就起作用。反周期补贴率等于两个价格的价差。即:反周期补贴额=反周期补贴率?追粗芷诓固 ゲ鷢谆 诿婊齹?5%。欧盟的内部市场价格政策是另一种支持收购和差价补贴的结合，主要工具是干预价格。干预价格又称保护价格，是农民出售农产品可以得到的最低价格，它以最大的产粮区——法国奥尔姆的粮食生产成本和市场状况为基础。当市场价格低于干预价格时，市场管理中心以此价收购农产品，保证价格不再下跌；农场主也可在市场上出卖农产品，由管理中心对市场价格和干预价格之差额补贴。
三、我国粮食补贴政策现状
（一）粮食直接补贴。
2004年中央从粮食风险基金中抽调100亿元资金对农民进行直接性补贴，这项政策开展至今一直持续。各省做法基本符合中央指导意见，即以财政为基础直接对农民进行经济补贴。以江苏省为例，江苏省对农民所有良田进行统计，案面积进行直接补贴，补贴数额一定，不管农民所种植作物种类优劣，同等给予补贴。
（二）良种补贴。
粮种补贴的价格会因年而变，基本上保持上升的态势。2010年的标准是：油菜10/亩，小麦10/亩，水稻15/亩，玉米是10元/亩。江苏省有关小麦的良种补贴政策比较典型，2009年中央财政实施的小麦良种补贴项目在江苏省实行补贴全覆盖，补贴原则定位为小麦良种补贴坚持政策公开、全面覆盖、直补到户的原则。全面覆盖：对种植小麦的农户按照种植面积全部进行补贴；直补到户：补贴资金通过“一折通”直接发放到户，确保农民受益，补贴标准为每亩10元。
（三）农机具购置补贴。
为加快农业机械化发展步伐，国家要求对农机具的进行购置补贴，我国的农机具补贴主要包括补贴新型农机具的添置、新农艺的推广等，农机具补贴政策随着科技进步范围也在扩大，主要政策覆盖还应包括完善农业机械化税费优惠政策，对农机作业服务实行减免税，对从事田间作业的拖拉机免征养路费，继续落实农机跨区作业免费通行政策。
（四）最低价收购。
最低价收购价政策基本每年都会有新的文件明确规定价格水平和执行时间。各有关部门应定期进行会商，准确判断市场价格水平，当市场价格高于国家规定的最低收购价水平时，中储粮有关分公司及其直属企业和委托收储库点要立即停止最低收购价收购，严禁通过各种方式抬价或变相抬级抬价收购。为稳定市场预期，当市场价格高于最低收购价较多时，中央和地方储备粮可暂缓轮入，并按管理权限适当延长轮换空库期。
（五）农业保险补贴政策。
以政府财政为支持对农作物投保，以防止在面对较大自然灾害时农民也不至于遭受巨大损失。
四、粮食补贴政策的局限和改进趋势
从我国的粮食补贴政策来看，单个法令政策已经开始进入不错的创立阶段，从直补到间补，以保障农民实际收益为成效的政策法令都开始落实起来，但从立法成效上看已经初具规模，单个的法令的实施效果也不错。但各项政策却也自成体系，总的构建无法很好协调，使得具体实施效果大打折扣。
对粮食的最低收购价政策，不确定性因素明显。目前国家规定由指定粮食企业按最低价收购农民余粮，这就很容易形成市场垄断和不公平竞争，影响粮食市场体系的建设。粮食企业按最低价收购粮食后，粮食库存增加，如果不能“顺价”销售，库存时间较长，有可能粮食品质陈化，出现亏损挂帐，这样反而不利于上文论述的粮食安全的目标。其次农民也很难真正从国家政策中受益。指定粮食企业毕竟是少数，在粮食销售高峰，卖粮渠道不畅，有可能出现压级压价，吃亏的还是农民。
总的来说我国的粮食补贴政策还是应该致力于建立双重标准的补贴体系，以直接补贴为主，帮助农民高产高收，以价格支持为辅，市场上规范粮食的价格。做到政策供求主体间的和谐，政策范围区域间的和谐以及人与自然的和谐规范。□
参考文献：
[1]王小龙.我国粮食补贴制度绩效的成本效应分析.人文杂志， 2009 ( 1).
[2]陈琪， 张映等.进一步完善粮食直补方式的思考.粮食问题研究， 2008 ( 4).
[3]丁伟.对粮食最低收购价政策功能的评价与思考.中国农业银行武汉培训学院学报， 2006( 117 ).
[4]亢霞.当前我国粮食支持政策存在的主要问题及对策建议.中国粮食经济， 2009 ( 1).
[5]伍万云.粮食直补政策的经济效应分析.理论建设，2005，(3).
关键词粮食安全 直接补贴 价格支持
“民以食为天”，自古以来，历朝历代的君主都会进行基本的屯粮以此来应对突发情况，屯粮的多少不仅为了简单的解决温饱，也成为了国力的判断标准之一，在这一点上，国内国外都是一样的。但是随着改革开放经济建设的热潮使得工业、第三产业成为了发展主体，农业这一块发展相对停滞，有的地方为工业发展甚至以牺牲农业为代价。从2002年来，农民问题又再次成为中央主要关注问题，应该说我国开始进入了一种工业反哺农业的阶段，以达到各项产业发展速度相对均衡的发展事态。
就中央一号文件来说，基本每一年都会将帮助农民增收放入来年的议程当中。这是一种方向，也只有在了解了这种政策的指导性方向才能更好地指导农民创收。粮食补贴政策的实施过程所经历的环节很多，具体的细致分析将在后文中讨论。但在这些政策被讨论之前我们必须详细分析相对单纯的规章背后所隐藏的精神。
一、粮食补贴政策的目标
粮食补贴政策，简单的说就是国家以省委单位，对各个省市区县的农民实施的帮助农民增收致富的政策规章。粮食补贴政策的目标是什么？中央下达的文件没有给予明确的做答，以文件的形式来看，似乎中央的意思很明显——帮助农民增收。但如果只是单纯的增收那么似乎国家所下达的最低价收购政策和农业保险补贴政策就显得过于多余（有学者认为这两项政策不属于粮食补贴政策，但我们认为此处也应该归类进去，原因将在后文阐述），我们体会一下政策的体系分类就可以发现粮食补贴政策的具体包含环节。直接补贴，良种补贴这两项政策是为了直接从经济上帮助农民；农资综合补贴，农机具综合补贴这两项是以改善生产资料为目的的间接性帮助措施，而最低收购价和农业保险补贴政策两类政策的界定上就有些问题。
所以说，农民增收只是简单的表象上的目标层次，其实质的目标是以粮食安全为中心的促进增收。或者说政策的精神方向是粮食安全。以上所提到的六大类粮食补贴政策是根据粮食安全为中心目的下达的，从国家的角度来体会的话，国家的直接间接补贴都是可以解读为提高农业作业能力为目标，以产出更高品质的粮食，避免农粮的质量低劣。如果以此目标来看的话最低收购价和农业保险补贴也就可以看出政府为了使农民在成产成本提高和灾害发生情况下也不至于降低粮食质量的方法。唯一还存在疑惑的就只有直接补贴政策，但换个思维角度，如果政府以增加农民收入来帮助农民更广泛地种植农作物以帮助农民遴选更为适合种植发展的品种，以此理解，一定意义上也帮助提高了粮食安全。
二、欧美农业补贴政策分析
（一）直接补贴。
美国的粮食直接补贴基本取决于1996年和2002年的《农业法》，其主要计算公式为：直接补贴额=直接补贴率?撞固 ゲ鷢撞固 婊 ２固 婊 扔诨 ∶婊 ?5%,基础面积可在1998～2001年作物年度4年的平均种植面积和2002年生产灵活性合同面积之间选择;补贴单产的确定因作物品种不同而异,但一经确定就固定下来, 并保持不变。
欧盟的直接补贴在1992年开始实行，《2000年议程》进一步将谷物的支持价格在两年之内降低15%，同时提高直接补贴率。直接补贴额的计算公式如上。不过，欧盟2003年决定，从2005年起逐步实行“单一的农场补贴”，以2000～2005年为基期，核定每个农户的补贴额，一经确定，补贴就与当年产量无关，由“蓝箱”政策转向“绿箱”政策。
（二）价格支持。
1、营销援助贷款计划。1996年，美国开始实行营销援助贷款计划。政府确定每一作物品种的营销贷款率。例如，小麦的贷款率为每蒲耳式2.75美元。农民在按贷款率将粮食抵押给美国农业部的商品信贷公司时，获得营销贷款。市场价格低于贷款率时，农民可放弃抵押的粮食，贷款就自动成了销售收入，不需再偿还贷款。市场价格高于贷款率时，农民还可以把粮食再收回，自主销售，偿还贷款本息。但一般的做法是，即使市场价格低于贷款率，农民也直接到市场出售，低于贷款率的部分，由国家补贴，即差价补贴。
2、反周期支付计划。美国2002年的《农业法》给每种农产品都设置了目标价格，如小麦3.92美元/蒲氏耳，玉米2.63美元/蒲耳式。把市场价格和贷款率二者的较高者加上直接补贴，作为有效价格。当有效价格低于目标价格时，反周期补贴就起作用。反周期补贴率等于两个价格的价差。即:反周期补贴额=反周期补贴率?追粗芷诓固 ゲ鷢谆 诿婊齹?5%。欧盟的内部市场价格政策是另一种支持收购和差价补贴的结合，主要工具是干预价格。干预价格又称保护价格，是农民出售农产品可以得到的最低价格，它以最大的产粮区——法国奥尔姆的粮食生产成本和市场状况为基础。当市场价格低于干预价格时，市场管理中心以此价收购农产品，保证价格不再下跌；农场主也可在市场上出卖农产品，由管理中心对市场价格和干预价格之差额补贴。
三、我国粮食补贴政策现状
（一）粮食直接补贴。
2004年中央从粮食风险基金中抽调100亿元资金对农民进行直接性补贴，这项政策开展至今一直持续。各省做法基本符合中央指导意见，即以财政为基础直接对农民进行经济补贴。以江苏省为例，江苏省对农民所有良田进行统计，案面积进行直接补贴，补贴数额一定，不管农民所种植作物种类优劣，同等给予补贴。
（二）良种补贴。
粮种补贴的价格会因年而变，基本上保持上升的态势。2010年的标准是：油菜10/亩，小麦10/亩，水稻15/亩，玉米是10元/亩。江苏省有关小麦的良种补贴政策比较典型，2009年中央财政实施的小麦良种补贴项目在江苏省实行补贴全覆盖，补贴原则定位为小麦良种补贴坚持政策公开、全面覆盖、直补到户的原则。全面覆盖：对种植小麦的农户按照种植面积全部进行补贴；直补到户：补贴资金通过“一折通”直接发放到户，确保农民受益，补贴标准为每亩10元。
（三）农机具购置补贴。
为加快农业机械化发展步伐，国家要求对农机具的进行购置补贴，我国的农机具补贴主要包括补贴新型农机具的添置、新农艺的推广等，农机具补贴政策随着科技进步范围也在扩大，主要政策覆盖还应包括完善农业机械化税费优惠政策，对农机作业服务实行减免税，对从事田间作业的拖拉机免征养路费，继续落实农机跨区作业免费通行政策。
（四）最低价收购。
最低价收购价政策基本每年都会有新的文件明确规定价格水平和执行时间。各有关部门应定期进行会商，准确判断市场价格水平，当市场价格高于国家规定的最低收购价水平时，中储粮有关分公司及其直属企业和委托收储库点要立即停止最低收购价收购，严禁通过各种方式抬价或变相抬级抬价收购。为稳定市场预期，当市场价格高于最低收购价较多时，中央和地方储备粮可暂缓轮入，并按管理权限适当延长轮换空库期。
（五）农业保险补贴政策。
以政府财政为支持对农作物投保，以防止在面对较大自然灾害时农民也不至于遭受巨大损失。
四、粮食补贴政策的局限和改进趋势
从我国的粮食补贴政策来看，单个法令政策已经开始进入不错的创立阶段，从直补到间补，以保障农民实际收益为成效的政策法令都开始落实起来，但从立法成效上看已经初具规模，单个的法令的实施效果也不错。但各项政策却也自成体系，总的构建无法很好协调，使得具体实施效果大打折扣。
对粮食的最低收购价政策，不确定性因素明显。目前国家规定由指定粮食企业按最低价收购农民余粮，这就很容易形成市场垄断和不公平竞争，影响粮食市场体系的建设。粮食企业按最低价收购粮食后，粮食库存增加，如果不能“顺价”销售，库存时间较长，有可能粮食品质陈化，出现亏损挂帐，这样反而不利于上文论述的粮食安全的目标。其次农民也很难真正从国家政策中受益。指定粮食企业毕竟是少数，在粮食销售高峰，卖粮渠道不畅，有可能出现压级压价，吃亏的还是农民。
总的来说我国的粮食补贴政策还是应该致力于建立双重标准的补贴体系，以直接补贴为主，帮助农民高产高收，以价格支持为辅，市场上规范粮食的价格。做到政策供求主体间的和谐，政策范围区域间的和谐以及人与自然的和谐规范。□
参考文献：
[1]王小龙.我国粮食补贴制度绩效的成本效应分析.人文杂志， 2009 ( 1).
[2]陈琪， 张映等.进一步完善粮食直补方式的思考.粮食问题研究， 2008 ( 4).
[3]丁伟.对粮食最低收购价政策功能的评价与思考.中国农业银行武汉培训学院学报， 2006( 117 ).
[4]亢霞.当前我国粮食支持政策存在的主要问题及对策建议.中国粮食经济， 2009 ( 1).
[5]伍万云.粮食直补政策的经济效应分析.理论建设，2005，(3).
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