法学论文
农村土地所有权主体制度的不足与完善
作者：陈玉江 律师 时间：2013年06月28日
农村土地所有权主体制度的不足与完善[①]
陈玉江[②]
摘要：现行农村土地所有权主体制度存在一些不足之处。我们必须坚持农村集体土地所有制，明确农民集体的内涵；通过修改相关立法，统一集体土地所有者的规定；建立和健全农民集体的组织机制，落实农民集体的所有权；完善外部保障和监督机制，切实保障农民对集体土地所享有的权益。
关键词：农村土地所有权；集体土地所有权；农民集体
新农村建设已成为一件关乎全国十三亿人特别是八、九亿农民切身利益的一件大事。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大、长期而繁重的历史任务，需要建设和完善农村的各项制度，特别是要建设和完善农村的土地制度。农村土地制度的核心问题是土地所有权问题，即农村土地归谁所有，谁是农村土地所有权的主体的问题。我国现行立法对这一核心问题作出了回答，即农村土地除法律规定属于国家所有的以外，其余的属于农民集体所有。也就是说，国有农村土地所有权的主体是国家，集体所有农村土地（以下简称集体土地）所有权的主体是农民集体。客观地说，现行立法关于农村土地所有权主体制度的规定存在缺陷，理论和实务界对此也颇有争议。为建设和完善农村土地制度，推进新农村建设，我们必须深刻剖析现行农村土地所有权主体制度的不足，并提出相应的完善建议。
一、新中国农村土地所有权主体制度的演变
要理性剖析现行农村土地所有权主体制度，必须了解新中国农村土地所有权主体制度的演变历史。建国以来，我国很重视通过立法和制度安排解决农村土地所有权主体问题，使我国农村土地所有权主体制度发生四次改变：
第一次改变：农村土地所有权主体由地主变为农民。1950 年 6 月，中央人民政府政务院颁布了《中华人民共和国土地改革法》，在全国展开土地改革运动。到1952年土地改革结束时，原先的地主土地所有制被彻底废除，取而代之的是农民土地所有制，农村土地的所有权主体是农民，由农民直接行使所有权的各项权能（包括占有、使用、收益、处分）。
第二次改变：农村土地所有权主体由农民个体变成合作社集体。1956 年 6 月 30 日《高级农业生产合作社示范章程》，通过合作化运动，农村土地所有权的主体由农民个体变成了合作社集体，同时由合作社集体来行使农村土地所有权的各项权能。
第三次改变：农村土地所有权主体由合作社集体变为公社集体、大队集体和生产小队集体。中共中央政治局于 1958 年 8 月通过了《关于在农村建立人民公社问题决议》，通过人民公社化运动，农村土地所有权归公社集体、大队集体、生产小队集体三级所有，土地的经营使用权同样是三级集体所有，农村土地所有权的主体由合作社集体变成了公社集体、大队集体和生产队集体。
第四次改变：农村土地所有权主体由公社集体、大队集体和生产小队集体变为农民集体。1978 年后，我国农村实行了以土地资产产权结构重建为核心的经济改革，“包产到户”为主的家庭联产承包责任制代替了“集体所有，集体经营”的土地产权制度。彻底废除人民公社化运动，原先的公社、大队、生产小队分别被乡（镇）、村和组所取代。农村土地所有权的主体由公社集体、大队集体和生产小队集体变为乡（镇）农民集体、村农民集体和组农民集体。
二、农村土地所有权主体制度的现状及存在的问题
（一）农村土地所有权主体制度的现状
经过建国后几十年的土地改革，形成了我国现行的农村土地所有权主体制度，即农村土地所有权主体包括国家和农民集体，其中国家拥有农村土地的比例极少，绝大多数农村土地属于农民集体所有，农民集体所有的土地由集体经济组织、村民委员会或者村民小组代表所有者行使所有权。时下，我国农村土地所有权主体制度的改革（鉴于农村国有土地的比例极小，本文对农村土地所有权主体制度的探讨主要集中于农村集体土地）已成为理论界和实务届关注的焦点，主张彻底改革的声音很大，代表性的观点有两种：一种观点主张农村土地私有化，即将农村集体土地划归农民个人所有；[1]另一种观点主张农村土地完全国有化，即将农村集体土地收归国有，农民向国家租用土地。[2]
（二）农村土地所有权主体制度存在的问题
我国《宪法》、《物权法》以及《土地管理法》都规定了国家可以成为农村土地所有权的主体，但法律没有明确规定哪些农村土地属于国家所有。农村土地所有权主体制度存在的问题主要集中在农村集体土地上，现行立法规定的农民集体享有集体土地所有权存在如下不足之处：
1．集体土地所有权主体内涵高度抽象化，虚无化
现行立法规定了集体土地归一定范围内的农民集体所有，一定范围的农民集体外延是明确的，包括乡（镇）、村、或者组范围内的农民集体，而乡（镇）、村、组的范围是确定的，其地域范围和人口都是确定的。但是，这一外延确定的农民集体却没有意思表达、执行和监督机制，这一机制的缺失导致其主体地位容易被架空，村民委员会和上级党组织指派的村党支部书记则实际上拥有村集体土地的所有权或直接控制了土地的所有权。
2．现行立法规定的集体土地所有权行使代表（经营管理者）缺乏科学性
依据现行立法规定，乡（镇）农民集体拥有的土地由乡（镇）农村集体经济组织经营和管理。然而，现实中乡（镇）一级的农村集体经济组织早已不复存在或已名存实亡，这导致乡（镇）农民集体土地的经营管理权落到了行使行政管理权的乡（镇）政府手中，由一级政府来经营管理农民集体的土地本身就是政社不分，也容易产生乡（镇）政府以行政权侵犯农民集体的所有权，从而损害农民利益。这些年，乡（镇）政府擅自处理乡（镇）农民集体所有的土地等资产，损害农民利益的事件屡见报端。
村农民集体土地由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，这一规定也不科学。首先，不是每个村都建立相应的集体经济组织的，那些没有集体经济组织的村农民集体所有的土地只好由村民委员会经营管理。然而，村民委员会从性质上来说是村民自治组织，其职责主要是负责本村范围内的社会公共事务管理以及协助乡（镇）政府履行行政管理职能，它不是一个经济组织，由它来行使集体土地经营管理这一民事权利明显不适合，加之立法缺乏对村民委员会行使集体土地经营管理权的监管机制，也容易产生村委会乃至村干部个人垄断集体土地的经营管理权，随意处置集体土地。实践中，国家征收或征用村农民集体土地时，都是村委会出面与国家协议决定农民集体土地的命运，接受并处分相关土地补偿费用，作为集体土地所有权主体的村农民集体却没有任何发言权。其次，村农民集体包括的成员范围与村集体经济组织（如一个村办企业）所包括的成员范围未必一致，换句话说，村农村集体经济组织不能够代表全村农民集体利益。在政社合一的人民公社化时期，作为生产合作社（集体经济组织）的生产大队和作为一级政权组织的生产大队在地域范围和人口组成方面完全一致，但废除人民公社体制后，实行政社分开，在乡（镇）以下普遍建立行政村，有的村也建立了相应的合作经济组织，但是法律没有明确行政村的地域范围和人口组成与村一级的合作经济组织的人口与范围是否一致。实际生活中，与行政村范围完全一致的集体经济组织很少见，很多合作经济组织包括的农户数量多少不一，这必然导致村集体经济组织无法代表村农民集体行使土地所有权。最后，村集体经济组织自身缺乏有效的组织机制。现行立法没有规定村集体经济组织的组织机制及组织形式，其自身也无法有效地行使对集体土地的经营管理权，最终还是由村委会实际行使经营管理权。小组范围内的农民集体土体的经营管理同样存在类似于村农民集体土地的情形，具体内容就不再赘述。
3．现行立法对集体土地所有权主体及其行使代表的规定缺乏一致性和协调性
2004年修订的《宪法》第10条规定:“城市的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有。宅基地和自留地、自留山也属于农民集体所有。" 上述规定明确了集体土地所有权的主体是农民集体，没有明确行使所有权的代表。《物权法》第五十九条第1款规定：“ 农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”
该法第六十条规定：“ 对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权； （二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。” 《土地管理法》第八条第2款规定：“ 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”该法第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由上述法律规定可知，三部法律虽都明确规定集体土地所有权的主体是农民集体，但《物权法》《土地管理法》在农民集体的具体类型规定上存在不一致的地方。关于集体土地所有权的行使代表，《宪法》没有规定，《物权法》和《土地管理法》作了基本相同的规定，但说法不一致，前者称集体土地所有权行使代表，而后者称集体土地的经营管理者。
4．立法的高度抽象和模糊导致人们对集体土地所有权主体认识不清
现实中，很多人弄不清楚农村集体土地所有权的主体到底是谁？根据田野调查, 对于农村集体土地所有权主体的认识, 有 60%的人认为是国家的, 27%的人认为是村集体的, 7%的人认为是生产队的, 5%的人认为是个人的，还有0.4%的人认为是其他人的。[3]
三、我国农村土地主体制度的坚持与完善
（一）坚持农村土地集体所有制，由农民集体享有土地所有权
尽管农村土地所有权主体制度存在诸多不足，但笔者不赞成对农村土地完全国有化和对农村集体土地完全私有化这两种过于极端的改革方案，我国仍应坚持现行的农村土地制度，对其不足之处加以不断完善即可。
国家基于公共利益的考虑，对特定的农村土地享有所有权是必需的，同时更应坚持农村绝大多数土地归农民集体所有，坚持农村集体土地所有制。现行立法将集体土地所有权的主体规定为农民集体，具有重要的现实意义，我们必须坚持。
第一，《宪法》规定，社会主义经济基础是生产资料公有制，包括全民所有制（国家所有）和劳动群众集体所有制。土地是最重要的生产资料，无疑应当坚持公有制。根据这一要求，农村的土地所有制实行集体所有制，土地集体所有制在法律上的实现就是集体土地所有权，集体土地所有权的主体必然是集体，土地是农民的生存依靠，是农民的命根子，我国的制度设计必然要满足农民拥有土地这一根本要求，农民集体享有土地所有权可以满足这一要求。
第二，在现阶段，农村土地对农民来说，依然具有收入和生存保障双重功能，农民集体享有集体土地所有权可以有效避免土地大规模兼并的现象产生，避免部分农民因土地兼并而失去土地，失去生存保障，从而保障社会稳定。[4]
第三，农民作为集体土地的主人，保证农民平等地占有土地这一根本的生产资料，从而奠定了农民在国家和生活生活中的主人地位。经济基础决定上层建筑，人们在经济中的地位（特别是对中药生产资料的战友情况）在很大程度上决定他们在社会政治生活中的地位。中国共产党带领广大农民革命，就是要解放农民使农民翻身作主人，首先成为生产资料的主人，进而才能成为社会和国家的主人。
（二）农村土地所有权主体制度的完善措施
1．修改相关立法，使集体土地所有权主体制度的规定协调一致
依据现行《宪法》的规定，集体土地所有权的主体只能是农民集体，其他法律不能突破宪法的规定，只能在宪法规定的范围内具体化，使农民集体的内涵和外延更加确定。相关法律在对农民集体类型化的时候应当保持一致性，避免相互冲突。建议相关立法将集体土地所有权主体统一限定为村农民集体和组农民集体，取消乡（镇）农民集体和村内农村集体经济组织农民集体，因为农村集体土地几乎都已划归村或组范围内的农民集体所有。另外立法应明确规定集体土地所有权由村或组农民集体全体成员行使，取消集体经济组织或村委员、村民小组作为集体土地所有权行使代表的规定。原有的集体经济组织作为一个企业，其本身也是农民集体的资产，其无权代表农民集体行使土地所有权。村民委员会和村民小组本身是村民自治组织，他们应当从政治上和社会管理上保障村民切实实现自我管理、自我监督、自我约束和自我发展。
2．完善农民集体的组织机制，健全相关组织机构
设立农民大会或农民代表大会作为农民集体的最高权力机构，行使决策权，代表整个农民集体行使集体土地所有者权利，维护全体成员的利益。农民大会或农民代表大会每年召开会议不少于两次，同时设常务委员会作为农民大会或农民代表大会的常设机构。设立集体资产管理委员会作为执行机构，负责经营管理集体资产（包括集体土地），对农民大会或农民代表大会负责，接受农民大会或农民代表大会监督。集体资产管理委会与村民委员会不同，它是纯经济性的组织机构，而村民委会员是村民自治机构，属于社会团体，主要行使社会管理职能，并且协助政府行使行政管理职能。为了防止村委员不当干预集体资产管理委员会行使经济管理只能，侵害农民集体的权益，因此，集体资产管理委员会成员不得由民委员成员兼任。
3．完善外部保障和监督
农民集体作为集体土地所有权的主人，中央及地方各级政府要从讲政治的高度支持和保障农民集体依法行使所有权。一要充分尊重农民集体的民事主体地位，坚决贯彻和落实《宪法》、《物权法》以及《土地管理法》中保护农民利益的相关制度，对国有土地和农民集体土地一体、平等保护，坚决制止利用公权力肆意侵害农民集体土地事件的发生，严肃查处侵害农民集体土地的案件，严惩相关责任人。二要加大对集体资产管理机构和常务委员会等机构的财务会计监督和审计监督。这是一种外部监督，它不同于农民大会或农民代表大会的内部监督。这种外部监督是必需的、专业的、强硬的。作为农民集体成员的广大农民个体整体素质不高，知识水平较低，懂财务会计审计的人不多，他们往往有心监督却无力做好。为了弥补内部监督的不足，必须借助于政府专门的财务会计以及审计监督部门，保障集体资产管理委员会和常务委员会忠实履行职责，切实代表和维护农民集体的利益。
[①] 基金项目：淮阴工学院校青年基金项目《新农村建设的法律问题研究》，项目编号：HGQ0601
[②] 作者简介：陈玉江（1972-）淮阴工学院讲师，中国人民大学硕士，从事民商法研究。
参考文献：
[1]许平中. 土地私有化不会使农民陷入绝境
[ EB/OL] . //www.gs.stats.gov.cn/jj/jjyt/200601190023.htm,2006- 01- 19.
[2]倪波.农地所有权制度的另一种探索[J]. 北京：中国国土资源经济，2007（5）：24.
[3]陈小君等.农村土地法律制度研究——田野调查解读[ M] .北京: 中国政法大学出版社, 2004.
[4]蓝邓骏，侯捷.论完善集体土地所有权的主体制度[J].武汉：当代法学，2002(2):74.
The Insufficiency and Consummation about the Main Body System of Countryside Land Ownership
Chen Yu-jiang
(Faculty of Humanities and Social Sciences, Huaiyin Institute of Technology， Huaian, Jiangsu, 223003)
Abstract: The present subject system of countryside land ownership has some deficiencies. We should insist the countryside collective land ownership, and be clear about the connotation of the farmer collective. We can unify collective landholder's stipulation through the revision of related legislation. We should establish and perfect the farmer collective's organization mechanism, and carry out the property rights of the farmer collective. We should consummate the exterior safeguard and supervising mechanism, and safeguard the farmer the rights and interests of the collective land.
Key words:Countryside land ownership; Collective land ownership; Farmer collective
陈玉江[②]
摘要：现行农村土地所有权主体制度存在一些不足之处。我们必须坚持农村集体土地所有制，明确农民集体的内涵；通过修改相关立法，统一集体土地所有者的规定；建立和健全农民集体的组织机制，落实农民集体的所有权；完善外部保障和监督机制，切实保障农民对集体土地所享有的权益。
关键词：农村土地所有权；集体土地所有权；农民集体
新农村建设已成为一件关乎全国十三亿人特别是八、九亿农民切身利益的一件大事。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大、长期而繁重的历史任务，需要建设和完善农村的各项制度，特别是要建设和完善农村的土地制度。农村土地制度的核心问题是土地所有权问题，即农村土地归谁所有，谁是农村土地所有权的主体的问题。我国现行立法对这一核心问题作出了回答，即农村土地除法律规定属于国家所有的以外，其余的属于农民集体所有。也就是说，国有农村土地所有权的主体是国家，集体所有农村土地（以下简称集体土地）所有权的主体是农民集体。客观地说，现行立法关于农村土地所有权主体制度的规定存在缺陷，理论和实务界对此也颇有争议。为建设和完善农村土地制度，推进新农村建设，我们必须深刻剖析现行农村土地所有权主体制度的不足，并提出相应的完善建议。
一、新中国农村土地所有权主体制度的演变
要理性剖析现行农村土地所有权主体制度，必须了解新中国农村土地所有权主体制度的演变历史。建国以来，我国很重视通过立法和制度安排解决农村土地所有权主体问题，使我国农村土地所有权主体制度发生四次改变：
第一次改变：农村土地所有权主体由地主变为农民。1950 年 6 月，中央人民政府政务院颁布了《中华人民共和国土地改革法》，在全国展开土地改革运动。到1952年土地改革结束时，原先的地主土地所有制被彻底废除，取而代之的是农民土地所有制，农村土地的所有权主体是农民，由农民直接行使所有权的各项权能（包括占有、使用、收益、处分）。
第二次改变：农村土地所有权主体由农民个体变成合作社集体。1956 年 6 月 30 日《高级农业生产合作社示范章程》，通过合作化运动，农村土地所有权的主体由农民个体变成了合作社集体，同时由合作社集体来行使农村土地所有权的各项权能。
第三次改变：农村土地所有权主体由合作社集体变为公社集体、大队集体和生产小队集体。中共中央政治局于 1958 年 8 月通过了《关于在农村建立人民公社问题决议》，通过人民公社化运动，农村土地所有权归公社集体、大队集体、生产小队集体三级所有，土地的经营使用权同样是三级集体所有，农村土地所有权的主体由合作社集体变成了公社集体、大队集体和生产队集体。
第四次改变：农村土地所有权主体由公社集体、大队集体和生产小队集体变为农民集体。1978 年后，我国农村实行了以土地资产产权结构重建为核心的经济改革，“包产到户”为主的家庭联产承包责任制代替了“集体所有，集体经营”的土地产权制度。彻底废除人民公社化运动，原先的公社、大队、生产小队分别被乡（镇）、村和组所取代。农村土地所有权的主体由公社集体、大队集体和生产小队集体变为乡（镇）农民集体、村农民集体和组农民集体。
二、农村土地所有权主体制度的现状及存在的问题
（一）农村土地所有权主体制度的现状
经过建国后几十年的土地改革，形成了我国现行的农村土地所有权主体制度，即农村土地所有权主体包括国家和农民集体，其中国家拥有农村土地的比例极少，绝大多数农村土地属于农民集体所有，农民集体所有的土地由集体经济组织、村民委员会或者村民小组代表所有者行使所有权。时下，我国农村土地所有权主体制度的改革（鉴于农村国有土地的比例极小，本文对农村土地所有权主体制度的探讨主要集中于农村集体土地）已成为理论界和实务届关注的焦点，主张彻底改革的声音很大，代表性的观点有两种：一种观点主张农村土地私有化，即将农村集体土地划归农民个人所有；[1]另一种观点主张农村土地完全国有化，即将农村集体土地收归国有，农民向国家租用土地。[2]
（二）农村土地所有权主体制度存在的问题
我国《宪法》、《物权法》以及《土地管理法》都规定了国家可以成为农村土地所有权的主体，但法律没有明确规定哪些农村土地属于国家所有。农村土地所有权主体制度存在的问题主要集中在农村集体土地上，现行立法规定的农民集体享有集体土地所有权存在如下不足之处：
1．集体土地所有权主体内涵高度抽象化，虚无化
现行立法规定了集体土地归一定范围内的农民集体所有，一定范围的农民集体外延是明确的，包括乡（镇）、村、或者组范围内的农民集体，而乡（镇）、村、组的范围是确定的，其地域范围和人口都是确定的。但是，这一外延确定的农民集体却没有意思表达、执行和监督机制，这一机制的缺失导致其主体地位容易被架空，村民委员会和上级党组织指派的村党支部书记则实际上拥有村集体土地的所有权或直接控制了土地的所有权。
2．现行立法规定的集体土地所有权行使代表（经营管理者）缺乏科学性
依据现行立法规定，乡（镇）农民集体拥有的土地由乡（镇）农村集体经济组织经营和管理。然而，现实中乡（镇）一级的农村集体经济组织早已不复存在或已名存实亡，这导致乡（镇）农民集体土地的经营管理权落到了行使行政管理权的乡（镇）政府手中，由一级政府来经营管理农民集体的土地本身就是政社不分，也容易产生乡（镇）政府以行政权侵犯农民集体的所有权，从而损害农民利益。这些年，乡（镇）政府擅自处理乡（镇）农民集体所有的土地等资产，损害农民利益的事件屡见报端。
村农民集体土地由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，这一规定也不科学。首先，不是每个村都建立相应的集体经济组织的，那些没有集体经济组织的村农民集体所有的土地只好由村民委员会经营管理。然而，村民委员会从性质上来说是村民自治组织，其职责主要是负责本村范围内的社会公共事务管理以及协助乡（镇）政府履行行政管理职能，它不是一个经济组织，由它来行使集体土地经营管理这一民事权利明显不适合，加之立法缺乏对村民委员会行使集体土地经营管理权的监管机制，也容易产生村委会乃至村干部个人垄断集体土地的经营管理权，随意处置集体土地。实践中，国家征收或征用村农民集体土地时，都是村委会出面与国家协议决定农民集体土地的命运，接受并处分相关土地补偿费用，作为集体土地所有权主体的村农民集体却没有任何发言权。其次，村农民集体包括的成员范围与村集体经济组织（如一个村办企业）所包括的成员范围未必一致，换句话说，村农村集体经济组织不能够代表全村农民集体利益。在政社合一的人民公社化时期，作为生产合作社（集体经济组织）的生产大队和作为一级政权组织的生产大队在地域范围和人口组成方面完全一致，但废除人民公社体制后，实行政社分开，在乡（镇）以下普遍建立行政村，有的村也建立了相应的合作经济组织，但是法律没有明确行政村的地域范围和人口组成与村一级的合作经济组织的人口与范围是否一致。实际生活中，与行政村范围完全一致的集体经济组织很少见，很多合作经济组织包括的农户数量多少不一，这必然导致村集体经济组织无法代表村农民集体行使土地所有权。最后，村集体经济组织自身缺乏有效的组织机制。现行立法没有规定村集体经济组织的组织机制及组织形式，其自身也无法有效地行使对集体土地的经营管理权，最终还是由村委会实际行使经营管理权。小组范围内的农民集体土体的经营管理同样存在类似于村农民集体土地的情形，具体内容就不再赘述。
3．现行立法对集体土地所有权主体及其行使代表的规定缺乏一致性和协调性
2004年修订的《宪法》第10条规定:“城市的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有。宅基地和自留地、自留山也属于农民集体所有。" 上述规定明确了集体土地所有权的主体是农民集体，没有明确行使所有权的代表。《物权法》第五十九条第1款规定：“ 农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”
该法第六十条规定：“ 对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权； （二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。” 《土地管理法》第八条第2款规定：“ 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”该法第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由上述法律规定可知，三部法律虽都明确规定集体土地所有权的主体是农民集体，但《物权法》《土地管理法》在农民集体的具体类型规定上存在不一致的地方。关于集体土地所有权的行使代表，《宪法》没有规定，《物权法》和《土地管理法》作了基本相同的规定，但说法不一致，前者称集体土地所有权行使代表，而后者称集体土地的经营管理者。
4．立法的高度抽象和模糊导致人们对集体土地所有权主体认识不清
现实中，很多人弄不清楚农村集体土地所有权的主体到底是谁？根据田野调查, 对于农村集体土地所有权主体的认识, 有 60%的人认为是国家的, 27%的人认为是村集体的, 7%的人认为是生产队的, 5%的人认为是个人的，还有0.4%的人认为是其他人的。[3]
三、我国农村土地主体制度的坚持与完善
（一）坚持农村土地集体所有制，由农民集体享有土地所有权
尽管农村土地所有权主体制度存在诸多不足，但笔者不赞成对农村土地完全国有化和对农村集体土地完全私有化这两种过于极端的改革方案，我国仍应坚持现行的农村土地制度，对其不足之处加以不断完善即可。
国家基于公共利益的考虑，对特定的农村土地享有所有权是必需的，同时更应坚持农村绝大多数土地归农民集体所有，坚持农村集体土地所有制。现行立法将集体土地所有权的主体规定为农民集体，具有重要的现实意义，我们必须坚持。
第一，《宪法》规定，社会主义经济基础是生产资料公有制，包括全民所有制（国家所有）和劳动群众集体所有制。土地是最重要的生产资料，无疑应当坚持公有制。根据这一要求，农村的土地所有制实行集体所有制，土地集体所有制在法律上的实现就是集体土地所有权，集体土地所有权的主体必然是集体，土地是农民的生存依靠，是农民的命根子，我国的制度设计必然要满足农民拥有土地这一根本要求，农民集体享有土地所有权可以满足这一要求。
第二，在现阶段，农村土地对农民来说，依然具有收入和生存保障双重功能，农民集体享有集体土地所有权可以有效避免土地大规模兼并的现象产生，避免部分农民因土地兼并而失去土地，失去生存保障，从而保障社会稳定。[4]
第三，农民作为集体土地的主人，保证农民平等地占有土地这一根本的生产资料，从而奠定了农民在国家和生活生活中的主人地位。经济基础决定上层建筑，人们在经济中的地位（特别是对中药生产资料的战友情况）在很大程度上决定他们在社会政治生活中的地位。中国共产党带领广大农民革命，就是要解放农民使农民翻身作主人，首先成为生产资料的主人，进而才能成为社会和国家的主人。
（二）农村土地所有权主体制度的完善措施
1．修改相关立法，使集体土地所有权主体制度的规定协调一致
依据现行《宪法》的规定，集体土地所有权的主体只能是农民集体，其他法律不能突破宪法的规定，只能在宪法规定的范围内具体化，使农民集体的内涵和外延更加确定。相关法律在对农民集体类型化的时候应当保持一致性，避免相互冲突。建议相关立法将集体土地所有权主体统一限定为村农民集体和组农民集体，取消乡（镇）农民集体和村内农村集体经济组织农民集体，因为农村集体土地几乎都已划归村或组范围内的农民集体所有。另外立法应明确规定集体土地所有权由村或组农民集体全体成员行使，取消集体经济组织或村委员、村民小组作为集体土地所有权行使代表的规定。原有的集体经济组织作为一个企业，其本身也是农民集体的资产，其无权代表农民集体行使土地所有权。村民委员会和村民小组本身是村民自治组织，他们应当从政治上和社会管理上保障村民切实实现自我管理、自我监督、自我约束和自我发展。
2．完善农民集体的组织机制，健全相关组织机构
设立农民大会或农民代表大会作为农民集体的最高权力机构，行使决策权，代表整个农民集体行使集体土地所有者权利，维护全体成员的利益。农民大会或农民代表大会每年召开会议不少于两次，同时设常务委员会作为农民大会或农民代表大会的常设机构。设立集体资产管理委员会作为执行机构，负责经营管理集体资产（包括集体土地），对农民大会或农民代表大会负责，接受农民大会或农民代表大会监督。集体资产管理委会与村民委员会不同，它是纯经济性的组织机构，而村民委会员是村民自治机构，属于社会团体，主要行使社会管理职能，并且协助政府行使行政管理职能。为了防止村委员不当干预集体资产管理委员会行使经济管理只能，侵害农民集体的权益，因此，集体资产管理委员会成员不得由民委员成员兼任。
3．完善外部保障和监督
农民集体作为集体土地所有权的主人，中央及地方各级政府要从讲政治的高度支持和保障农民集体依法行使所有权。一要充分尊重农民集体的民事主体地位，坚决贯彻和落实《宪法》、《物权法》以及《土地管理法》中保护农民利益的相关制度，对国有土地和农民集体土地一体、平等保护，坚决制止利用公权力肆意侵害农民集体土地事件的发生，严肃查处侵害农民集体土地的案件，严惩相关责任人。二要加大对集体资产管理机构和常务委员会等机构的财务会计监督和审计监督。这是一种外部监督，它不同于农民大会或农民代表大会的内部监督。这种外部监督是必需的、专业的、强硬的。作为农民集体成员的广大农民个体整体素质不高，知识水平较低，懂财务会计审计的人不多，他们往往有心监督却无力做好。为了弥补内部监督的不足，必须借助于政府专门的财务会计以及审计监督部门，保障集体资产管理委员会和常务委员会忠实履行职责，切实代表和维护农民集体的利益。
[①] 基金项目：淮阴工学院校青年基金项目《新农村建设的法律问题研究》，项目编号：HGQ0601
[②] 作者简介：陈玉江（1972-）淮阴工学院讲师，中国人民大学硕士，从事民商法研究。
参考文献：
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The Insufficiency and Consummation about the Main Body System of Countryside Land Ownership
Chen Yu-jiang
(Faculty of Humanities and Social Sciences, Huaiyin Institute of Technology， Huaian, Jiangsu, 223003)
Abstract: The present subject system of countryside land ownership has some deficiencies. We should insist the countryside collective land ownership, and be clear about the connotation of the farmer collective. We can unify collective landholder's stipulation through the revision of related legislation. We should establish and perfect the farmer collective's organization mechanism, and carry out the property rights of the farmer collective. We should consummate the exterior safeguard and supervising mechanism, and safeguard the farmer the rights and interests of the collective land.
Key words:Countryside land ownership; Collective land ownership; Farmer collective
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