律师随笔
民事行政诉讼监督的可持续发展
作者：蒋艳超 律师 时间：2012年10月30日
十七大报告中提出：“依法治国是社会主义民主政治的基本要求。加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”而民行诉讼监督是依法治国的具体要求，通过诉讼监督实现审判权定纷止争、促进和谐的价值是民行诉讼监督的价值期待。然而，司法实践中的民行诉讼监督有必要进行反思和突围，寻找机制协调的支点。
一、民行诉讼监督的现状：问题与障碍
在我国，检察机关基于宪法赋予的权利对人民法院作出的生效民事、行政裁判进行法律监督的历史已经或长或短地走过了几十年。同时，我国的社会经济制度已从计划经济向市场经济转变，社会正处于转型时期。尽管这个转型时期的长短目前很难作一个准确的界定，但转型时期所具备的社会特征已经表明我国正处于这个转型时期的“阵痛”阶段。如果联系我国的法律监督的历史发展脉络来看，有必要对我国的民事行政诉讼监督现状作一个梳理，以期发现个中的变化与存在的问题。
（一）现行民行诉讼监督的模式及其弊端
宪法第129条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。民事诉讼法第14条规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。行政诉讼法第10规定：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。上述三部法律的规定是检察机关有权对法院的审判进行监督的依据。我国的民行诉讼监督模式一般称为事后监督干预型。同时，其固有的局限也是客观存在的。笔者认为，我国现行的民行诉讼监督模式存在以下几个方面的弊端：
1、事后监督模式与监督价值的实现相冲突
立足于我国民行诉讼监督模式的特征，我国的民行诉讼监督主要是一种事后监督，对法院作出的生效裁判进行有限的司法审查。这种有限主要体现在检察院对法院的民行监督对象、检察院调查取证、检察院参与诉讼等方面的有限。由此决定了民行诉讼监督价值的方向，目前，我国民行诉讼监督价值主要包括：保证法院正确行使审判权，维护法院裁判的司法权威，监督国家法律的统一适用，适当参与诉讼维护公共利益等。但在司法实践中，现行的监督模式与监督价值发生了冲突。主要表现为：检察院的抗诉破坏了法院裁判的既判力，影响了生效裁判的稳定性，尤其是影响了我国法院裁判的域外效力，无限制的启动再审程序侵蚀了裁判的司法权威，不自觉的干扰了法院审判权行使的节奏，抗诉所带来的负面因素在一定程度上抵销了法律监督所产生的积极因素。
2、事后监督模式与程序正义的实现相冲突
程序正义的要求并没有涵摄在我国目前的民行诉讼监督模式之中，事后监督模式主要侧重于实体的监督，对程序正义的关注是近几年诉讼发展的结果。“程序的正义总是被与通过程序而达到的结果正义联系起来考虑。”而检察院对法院的民行诉讼监督是对法院的法官在经过了程序之后所凝固的实体结果进行重新解封。由于程序的不可逆性，检察院的监督有其天然的局限性，对法院生效裁判的监督在程序上就无法一一重现，法院因程序所存在的问题可以进行事后修补、完善，在法院的庭审笔录中很难找到庭审程序进行时所遗漏环节的证据。这种局限促使检察院的监督视角不是着眼于裁判的程序问题而是裁判的实体问题，从而在监督模式与程序正义之间产生冲突。众所周知，诉讼发展到今天，程序正义的理念事实上已经注入到公力救济机制的血脉之中了。民众对公力救济机制下经程序所产生的实体结果保持了一个基本的判断标准：程序比实体直观，程序正义比实体正义容易被感知，从正当的程序中产生的实体结果更具有折服力和亲和力。
3、事后监督模式引发检法两家互相抵牾
从民行监督检察权的运行来看，检察院的民行监督在司法实践中得到法院的认可度并不高，甚至检法两家就此产生互相抵制。最典型的事实就是目前都在热讨民事抗诉制度的存废问题，其中火药味最浓的莫过于检法两家之间对此的争论。这种争论虽然不排除有部门利益因素存在，但检法两家之间因民行监督而产生的隔阂与抵牾已是事实。这个事实反映了我国的民行诉讼监督机制已存在深层次的问题，这些问题得不到解决，不利于民行诉讼监督机制的良性运转。首先，民事诉讼是解决私权纠纷的，检察院的民事抗诉实际上是对私权纠纷的一种强力介入。这种介入不仅打破了理论上“两造对立”格局，也打破了法院与当事人之间的等腰三角形格局，自然会迎来包括当事人在内的条件反射式的抵触。其次，检察院认为民行抗诉只是法律监督的一种方式，检察院对大量的民行申诉案件所做的服判息讼工作也是一种监督，这种监督事实上是维护了法院的司法权威。法院不能只看到抗诉所带来的“不悦”，更应看到检察院因做息讼服判工作所产生的作用。而法院对检察院所做的服判息讼工作并不认同，认为服判息讼是当事人的觉悟，法院的裁判内容与裁判质量决定当事人是否服判息讼，而不是检察院的介入决定当事人是否服判息讼。
（二）现行民行诉讼监督机制运行的障碍
如前所述，现行民行诉讼监督本身所固有的局限决定了其在司法实践中运行中必然存在的障碍。具体而言，有以下几个方面：
1、外部障碍
（1）法院
在司法实践中，民行检察监督权与审判权并没有像法律规定的那样和谐共生，相反，检法两家就民行诉讼监督常常互相排斥，挈肘频生。主要表现为：增设抗诉案件再审改判必须经过审判委员会讨论决定的额外审理程序；对民行抗诉案件的结案方式进行“技术处理”；如在再审庭审中要求当事人调解，调解成功后再要求申诉人以撤回申诉为由终结诉讼。对民行抗诉再审案件形成“三不改”原则，人为降低法院再审改判率，迎合法院系统内部的考核机制；对检察院的抗诉进行冷处理，先维持原判，然后法院自行启动再审程序进行改判。以上法院存在的问题以“潜规则”的形式制约着检察院的民行诉讼监督。
检法两家对民行诉讼监督明显的分歧还表现在最高人民法院以司法解释的形式对检察院的抗诉权进行限制性规定。如下列情形检察院抗诉的，法院不受理：①人民检察院对执行程序中的裁定抗诉的；②人民检察院依照督促程序、公示催告程序和破产还债程序审理的案件进行抗诉的；③人民检察院对诉讼保全裁定的抗诉。上述司法解释的规定进一步缩小了民行诉讼监督的空间，并且由被监督机关对监督机关的监督范围进行界定有违程序正当。
（2）社会民众
民行诉讼监督的案源主要是申诉人的申诉，申诉人对检察院的期待值与信任度决定了检察院的诉讼监督力度。但在司法实践中，检察院民行部门的受理案件中申诉人主动申诉的比例不高。大部分案件来源于政府、人大、信访等部门的移送。申诉人主动申诉比例不高的主要原因是绝大多申诉人不知道检察院有受理民行案件申诉的职能，有一小部分是认为到检察院申诉成功率不高，不信任检察院的诉讼监督能力。新民事诉讼法生效后，检察院民行部门的申诉案源可能会出现干枯的局面。
2、内部障碍
（1）检察院自身的硬件障碍
“民事行政检察工作在执法理念、办案模式以及法律适用方面与检察机关的侦查、批捕、起诉、刑罚执行监督等主导地位的工作内容有较大差别，在检察工作的总体布局中体现出一定的特殊性和自身专业性。”尤其是民事法律关系的多样性、复杂性，行政法律关系被告主体的特殊性，决定了民事行政检察工作的艰巨性、长期性。而检察院在对民行部门的定位及人员的配置上与民行检察工作本身的需要并不相适合。“这几年，民行干部整体素质有了较大的提高，但就全国范围来看，民行干部队伍长期存在的民商法律专业不多、年龄结构老化、办案骨干流失严重等状况并未从根本上得到改变。民行检察队伍整体素质与民行抗诉工作要求不相适应，专业化程度不高，业务水平参差不齐。”例如：在一些基层检察院，民行科被视为“养老科室”、“退休人员休养站”。可以想像，在这种观念影响下建立的民行部门是很难担当民行诉讼监督的重任。事实上，民行部门的人员配置更要考虑人员的专业结构、年龄、综合素质等因素。我们知道，目前法院的民事行政审判庭是进行了专业分类的，法官的配置也是综合考虑了专业知识等成分的。而检察院的民行部门作为唯一对法院几个专业的民事行政庭进行法律监督的部门，在人员的配置上应优化配置。因此，在法院的民事行政庭的法官配置已走向专业化、素质化的背景下，检察院民行部门人员的配置不能再停留在原来的思维模式上，应更注重专业化发展。
（2）检察院自身的软件障碍
检察院民行部门不仅在部门定位、人员配置上存在自身的障碍，在抗诉理念、考核体系等方面也存在障碍。在抗诉理念上，存在以下四个方面的误区：①可抗可不抗不抗。首先，可抗可不抗的提法不符合法律规定。民事诉讼法第187条规定，上级人民检察院对下级人民已经法院发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第179条规定情形之一的，应当提出抗诉。检察机关是法律专门监督机关，对有错误的裁判提出抗诉是检察机关的法定职责，只存在该抗不该抗的情形，在这一点上是没有自由裁量的空间。而可抗可不抗不抗显然是检察机关给自已赋予了自由裁量权，是不作为行为。其次，可抗可不抗的标准没法量化。由于民行抗诉不是实行同级抗，在司法实践中，可抗可不抗不抗常常成为上级检察机关滥用抗诉决定权的借口与托辞，容易滋生司法腐败，可抗可不抗不抗也就成了个别人情案、关系案的“遮羞布”。②法律效果让位社会效果。在涉及到影响较大的、人数众多的案件，检察院的民行部门通常以顾全社会稳定、社会效果优于法律效果等理由对该类案件实行一票否决，而不再对该类判决进行实体与程序上的法律评价和审查。这种抗诉理念事实上是掩盖和回避矛盾，无益于矛盾的最终解决。也是检察机关对自已解决纠纷能力不自信的表现，同时，也进一步验证了民众对检察院诉讼监督能力的怀疑。③重民事忌行政。在检察院存在“重刑轻民”的惯性思维，在检察院的民科部门存在“重民轻行”的传统。从近几年全国民行抗诉案件情况来看，检察院对行政案件的抗诉力度远远小于民事案件。有的基层院甚至出现对行政案件抗诉的空白。造成这种局面最为关键的一个原因是检察机关对行政案件存在“畏难情绪”，认为行政案件的被告较特殊，牵涉到方方面面，对行政案件的抗诉保持一定的沉默为宜。
在考核体系上存在考核方向本末倒置、考核指标不合理、不科学等因素。考核体系是民行检察工作发展的内在动力，如果考核体系不科学，不合理，容易挫伤民行检察官的积极性，剌激下边弄虚作假。
二、民行诉讼监督的可持续性：反思与突围
（一）现行民行诉讼监督需要做反思
民行诉讼监督到底需不需要？审判权与检察权怎样才能和谐共生？这是民行诉讼监督可持续发展的关键所在。宪法第129条的规定为民行诉讼监督的可持续发展提供了根本的依据。在我国，审判权与检察权是在人大制度平台下两种平行运行的权力。民行诉讼监督必须可持续发展，才能保证审判权的正确行使。
2008年4月1日民事诉讼法修正案正式生效。此次民事诉讼法的修改主要着眼于解决“申诉难”与“执行难”两大固疾。从修改幅度来看，此次修改只是权宜之计，随着立法条件的成熟，民事诉讼法必然面临一次全面性的修改。此次修改的效果还有待于检测，但修改的方向与内容可以判断，审判权需要加强监督，法院与检察院必须共同为解决“申诉难”问题做出努力。纵观近几年来民行诉讼监督的情况，当前我国民行诉讼监督的主要矛盾是：审判权的不断独立成熟与民行监督权的相对弱小萎缩之间的博弈制约了当事人诉权的保障与消耗了法院裁判的司法权威所产生的司法矛盾。这个主要矛盾决定了当前民行诉讼监督要实现可持续发展必须对现行的监督模式进行反思。造成现行民行诉讼监督相对弱小萎缩的原因主要有以下几个方面：
1、立法上先天性不足
无论是民事诉讼法还是行政诉讼法，检察院在立法上对民事行政生效裁判只能进行事后监督。监督的范围只能是法院生效的判决、裁定，并且判决和裁定的范围也进行了直接和间接的限制。检察院对法院的执行程序监督一直只能停留在理论上。监督的方式是抗诉，尽管最高人民检察院又增加了检察建议的监督方式，但总体来说，民行诉讼监督的方式很单一。从近几年的监督情况来看，民行诉讼监督存在萎缩的趋势。
2、民行检察办案机制滞后
由于立法上对检察院的民行监督规定得很单薄，检察院民行部门就受理申诉案件后的程序性规定在民事诉讼法与行政诉讼法上呈现空白。比如检察机关的抗诉期限。因此，不像法院受理民事行政案件一样，立案、审理、宣判、执行等程序及期限在立法上有明确的规定。检察院对受理申诉案件后所要进行的程序是由最高人民检察院另外制定单行的办案规则予以明确。检察院的民行办案机制虽然对申诉案件的办理程序进行了期限上的规定，但由于立法上没有规定检察院办理民行案件时享有调阅案卷权、调查取证权等，在实践中，民行办案期限往往受制于法院对这些权能的限制，从而使检察院的民行抗诉期限成为一个橡皮尺，加重了申诉人的诉讼周期和精神成本。
检察院民行办案机制滞后的另一个方面就是由于基层检察院没有抗诉权，是上级检察院事实上的“办案组”。而大量申诉案件的基础性工作都是由基层检察院完成，但基于抗诉权的需要，上级检察院在提出抗诉前必须对基层检察院办理的申诉案件进行重复立案、审理。这样就造成司法资源的浪费和时间上的拖沓，导致整个民行办案机制的滞后。
3、检察官心证缺失
法官心证，就是法官的内心确信。法官在进行司法裁判、形成裁判文书时，有一个心证形成和公开的过程。法官的心证公开成为近几年我国庭审程序改革的重点，但检察官的心证这一提法还未浮出水面。检察官在办理民事行政申诉案件时有没有心证？这是检察官心证存在的前提。从法律监督的视角来理解检察官心证存在的必要性，笔者认为：民行诉讼监督就是检察官对法官经过法定程序形成的凝固的实体结果进行程序与实体上的解冻，这个解冻过程实质上就是解冻法官的心证形成过程。检察官解冻法官心证形成过程就是检察官心证形成的过程，解冻的结论将成为检察官决定是否抗诉的基础。而司法实践中，检察官对民行申诉案件审查心证的形成基本上是支离破碎甚至是缺失的。
4、检法两家缺乏互信
客观地说，当前法院对民事实体法应用的侧重及偏斜，对程序操作运行的不屑以及对程序正义的漠视是事实。而检察院既不重程序也不重实体，对法院程序运行的陌生，对实体适用的生疏是导致抗诉不力的主要原因。其次，法院对检察院法律监督能力的质疑与不屑和检察院对法院监督方式的舍本逐末弱化了检察机关在社会中的地位，法律监督权威得不到认可。再次，法院对检察院民行部门的工作职能及办案机制不熟悉、不接受、不配合。上述这些因素影响了检法两家互信机制的建立，尤其是法院对检察院的抗诉理由和检察院对法院的再审结果之间的不互信，削弱了民行诉讼监督的司法权威机制。
（二）现行民行诉讼监督必须要突围
“中国设立法律监督机关是由国体、政体、国情及制度传统决定的，它较好地反映了中国宪政制度下对国家权力监督制约，以保证权力在法治轨道上运行的客观要求；法律赋予检察机关的诸项职能是科学、合理的，应朝着强化的方向予以改革完善。”因此，本文所指的民行诉讼监督的突围主要是指：理顺检察权与审判权同质同构的制约关系，剔除不利于两者和谐共生的观念、制度，化两者之间存在的矛盾的对立面为统一面，扭转两者互相消耗的局面。
三、民行诉讼监督可持续发展的实现：目的与路径
（一）民行诉讼监督可持续发展的目的
无论是法院主张限制或废除论还是检察院主张加强论，在这场事关审判权与检察权的关系辩论中，没有真正意义上的胜负之分。因为，在我国实行人民代表大会制度政体下“一府两院”的政治格局决定了审判权与检察权同属于司法权，并且两者皆受制于人大。在这个前提下讨论审判权要不要检察权的监督不合讨论语境。不管是法院认为检察院的民行诉讼监督如何有碍审判权的独立行使，削弱司法权威，影响既判力等，还是检察院认为绝对的权力导致绝对的腐败，检察监督权是基于宪法的赋予等，都只是在检察权与审判权这一对矛盾体的对立的一面中进行自我防御。纵观古今中外，无论国政体之差异，审判权与检察权之间的关系始终是哲学意义的矛盾的对立与统一进行转化的折射。因此，检法两家或理论界与实务界就民行诉讼监督讨论其存废时，不仅可能偏离讨论的方向，而且容易破坏交流的氛围，都无益于实践。因此，审判权要不要检察权监督这个命题的讨论从一开始就已陷入一个“无言的结局”。
民行诉讼监督如何实现可持续发展，进而衍生审判权与检察权如何实现和谐共生的问题。既然审判权与检察权是一个矛盾体，就有它们的共性与个性；而这个共性就是矛盾的统一性，个性就是矛盾的对立性。实现民行诉讼监督的可持续性，就是要让检察权与审判权的个性向共性靠拢，由它们对立的一面转化为统一的一面。在宪法规定检察机关是审判机关的法律专门监督机关的前提下，如何让检察权与审判权协同性发展，进而使审判权在检察权的监督下完成自身的涅磐，达到检察权与审判权的和谐共生是民行诉讼监督可持续发展的最终目的。
（二）民行诉讼监督可持续发展的实现路径
1、完善立法规定
虽然民事诉讼法于2007年进行了修改并于2008年4月1日开始生效，但此次修改只是着眼于解决当前司法实践中申诉与执行两大难题，更多问题的解决要期待下一次全面性修改。因此，民行诉讼监督的可持续发展实现的首要路径是通过立法上的规定。笔者认为，现行民事诉讼法、行政诉讼法对诉讼监督规定得较粗糙，法律给检察院留足自由裁量空间的同时，也给法院留下了抵触法律监督的说辞。因此，建议下一次民事诉讼法、行政诉讼法修改时，对检察院机关的监督对象具体化，同时，总结以往的经验，从促进审判权依法独立行使着眼，对检察机关的法律监督范围进行重新定位。减少介入私权自治机会，增加担当公益维权角色。比如：增加检察机关有权提起公益诉讼规定，修改民事行政受案范围，增加检察机关提起公益诉讼、家事诉讼的主体适格规定等。
2、民行业务专业化
承担民行诉讼监督的是检察院的民行部门，由于“重刑轻民思想”影响，民行部门人员的配置与民行业务极不协调，更无从谈及民行部门人员业务的专业化配置。因此，民行部门的诉讼监督能力与诉讼监督职能出现严重脱节，尤其是基层检察院的民行部门，在人员的配置上存在很大的随意性和欠前瞻性思考。相比法院民事行政庭的分工具体、专业定向而言，检察院的民行业务能力就显得相形见绌。要实现民行诉讼监督的可持续发展，必须先固本强基，强化业务“内功”，才能提高监督能力和监督技巧。民行检察官不仅要精通民事行政各类法律法规，而且要对法官的审判方式、审判思维、审判程序了然于胸，做到知已知彼。由于民行诉讼监督是事后监督，检察官审查民行申诉案件的主要依据是法院的判决和庭审笔录及申诉人的申诉理由。如何重现案件事实及寻找裁判误差将考验检察官的专业知识、监督能力、人生阅历等综合素质。民行诉讼监督要实现可持续发展，个案的有力监督不是目的，实体上的监督不是根本。纠正实体错误只能治标，纠正程序错误才是治本。只有以程序正义标准对审判权进行监督才能引导其走向真正的审判独立，才能构筑真正意义上的“司法是社会正义的最后一道防线”。我想彼时，审判权再也不会认为检察权是多此一举了。
3、整合民行检察资源
检察院系统内部的垂直性领导以及基层检察院抗诉权的缺位在一定程度上造成检察系统自身资源的内耗。换言之，直接审查案件的人没有抗诉权，有抗诉权的人不直接审查案件。这就出现检察官对民行申诉案件的直接审查所形成的心证在实际办案中出现不断的上传、翻译，心证发出的信息必然在这种案件汇报机制中慢慢地减弱，最后必然影响案件审查结论。所以，要强化检察院自身的监督能力首先要整合检察院自身的检察资源。要建立自上而下的业务分类指导制度，要形成专业化办案机制和疑难案件讨论平台，对分管民行的检察长及部门负责人实行定时专业培训，及时更新执法理念和总结先进经验。对新进人员实行法院实习过渡培训，熟悉法院审判规律和判案思维。完善民行检察办案程序，科学合理制定办理期限，缩短民行抗诉办案周期，启动抗诉程序实行检察长负责制。保持民行办案人员的相对稳定，形成以专业型人才为主的人才库，保证民行诉讼监督的连贯性。不断完善抗诉技巧和监督方式，提高化解纠纷的能力，协同审判权形成定纷止争、促进和谐的合力。
一、民行诉讼监督的现状：问题与障碍
在我国，检察机关基于宪法赋予的权利对人民法院作出的生效民事、行政裁判进行法律监督的历史已经或长或短地走过了几十年。同时，我国的社会经济制度已从计划经济向市场经济转变，社会正处于转型时期。尽管这个转型时期的长短目前很难作一个准确的界定，但转型时期所具备的社会特征已经表明我国正处于这个转型时期的“阵痛”阶段。如果联系我国的法律监督的历史发展脉络来看，有必要对我国的民事行政诉讼监督现状作一个梳理，以期发现个中的变化与存在的问题。
（一）现行民行诉讼监督的模式及其弊端
宪法第129条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。民事诉讼法第14条规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。行政诉讼法第10规定：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。上述三部法律的规定是检察机关有权对法院的审判进行监督的依据。我国的民行诉讼监督模式一般称为事后监督干预型。同时，其固有的局限也是客观存在的。笔者认为，我国现行的民行诉讼监督模式存在以下几个方面的弊端：
1、事后监督模式与监督价值的实现相冲突
立足于我国民行诉讼监督模式的特征，我国的民行诉讼监督主要是一种事后监督，对法院作出的生效裁判进行有限的司法审查。这种有限主要体现在检察院对法院的民行监督对象、检察院调查取证、检察院参与诉讼等方面的有限。由此决定了民行诉讼监督价值的方向，目前，我国民行诉讼监督价值主要包括：保证法院正确行使审判权，维护法院裁判的司法权威，监督国家法律的统一适用，适当参与诉讼维护公共利益等。但在司法实践中，现行的监督模式与监督价值发生了冲突。主要表现为：检察院的抗诉破坏了法院裁判的既判力，影响了生效裁判的稳定性，尤其是影响了我国法院裁判的域外效力，无限制的启动再审程序侵蚀了裁判的司法权威，不自觉的干扰了法院审判权行使的节奏，抗诉所带来的负面因素在一定程度上抵销了法律监督所产生的积极因素。
2、事后监督模式与程序正义的实现相冲突
程序正义的要求并没有涵摄在我国目前的民行诉讼监督模式之中，事后监督模式主要侧重于实体的监督，对程序正义的关注是近几年诉讼发展的结果。“程序的正义总是被与通过程序而达到的结果正义联系起来考虑。”而检察院对法院的民行诉讼监督是对法院的法官在经过了程序之后所凝固的实体结果进行重新解封。由于程序的不可逆性，检察院的监督有其天然的局限性，对法院生效裁判的监督在程序上就无法一一重现，法院因程序所存在的问题可以进行事后修补、完善，在法院的庭审笔录中很难找到庭审程序进行时所遗漏环节的证据。这种局限促使检察院的监督视角不是着眼于裁判的程序问题而是裁判的实体问题，从而在监督模式与程序正义之间产生冲突。众所周知，诉讼发展到今天，程序正义的理念事实上已经注入到公力救济机制的血脉之中了。民众对公力救济机制下经程序所产生的实体结果保持了一个基本的判断标准：程序比实体直观，程序正义比实体正义容易被感知，从正当的程序中产生的实体结果更具有折服力和亲和力。
3、事后监督模式引发检法两家互相抵牾
从民行监督检察权的运行来看，检察院的民行监督在司法实践中得到法院的认可度并不高，甚至检法两家就此产生互相抵制。最典型的事实就是目前都在热讨民事抗诉制度的存废问题，其中火药味最浓的莫过于检法两家之间对此的争论。这种争论虽然不排除有部门利益因素存在，但检法两家之间因民行监督而产生的隔阂与抵牾已是事实。这个事实反映了我国的民行诉讼监督机制已存在深层次的问题，这些问题得不到解决，不利于民行诉讼监督机制的良性运转。首先，民事诉讼是解决私权纠纷的，检察院的民事抗诉实际上是对私权纠纷的一种强力介入。这种介入不仅打破了理论上“两造对立”格局，也打破了法院与当事人之间的等腰三角形格局，自然会迎来包括当事人在内的条件反射式的抵触。其次，检察院认为民行抗诉只是法律监督的一种方式，检察院对大量的民行申诉案件所做的服判息讼工作也是一种监督，这种监督事实上是维护了法院的司法权威。法院不能只看到抗诉所带来的“不悦”，更应看到检察院因做息讼服判工作所产生的作用。而法院对检察院所做的服判息讼工作并不认同，认为服判息讼是当事人的觉悟，法院的裁判内容与裁判质量决定当事人是否服判息讼，而不是检察院的介入决定当事人是否服判息讼。
（二）现行民行诉讼监督机制运行的障碍
如前所述，现行民行诉讼监督本身所固有的局限决定了其在司法实践中运行中必然存在的障碍。具体而言，有以下几个方面：
1、外部障碍
（1）法院
在司法实践中，民行检察监督权与审判权并没有像法律规定的那样和谐共生，相反，检法两家就民行诉讼监督常常互相排斥，挈肘频生。主要表现为：增设抗诉案件再审改判必须经过审判委员会讨论决定的额外审理程序；对民行抗诉案件的结案方式进行“技术处理”；如在再审庭审中要求当事人调解，调解成功后再要求申诉人以撤回申诉为由终结诉讼。对民行抗诉再审案件形成“三不改”原则，人为降低法院再审改判率，迎合法院系统内部的考核机制；对检察院的抗诉进行冷处理，先维持原判，然后法院自行启动再审程序进行改判。以上法院存在的问题以“潜规则”的形式制约着检察院的民行诉讼监督。
检法两家对民行诉讼监督明显的分歧还表现在最高人民法院以司法解释的形式对检察院的抗诉权进行限制性规定。如下列情形检察院抗诉的，法院不受理：①人民检察院对执行程序中的裁定抗诉的；②人民检察院依照督促程序、公示催告程序和破产还债程序审理的案件进行抗诉的；③人民检察院对诉讼保全裁定的抗诉。上述司法解释的规定进一步缩小了民行诉讼监督的空间，并且由被监督机关对监督机关的监督范围进行界定有违程序正当。
（2）社会民众
民行诉讼监督的案源主要是申诉人的申诉，申诉人对检察院的期待值与信任度决定了检察院的诉讼监督力度。但在司法实践中，检察院民行部门的受理案件中申诉人主动申诉的比例不高。大部分案件来源于政府、人大、信访等部门的移送。申诉人主动申诉比例不高的主要原因是绝大多申诉人不知道检察院有受理民行案件申诉的职能，有一小部分是认为到检察院申诉成功率不高，不信任检察院的诉讼监督能力。新民事诉讼法生效后，检察院民行部门的申诉案源可能会出现干枯的局面。
2、内部障碍
（1）检察院自身的硬件障碍
“民事行政检察工作在执法理念、办案模式以及法律适用方面与检察机关的侦查、批捕、起诉、刑罚执行监督等主导地位的工作内容有较大差别，在检察工作的总体布局中体现出一定的特殊性和自身专业性。”尤其是民事法律关系的多样性、复杂性，行政法律关系被告主体的特殊性，决定了民事行政检察工作的艰巨性、长期性。而检察院在对民行部门的定位及人员的配置上与民行检察工作本身的需要并不相适合。“这几年，民行干部整体素质有了较大的提高，但就全国范围来看，民行干部队伍长期存在的民商法律专业不多、年龄结构老化、办案骨干流失严重等状况并未从根本上得到改变。民行检察队伍整体素质与民行抗诉工作要求不相适应，专业化程度不高，业务水平参差不齐。”例如：在一些基层检察院，民行科被视为“养老科室”、“退休人员休养站”。可以想像，在这种观念影响下建立的民行部门是很难担当民行诉讼监督的重任。事实上，民行部门的人员配置更要考虑人员的专业结构、年龄、综合素质等因素。我们知道，目前法院的民事行政审判庭是进行了专业分类的，法官的配置也是综合考虑了专业知识等成分的。而检察院的民行部门作为唯一对法院几个专业的民事行政庭进行法律监督的部门，在人员的配置上应优化配置。因此，在法院的民事行政庭的法官配置已走向专业化、素质化的背景下，检察院民行部门人员的配置不能再停留在原来的思维模式上，应更注重专业化发展。
（2）检察院自身的软件障碍
检察院民行部门不仅在部门定位、人员配置上存在自身的障碍，在抗诉理念、考核体系等方面也存在障碍。在抗诉理念上，存在以下四个方面的误区：①可抗可不抗不抗。首先，可抗可不抗的提法不符合法律规定。民事诉讼法第187条规定，上级人民检察院对下级人民已经法院发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第179条规定情形之一的，应当提出抗诉。检察机关是法律专门监督机关，对有错误的裁判提出抗诉是检察机关的法定职责，只存在该抗不该抗的情形，在这一点上是没有自由裁量的空间。而可抗可不抗不抗显然是检察机关给自已赋予了自由裁量权，是不作为行为。其次，可抗可不抗的标准没法量化。由于民行抗诉不是实行同级抗，在司法实践中，可抗可不抗不抗常常成为上级检察机关滥用抗诉决定权的借口与托辞，容易滋生司法腐败，可抗可不抗不抗也就成了个别人情案、关系案的“遮羞布”。②法律效果让位社会效果。在涉及到影响较大的、人数众多的案件，检察院的民行部门通常以顾全社会稳定、社会效果优于法律效果等理由对该类案件实行一票否决，而不再对该类判决进行实体与程序上的法律评价和审查。这种抗诉理念事实上是掩盖和回避矛盾，无益于矛盾的最终解决。也是检察机关对自已解决纠纷能力不自信的表现，同时，也进一步验证了民众对检察院诉讼监督能力的怀疑。③重民事忌行政。在检察院存在“重刑轻民”的惯性思维，在检察院的民科部门存在“重民轻行”的传统。从近几年全国民行抗诉案件情况来看，检察院对行政案件的抗诉力度远远小于民事案件。有的基层院甚至出现对行政案件抗诉的空白。造成这种局面最为关键的一个原因是检察机关对行政案件存在“畏难情绪”，认为行政案件的被告较特殊，牵涉到方方面面，对行政案件的抗诉保持一定的沉默为宜。
在考核体系上存在考核方向本末倒置、考核指标不合理、不科学等因素。考核体系是民行检察工作发展的内在动力，如果考核体系不科学，不合理，容易挫伤民行检察官的积极性，剌激下边弄虚作假。
二、民行诉讼监督的可持续性：反思与突围
（一）现行民行诉讼监督需要做反思
民行诉讼监督到底需不需要？审判权与检察权怎样才能和谐共生？这是民行诉讼监督可持续发展的关键所在。宪法第129条的规定为民行诉讼监督的可持续发展提供了根本的依据。在我国，审判权与检察权是在人大制度平台下两种平行运行的权力。民行诉讼监督必须可持续发展，才能保证审判权的正确行使。
2008年4月1日民事诉讼法修正案正式生效。此次民事诉讼法的修改主要着眼于解决“申诉难”与“执行难”两大固疾。从修改幅度来看，此次修改只是权宜之计，随着立法条件的成熟，民事诉讼法必然面临一次全面性的修改。此次修改的效果还有待于检测，但修改的方向与内容可以判断，审判权需要加强监督，法院与检察院必须共同为解决“申诉难”问题做出努力。纵观近几年来民行诉讼监督的情况，当前我国民行诉讼监督的主要矛盾是：审判权的不断独立成熟与民行监督权的相对弱小萎缩之间的博弈制约了当事人诉权的保障与消耗了法院裁判的司法权威所产生的司法矛盾。这个主要矛盾决定了当前民行诉讼监督要实现可持续发展必须对现行的监督模式进行反思。造成现行民行诉讼监督相对弱小萎缩的原因主要有以下几个方面：
1、立法上先天性不足
无论是民事诉讼法还是行政诉讼法，检察院在立法上对民事行政生效裁判只能进行事后监督。监督的范围只能是法院生效的判决、裁定，并且判决和裁定的范围也进行了直接和间接的限制。检察院对法院的执行程序监督一直只能停留在理论上。监督的方式是抗诉，尽管最高人民检察院又增加了检察建议的监督方式，但总体来说，民行诉讼监督的方式很单一。从近几年的监督情况来看，民行诉讼监督存在萎缩的趋势。
2、民行检察办案机制滞后
由于立法上对检察院的民行监督规定得很单薄，检察院民行部门就受理申诉案件后的程序性规定在民事诉讼法与行政诉讼法上呈现空白。比如检察机关的抗诉期限。因此，不像法院受理民事行政案件一样，立案、审理、宣判、执行等程序及期限在立法上有明确的规定。检察院对受理申诉案件后所要进行的程序是由最高人民检察院另外制定单行的办案规则予以明确。检察院的民行办案机制虽然对申诉案件的办理程序进行了期限上的规定，但由于立法上没有规定检察院办理民行案件时享有调阅案卷权、调查取证权等，在实践中，民行办案期限往往受制于法院对这些权能的限制，从而使检察院的民行抗诉期限成为一个橡皮尺，加重了申诉人的诉讼周期和精神成本。
检察院民行办案机制滞后的另一个方面就是由于基层检察院没有抗诉权，是上级检察院事实上的“办案组”。而大量申诉案件的基础性工作都是由基层检察院完成，但基于抗诉权的需要，上级检察院在提出抗诉前必须对基层检察院办理的申诉案件进行重复立案、审理。这样就造成司法资源的浪费和时间上的拖沓，导致整个民行办案机制的滞后。
3、检察官心证缺失
法官心证，就是法官的内心确信。法官在进行司法裁判、形成裁判文书时，有一个心证形成和公开的过程。法官的心证公开成为近几年我国庭审程序改革的重点，但检察官的心证这一提法还未浮出水面。检察官在办理民事行政申诉案件时有没有心证？这是检察官心证存在的前提。从法律监督的视角来理解检察官心证存在的必要性，笔者认为：民行诉讼监督就是检察官对法官经过法定程序形成的凝固的实体结果进行程序与实体上的解冻，这个解冻过程实质上就是解冻法官的心证形成过程。检察官解冻法官心证形成过程就是检察官心证形成的过程，解冻的结论将成为检察官决定是否抗诉的基础。而司法实践中，检察官对民行申诉案件审查心证的形成基本上是支离破碎甚至是缺失的。
4、检法两家缺乏互信
客观地说，当前法院对民事实体法应用的侧重及偏斜，对程序操作运行的不屑以及对程序正义的漠视是事实。而检察院既不重程序也不重实体，对法院程序运行的陌生，对实体适用的生疏是导致抗诉不力的主要原因。其次，法院对检察院法律监督能力的质疑与不屑和检察院对法院监督方式的舍本逐末弱化了检察机关在社会中的地位，法律监督权威得不到认可。再次，法院对检察院民行部门的工作职能及办案机制不熟悉、不接受、不配合。上述这些因素影响了检法两家互信机制的建立，尤其是法院对检察院的抗诉理由和检察院对法院的再审结果之间的不互信，削弱了民行诉讼监督的司法权威机制。
（二）现行民行诉讼监督必须要突围
“中国设立法律监督机关是由国体、政体、国情及制度传统决定的，它较好地反映了中国宪政制度下对国家权力监督制约，以保证权力在法治轨道上运行的客观要求；法律赋予检察机关的诸项职能是科学、合理的，应朝着强化的方向予以改革完善。”因此，本文所指的民行诉讼监督的突围主要是指：理顺检察权与审判权同质同构的制约关系，剔除不利于两者和谐共生的观念、制度，化两者之间存在的矛盾的对立面为统一面，扭转两者互相消耗的局面。
三、民行诉讼监督可持续发展的实现：目的与路径
（一）民行诉讼监督可持续发展的目的
无论是法院主张限制或废除论还是检察院主张加强论，在这场事关审判权与检察权的关系辩论中，没有真正意义上的胜负之分。因为，在我国实行人民代表大会制度政体下“一府两院”的政治格局决定了审判权与检察权同属于司法权，并且两者皆受制于人大。在这个前提下讨论审判权要不要检察权的监督不合讨论语境。不管是法院认为检察院的民行诉讼监督如何有碍审判权的独立行使，削弱司法权威，影响既判力等，还是检察院认为绝对的权力导致绝对的腐败，检察监督权是基于宪法的赋予等，都只是在检察权与审判权这一对矛盾体的对立的一面中进行自我防御。纵观古今中外，无论国政体之差异，审判权与检察权之间的关系始终是哲学意义的矛盾的对立与统一进行转化的折射。因此，检法两家或理论界与实务界就民行诉讼监督讨论其存废时，不仅可能偏离讨论的方向，而且容易破坏交流的氛围，都无益于实践。因此，审判权要不要检察权监督这个命题的讨论从一开始就已陷入一个“无言的结局”。
民行诉讼监督如何实现可持续发展，进而衍生审判权与检察权如何实现和谐共生的问题。既然审判权与检察权是一个矛盾体，就有它们的共性与个性；而这个共性就是矛盾的统一性，个性就是矛盾的对立性。实现民行诉讼监督的可持续性，就是要让检察权与审判权的个性向共性靠拢，由它们对立的一面转化为统一的一面。在宪法规定检察机关是审判机关的法律专门监督机关的前提下，如何让检察权与审判权协同性发展，进而使审判权在检察权的监督下完成自身的涅磐，达到检察权与审判权的和谐共生是民行诉讼监督可持续发展的最终目的。
（二）民行诉讼监督可持续发展的实现路径
1、完善立法规定
虽然民事诉讼法于2007年进行了修改并于2008年4月1日开始生效，但此次修改只是着眼于解决当前司法实践中申诉与执行两大难题，更多问题的解决要期待下一次全面性修改。因此，民行诉讼监督的可持续发展实现的首要路径是通过立法上的规定。笔者认为，现行民事诉讼法、行政诉讼法对诉讼监督规定得较粗糙，法律给检察院留足自由裁量空间的同时，也给法院留下了抵触法律监督的说辞。因此，建议下一次民事诉讼法、行政诉讼法修改时，对检察院机关的监督对象具体化，同时，总结以往的经验，从促进审判权依法独立行使着眼，对检察机关的法律监督范围进行重新定位。减少介入私权自治机会，增加担当公益维权角色。比如：增加检察机关有权提起公益诉讼规定，修改民事行政受案范围，增加检察机关提起公益诉讼、家事诉讼的主体适格规定等。
2、民行业务专业化
承担民行诉讼监督的是检察院的民行部门，由于“重刑轻民思想”影响，民行部门人员的配置与民行业务极不协调，更无从谈及民行部门人员业务的专业化配置。因此，民行部门的诉讼监督能力与诉讼监督职能出现严重脱节，尤其是基层检察院的民行部门，在人员的配置上存在很大的随意性和欠前瞻性思考。相比法院民事行政庭的分工具体、专业定向而言，检察院的民行业务能力就显得相形见绌。要实现民行诉讼监督的可持续发展，必须先固本强基，强化业务“内功”，才能提高监督能力和监督技巧。民行检察官不仅要精通民事行政各类法律法规，而且要对法官的审判方式、审判思维、审判程序了然于胸，做到知已知彼。由于民行诉讼监督是事后监督，检察官审查民行申诉案件的主要依据是法院的判决和庭审笔录及申诉人的申诉理由。如何重现案件事实及寻找裁判误差将考验检察官的专业知识、监督能力、人生阅历等综合素质。民行诉讼监督要实现可持续发展，个案的有力监督不是目的，实体上的监督不是根本。纠正实体错误只能治标，纠正程序错误才是治本。只有以程序正义标准对审判权进行监督才能引导其走向真正的审判独立，才能构筑真正意义上的“司法是社会正义的最后一道防线”。我想彼时，审判权再也不会认为检察权是多此一举了。
3、整合民行检察资源
检察院系统内部的垂直性领导以及基层检察院抗诉权的缺位在一定程度上造成检察系统自身资源的内耗。换言之，直接审查案件的人没有抗诉权，有抗诉权的人不直接审查案件。这就出现检察官对民行申诉案件的直接审查所形成的心证在实际办案中出现不断的上传、翻译，心证发出的信息必然在这种案件汇报机制中慢慢地减弱，最后必然影响案件审查结论。所以，要强化检察院自身的监督能力首先要整合检察院自身的检察资源。要建立自上而下的业务分类指导制度，要形成专业化办案机制和疑难案件讨论平台，对分管民行的检察长及部门负责人实行定时专业培训，及时更新执法理念和总结先进经验。对新进人员实行法院实习过渡培训，熟悉法院审判规律和判案思维。完善民行检察办案程序，科学合理制定办理期限，缩短民行抗诉办案周期，启动抗诉程序实行检察长负责制。保持民行办案人员的相对稳定，形成以专业型人才为主的人才库，保证民行诉讼监督的连贯性。不断完善抗诉技巧和监督方式，提高化解纠纷的能力，协同审判权形成定纷止争、促进和谐的合力。
