法学论文
供应商询问权、质疑权、投诉权与信息公开申请权的边界
作者：陈晓云 律师 时间：2010年05月23日
案件两例
案例1、某工业职业技术学院建筑工程技术政府采购项目投诉中，投诉人的投诉请求之一是要求采购代理机构公开其他供应商的投标文件。
质疑阶段，采购代理机构拒绝了投诉人的这一请求。理由是：根据《招标投标法》第四十四条的规定，投标供应商的投标文件对其他供应商属于应保密的范围。
投诉阶段，投诉处理机关认定采购代理机构拒绝告知并不违法。理由是：目前《政府采购法》及其他相关法律中，并没有授权或者要求采购人、采购代理机构可以或者应当公开投标文件及其内容的规定。
案例2、某大学教学科研设备政府采购项目投诉中，投诉人的投诉请求之一是要求公开被投诉采购项目的采购过程和结果的公开性、公平性和公正性进行审查，将所有投标人的各项得分及依据等向其他投标人公开。
投诉处理机关认为，投标人的各项得分及依据并不属于公开范围，因此，对投诉人此项投诉请求不予支持。
案件评析
上述两个政府采购投诉案件中，投诉人在质疑阶段、投诉阶段公开其他投标人的投标文件、得分及依据的请求均被拒绝。由此，供应商是否有权要求公开投标文件、评审情况？应在哪个阶段要求？
（一）供应商是否有权要求公开投标文件、评审情况？
要求公开投标文件、评审情况是供应商询问权与政府信息公开申请权的权利内容。
从供应商的询问权来看，《政府采购法》第五十一条、五十四条规定，供应商有询问权。供应商对政府采购活动事项提出疑问的，采购人、采购代理机构应当进行答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。
按采购阶段的不同，供应商的询问权行使也有所不同。
在采购公告期间，供应商只能对采购文件进行询问，如果是招标采购方式，这种情况下，为了保证所有投标人之间的公平竞争，按《招标投标法》规定，采购人（采购代理机构）对采购文件疑问的答复构成澄清或修改的，应在招标文件要求提交投标文件截止的时间至少十五日前，以书面形式通知所有招标文件收受人，该澄清或修改的招标文件组成部分。
而在评审和确定采购结果期间，由于政府采购是通过供应商之间的竞争选择中标供应商，而为了保证公平公正竞争，在中标结果出来前，要对投标文件、评委、评审情况保密，以保证评审、中标或成交供应商的确定在保密的情况下进行。因此，供应商询问权行使也只限于采购文件。
而在采购结果公示后，按《政府采购法》及财政部《政府采购信息公告办法》的规定，投标文件、投标文件的评审、采购结果不再处于保密状态。除采购人、采购代理机构必须主动公开中标供应商以及中标金额等政府采购信息外，供应商可以向采购人或采购代理机构要求公开政府采购信息。只有如此，政府采购法规定的供应商对采购过程、采购结果的质疑与投诉权才能得以行使。
因此，供应商可以在质疑前向采购人、采购代理机构要求公开投标文件、评审情况。由于法律并未规定询问权必须在质疑前提出，对于供应商在质疑的同时要求公开投标文件、评审情况的，采购人、采购代理机构可以另行告知，在告知期间中止质疑程序。
从供应商的政府采购信息公开申请权来看，《政府信息公开条例》第二条、第十三条规定，政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。公民、法人或者其他组织可以根据生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
财政部门作为政府采购的监管部门，处理投诉事实是财政部门的法定职责。
供应商向投财政部门提出投诉的，按《政府采购供应商处理办法》的规定，被投诉人和与投诉事项有关的供应商均应提交相关证据材料，而投标文件、评审报告等都是证据材料之一。
投标文件、评审报告等作为财政部门履行职责过程中获取的信息，投诉人完全可以根据《政府采购信息公开条例》要求公开。
此外，目前的政府采购投诉处理活动，类似于法院审判活动，财政部门可以组织质证，在质证的过程中，投诉人也可以获取其他供应商的投标文件及项目评审情况。
（二）供应商在质疑阶段能否要求公开投标文件、评审情况？
根据《政府采购法》第五十二条规定，质疑的法定理由是供应商认为采购文件、采购过程、采购结果使自己的权益受到损害。
质疑权旨在通过供应商的质疑，使采购人（采购代理机构）主动纠正权益被损害的状态。质疑权的行使表明供应商已经明确认为采购文件、采购过程、采购结果损害了其权益。供应商启动质疑已表明其已经对其他供应商的投标文件、采购及评审情况等有所了解。
因此，从事物发展的逻辑上来看，供应商在质疑阶段本不需要公开投标文件等资料。
（三）供应商在投诉阶段能否要求公开投标文件等资料？
同理，根据《政府采购法》第五十五条的规定，投诉的理由也是供应商认为采购文件、采购过程、采购结果损害其权益。
供应商启动投诉已表明其已经对其他供应商的投标文件、采购及评审情况等有所了解，否则也无法确定自己的权益受损害。
因此，投诉阶段的供应商也不需要公开投标文件等资料。
（四）投标文件、评审情况是否属于商业秘密？
无论是供应商的询问权、还是政府信息公开申请权，法律都有规定：询问答复及信息公开内容不得涉及商业秘密。
但何谓商业秘密？
根据我国反不正当竞争法的规定，商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》进一步将客户名单、标书内容等明确纳入技术信息和经营信息。
不过，上述规定并不意味着客户名单、标书内容就必然是商业秘密。
首先，该规定存在与上位法不符的情形。
该规定是国家工商总局于1995年制定的部门规章。而政府采购法作为上位法已明确规定政府采购信息应在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布。目前应向社会主动公开发布的信息已经包括中标供应商和中标金额等信息在内。而中标金额也是投标文件内容之一，至于客户名单，而一旦供应商获得政府采购合同，则意味着其“政府采购客户名单”必须公开。
根据《招标投标法》第三十八条、第四十四条的规定，投标文件、投标人、评审情况的保密只限于采购结果确定之前，而采购结果公布之后，应依法公开。
因此，该规定与政府采购法、招标投标法相抵触的部分，不应适用。
其次，商业秘密有非常严格的界定。
不能从公开渠道直接获取；能为权利人带来现实的或者潜在的经济利益或者竞争优势；权利人还要采取订立保密协议、建立保密制度及其他合理的保密措施。上述条件必须同时满足，缺一不可。
因此，两案例中有关部门拒绝向投诉人公开投标文件等资料的做法并无法律依据，也不符合投诉处理实践。
作者：陈晓云 北京
案例1、某工业职业技术学院建筑工程技术政府采购项目投诉中，投诉人的投诉请求之一是要求采购代理机构公开其他供应商的投标文件。
质疑阶段，采购代理机构拒绝了投诉人的这一请求。理由是：根据《招标投标法》第四十四条的规定，投标供应商的投标文件对其他供应商属于应保密的范围。
投诉阶段，投诉处理机关认定采购代理机构拒绝告知并不违法。理由是：目前《政府采购法》及其他相关法律中，并没有授权或者要求采购人、采购代理机构可以或者应当公开投标文件及其内容的规定。
案例2、某大学教学科研设备政府采购项目投诉中，投诉人的投诉请求之一是要求公开被投诉采购项目的采购过程和结果的公开性、公平性和公正性进行审查，将所有投标人的各项得分及依据等向其他投标人公开。
投诉处理机关认为，投标人的各项得分及依据并不属于公开范围，因此，对投诉人此项投诉请求不予支持。
案件评析
上述两个政府采购投诉案件中，投诉人在质疑阶段、投诉阶段公开其他投标人的投标文件、得分及依据的请求均被拒绝。由此，供应商是否有权要求公开投标文件、评审情况？应在哪个阶段要求？
（一）供应商是否有权要求公开投标文件、评审情况？
要求公开投标文件、评审情况是供应商询问权与政府信息公开申请权的权利内容。
从供应商的询问权来看，《政府采购法》第五十一条、五十四条规定，供应商有询问权。供应商对政府采购活动事项提出疑问的，采购人、采购代理机构应当进行答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。
按采购阶段的不同，供应商的询问权行使也有所不同。
在采购公告期间，供应商只能对采购文件进行询问，如果是招标采购方式，这种情况下，为了保证所有投标人之间的公平竞争，按《招标投标法》规定，采购人（采购代理机构）对采购文件疑问的答复构成澄清或修改的，应在招标文件要求提交投标文件截止的时间至少十五日前，以书面形式通知所有招标文件收受人，该澄清或修改的招标文件组成部分。
而在评审和确定采购结果期间，由于政府采购是通过供应商之间的竞争选择中标供应商，而为了保证公平公正竞争，在中标结果出来前，要对投标文件、评委、评审情况保密，以保证评审、中标或成交供应商的确定在保密的情况下进行。因此，供应商询问权行使也只限于采购文件。
而在采购结果公示后，按《政府采购法》及财政部《政府采购信息公告办法》的规定，投标文件、投标文件的评审、采购结果不再处于保密状态。除采购人、采购代理机构必须主动公开中标供应商以及中标金额等政府采购信息外，供应商可以向采购人或采购代理机构要求公开政府采购信息。只有如此，政府采购法规定的供应商对采购过程、采购结果的质疑与投诉权才能得以行使。
因此，供应商可以在质疑前向采购人、采购代理机构要求公开投标文件、评审情况。由于法律并未规定询问权必须在质疑前提出，对于供应商在质疑的同时要求公开投标文件、评审情况的，采购人、采购代理机构可以另行告知，在告知期间中止质疑程序。
从供应商的政府采购信息公开申请权来看，《政府信息公开条例》第二条、第十三条规定，政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。公民、法人或者其他组织可以根据生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
财政部门作为政府采购的监管部门，处理投诉事实是财政部门的法定职责。
供应商向投财政部门提出投诉的，按《政府采购供应商处理办法》的规定，被投诉人和与投诉事项有关的供应商均应提交相关证据材料，而投标文件、评审报告等都是证据材料之一。
投标文件、评审报告等作为财政部门履行职责过程中获取的信息，投诉人完全可以根据《政府采购信息公开条例》要求公开。
此外，目前的政府采购投诉处理活动，类似于法院审判活动，财政部门可以组织质证，在质证的过程中，投诉人也可以获取其他供应商的投标文件及项目评审情况。
（二）供应商在质疑阶段能否要求公开投标文件、评审情况？
根据《政府采购法》第五十二条规定，质疑的法定理由是供应商认为采购文件、采购过程、采购结果使自己的权益受到损害。
质疑权旨在通过供应商的质疑，使采购人（采购代理机构）主动纠正权益被损害的状态。质疑权的行使表明供应商已经明确认为采购文件、采购过程、采购结果损害了其权益。供应商启动质疑已表明其已经对其他供应商的投标文件、采购及评审情况等有所了解。
因此，从事物发展的逻辑上来看，供应商在质疑阶段本不需要公开投标文件等资料。
（三）供应商在投诉阶段能否要求公开投标文件等资料？
同理，根据《政府采购法》第五十五条的规定，投诉的理由也是供应商认为采购文件、采购过程、采购结果损害其权益。
供应商启动投诉已表明其已经对其他供应商的投标文件、采购及评审情况等有所了解，否则也无法确定自己的权益受损害。
因此，投诉阶段的供应商也不需要公开投标文件等资料。
（四）投标文件、评审情况是否属于商业秘密？
无论是供应商的询问权、还是政府信息公开申请权，法律都有规定：询问答复及信息公开内容不得涉及商业秘密。
但何谓商业秘密？
根据我国反不正当竞争法的规定，商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》进一步将客户名单、标书内容等明确纳入技术信息和经营信息。
不过，上述规定并不意味着客户名单、标书内容就必然是商业秘密。
首先，该规定存在与上位法不符的情形。
该规定是国家工商总局于1995年制定的部门规章。而政府采购法作为上位法已明确规定政府采购信息应在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布。目前应向社会主动公开发布的信息已经包括中标供应商和中标金额等信息在内。而中标金额也是投标文件内容之一，至于客户名单，而一旦供应商获得政府采购合同，则意味着其“政府采购客户名单”必须公开。
根据《招标投标法》第三十八条、第四十四条的规定，投标文件、投标人、评审情况的保密只限于采购结果确定之前，而采购结果公布之后，应依法公开。
因此，该规定与政府采购法、招标投标法相抵触的部分，不应适用。
其次，商业秘密有非常严格的界定。
不能从公开渠道直接获取；能为权利人带来现实的或者潜在的经济利益或者竞争优势；权利人还要采取订立保密协议、建立保密制度及其他合理的保密措施。上述条件必须同时满足，缺一不可。
因此，两案例中有关部门拒绝向投诉人公开投标文件等资料的做法并无法律依据，也不符合投诉处理实践。
作者：陈晓云 北京
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