断线的风筝跌落在窨井旁，失踪的孩子从井里打捞出来时已溺水身亡。这是2020年4月5日晚，发生在湖北咸宁的一起悲剧。

时值《关于办理涉窨井盖相关刑事案件的指导意见》（下称《意见》）出台半个月。为了避免悲剧再次发生，最高人民检察院以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉再一次加快了守护百姓“脚底下的安全”的步伐，20余天后“四号检察建议”正式推出。

“《意见》下发后至2020年12月，全国检察机关共批捕涉窨井盖相关刑事案件34件38人，起诉49件55人，监督立案8件。‘四号检察建议’下发后，针对窨井盖安全问题，各级检察机关联合相关部门召开联席会议480余次，组织联合检查700余次，制发检察建议1000余件，推动相关职能部门出台规范性文件130余件，督促整改问题管井、消除井盖安全隐患约17.6万件，推动相关部门更换智能井盖4.1万余个，安装防坠网、防位移改进装置15.8万余个。”这些翔实的数据反映了各地、各相关部门推动落实“四号检察建议”的整体工作情况。

不断发生的悲剧
引起最高检注意

事故往往是从悲剧开始让人认知的。

在搜索引擎输入“窨井吃人”，跳出来的新闻信息往往触目惊心：浙江一孕妇掉入井盖松动的窨井，一尸两命；河南一男童坠入绿化带无井盖窨井中，不幸身亡……这些令人痛心疾首的事故源头都指向——窨井。

不断发生的悲剧引起了最高检的注意，检察长张军给第二检察厅下达了“两步走”的任务：第一步，研究制定相关司法解释文件，依法严惩有关犯罪行为；第二步，通过司法手段推动完善窨井盖问题社会治理，维护公共安全和人民群众合法权益。

找问题、做调研、起草文件、办理案件、走访相关主管部门……围绕“小小的井盖”，相关工作迅速展开。

2020年3月16日，最高法、最高检、公安部联合印发《意见》，剑指盗窃、破坏窨井盖以及相关管理部门失职渎职等犯罪行为。

第一步“制定司法解释”，规范有关罪名适用问题，“两高一部”对此驾轻就熟。然而，第二步“用司法手段推动社会治理”，对最高检来说有很多难点，需摸索解决。譬如，怎样找准具有普遍性的问题并且触及事故发生的本源？从表面看，发生事故的原因是井盖缺失、破损、松动错位，其深层原因则是井盖管理混乱，要么“九龙治水”导致无人管理，要么相关单位对井盖监管机制不完善，导致缺失的井盖不能及时填补。

同年4月28日，最高检为推动有关部门加强对窨井盖安全问题的重视，消除公共安全隐患，向住房和城乡建设部发出“四号检察建议”，同时抄送工业和信息化部、公安部、司法部、交通运输部、国家广播电视总局、国家能源局等相关单位。

“‘四号检察建议’是最高检配合《意见》的印发，从检察机关的角度督促相关行政管理部门规范窨井盖管理的一项法律监督举措，是最高检发出的第二份社会治理类检察建议。”回顾《意见》和“四号检察建议”的出台，最高检第二检察厅厅长元明介绍。

从个案办理到社会治理

就在《意见》下发不久，2020年4月5日，湖北咸宁就发生了本文开头提到的“窨井吃人”事故：7岁的小男孩凯凯（化名）在某小区前广场放风筝时，掉入窨井中溺亡。

公安机关调查得知，原来是一家汽修店老板杨某和工人镇某，为方便清淤排污，私自用钢筋钩和铁锹撬开污水处理井盖。监控视频显示，当晚7点03分，凯凯掉入井盖，无人发现。随后，杨某和镇某盖上井盖并离开。直至当天深夜，凯凯的家长发现孩子失踪，有人在该井附近发现风筝。

2020年5月，公安机关以杨某、镇某涉嫌过失致人死亡罪移送审查起诉。“涉嫌过失致人死亡罪还是过失以危险方法危害公共安全罪？”承办检察官阅卷审查后提出质疑。

“为确保案件定性准确，我们参照《意见》要求，重点审查了取证程序，对比案件适用情形，多次讨论沟通。”据介绍，根据《意见》第二条的规定，两名犯罪嫌疑人擅自打开的窨井盖位于小区前广场，属于人员密集的公共场所，危害的是不特定多数人的生命财产安全，应当以过失以危险方法危害公共安全罪定性。

值得一提的是，这期间，最高检向各省级检察院下发《关于贯彻窨井盖相关指导意见　推动落实“四号检察建议”的通知》，要求依法严厉打击涉窨井盖相关犯罪，积极参与城市基础设施等民生安全问题治理。以此为契机，全国各地检察机关因地制宜，一方面，提升办理涉窨井盖案件质效，另一方面积极参与窨井盖社会治理。

2020年8月20日，法院采纳了检察机关全部意见，以过失以危险方法危害公共安全罪分别判处两名被告人有期徒刑三年，缓刑三年，两人均表示认罪认罚，未提出上诉。

以“凯凯溺亡案”为警钟，以落实“四号检察建议”为抓手，湖北省检察院积极落实“上下统一，横向协作，内部整合，总体统筹”的检察工作一体化机制，针对窨井盖问题，“打、防、建、治”四措并举，形成治理合力。“特别是注重在‘防’字上下功夫，通过拓宽领域，全面摸排，严防安全隐患。”湖北省检察院第二检察部主任刘克强强调。

最高检第二检察厅副厅长张建忠对检察机关落实工作感触颇深，“‘四大检察’共同参与、合作发力，将个案办理与社会治理密切联系，是各级检察机关落实‘四号检察建议’的鲜明特征。”

“九龙治水”转为良性互动

也许有人质疑：小小的窨井盖为何需要最高检出手？这与窨井管理中常年存在“九龙治水”的管理问题有关。

在现代城镇生活、新农村建设中，窨井无处不在，承担着给水、排水、电力、通信、燃气等多重功能，窨井盖管理涉及市政管理部门、物业公司、建设工程公司、供电公司、供水公司、交通运输等多个部门。这也是老百姓遇到此类问题时经常感到“投诉无门”的原因。

柳亭路位于陕西省西安市灞桥区，是一条附近“学校多、小区多、车流量多”的道路，2020年5月底至6月初，短短16天里，这条道路上40多个井盖被盗，附近居民怨声载道，还被媒体曝了光。

根据《意见》和“四号检察建议”精神，灞桥区检察院启动立案监督程序，要求公安机关以破坏交通设施罪立案侦查。随后，公安机关抓获了嫌疑人高某某。同年11月9日，灞桥区法院以破坏交通设施罪判处高某某有期徒刑一年十个月。

在办案中监督，在监督中办案。灞桥区检察院在办理柳亭路一案时发现了不少问题，譬如监控力度不够、行政机关和司法机关之间沟通衔接力度不够等。于是，该院召开“公益诉讼暨刑事司法联合听证会”，为西安市城管局、浐灞公安分局、灞桥公安分局搭建沟通平台，并与浐灞公安分局、市城管局等多家单位在柳亭路创建了“井盖档案”和“群防群治”制度。

把“四号检察建议”作为撬动社会问题的一个着力点，呼吁有关职能部门多方参与、多部门联动，是落实“四号检察建议”工作落实中的重要环节，也是解决“九龙治水”问题的关键所在。

事实上，最高检早在制发“四号检察建议”选择发送对象时，就考虑过这个问题。最终建议由住建部统筹解决这个问题。住建部从上至下、自始至终就以大力支持、积极配合的态度，与最高检一起推动该项工作的落实，充分体现了行政机关“以人民为中心”的责任担当。譬如陕西省检察院与省住房和城乡建设厅会签《关于加强协作配合协同推进窨井盖管理的意见》《关于加强城市窨井设施管理保障市政基础设施安全的通知》，建立案件线索移送、信息共享、交流会商研判、调查取证沟通协作等六项机制。

在元明看来：“社会治理类检察建议是检察机关作为司法机关推动国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，检察机关与被建议机关之间，是一种良性建议与协作配合的关系，而不仅仅是监督与被监督的关系。”

“作为一名水道工，我每天的工作就是拿着洋镐、叉子掏下水道，每天见得最多的就是下水道的井盖儿……希望各部门有效配合，进一步将‘四号检察建议’落地落实，更要持之以恒关注。”全国人大代表，山西省太原市市政公共设施管理处第二道路排水养护管理所副所长、党支部副书记兼水道三组组长王润梅在2020年11月25日召开的检察机关落实“四号检察建议”现场推进会上如是说。

四号检察建议
为安全出行上保险

相关数据

截至2020年12月，全国检察机关联合相关职能部门召开联席会议480余次，开展联合检查700余次
针对走访调研中发现的窨井盖安全隐患问题，制发检察建议1000余件，联合或推动相关职能部门出台规范性文件130余件
督促整改问题管井、消除井盖安全隐患约176000余件，推动相关部门更换智能井盖41200余个，安装防坠网、防位移改进装置158300余个


工作部署

3月16日
最高法、最高检、公安部联合发布《关于办理涉窨井盖相关刑事案件的指导意见》及5件涉窨井盖犯罪典型案例，规范从严惩处涉窨井盖危害公共安全类犯罪
4月28日
最高检向住房和城乡建设部发出“四号检察建议”，同时抄送工业和信息化部、公安部、司法部、交通运输部、国家广播电视总局、国家能源局等相关单位

5月15日
住房和城乡建设部成立由相关单位组成的推进窨井盖问题治理部际工作协调小组，并起草了《关于落实最高人民检察院推进窨井盖问题治理检察建议的工作方案》
11月25日
最高检在陕西西安组织召开了检察机关落实“四号检察建议”现场推进会，对《指导意见》的落实再次进行部署
12月28日
最高检发布5件涉窨井盖犯罪典型案例，指导全国检察机关依法惩治涉窨井盖刑事犯罪，强化案件审查把关，延伸司法办案效果

顾某某盗窃窨井盖57个，卖给经营废品收购站的陈某甲，陈某甲又卖给陈某乙。顾某某犯以危险方法危害公共安全罪，被判处有期徒刑四年；陈某甲、陈某乙犯掩饰、隐瞒犯罪所得罪，均被判处有期徒刑六个月，缓刑一年。

张某某系工程建设指挥部负责人，明知存在窨井盖缺失、损坏等情况，且市民多有投诉，但其不认真履行职责，致使存在重大安全隐患。后导致刘某跌入窨井摔死。张某某犯玩忽职守罪，因其积极赔偿损失、认罪悔罪，被免予刑事处罚。

李某斌共四次盗窃4块雨水井井盖。检察机关依法将公安机关移送审查起诉时的以危险方法危害公共安全罪，改变定性为盗窃罪，不人为拔高，确保了办案效果。

确保“四号检察建议”
抓出成效做成刚性

全国人大代表
陕西省合阳县黑池镇
五丰社区党总支书记
雷温芳

身为全国人大代表，我对最高检制发“四号检察建议”深表感动和赞同，这是新时期检察机关主动落实习近平法治思想，积极参与社会治理的切入点，生动体现了检察机关为民司法的理念，是推动城市基础设施安全建设、维护人民群众生命财产安全、促进平安中国建设的有力举措。

小小窨井盖，体现大情怀。落实“四号检察建议”，是检察机关新时期推动国家治理体系和治理能力现代化建设的一个有力抓手。希望各级检察机关在“十四五”期间，以习近平法治思想为指导，按照最高检党组“着力解决人民群众的操心事、烦心事、揪心事”要求，以窨井盖治理为契机，坚持问题导向，主动作为，坚持不懈，注重发挥“四大检察”整体优势，各个部门通力配合，共同持续推动城市基础设施安全建设，探索形成检察机关参与社会治理新模式，提升平安中国建设科学化、社会化、法治化、智能化水平，确保将关系人民群众切身利益的“四号检察建议”抓出成效、做成刚性。

2万余个窨井盖有了“身份证”

2019年6月4日，刘某在河南省新乡市一条非机动车道上行走时，脚下窨井盖突然发生翻转，导致其掉入窨井受伤，住院治疗13天，花费医疗费7200余元。当刘某向新乡市政工程处、市政设施管理处索赔时，两个单位均不愿承担责任。无奈之下，刘某将上述两家单位诉至法院。

法院经开庭审理，认定被告市政设施管理处为案涉窨井的管理人，判决被告赔偿原告刘某医疗费、住院伙食补助费、护理费、误工费、交通费等各项损失共计1万余元。被告不服一审判决，提出上诉。2020年6月，新乡市中级法院作出终审判决，驳回上诉，维持原判。

“该案二审结果作出时，正值最高检发出‘四号检察建议’不久，我们觉得这是一个很好的契机。”2020年12月，该院向新乡市住建局公开送达检察建议。

“窨井盖虽不起眼，却关乎人民群众的切身利益和公共安全……”在新乡市窨井盖治理检察建议公开送达仪式暨全市窨井盖综合治理工作座谈会上，新乡市检察院检察长许晓伟就如何落实“四号检察建议”、推动全市窨井盖问题综合治理提出具体意见。

“据不完全统计，我市的各类污水、雨水窨井多达1.6万座。以人力巡查为主的监管方式存在巡查时间短、覆盖区域有限等缺陷，难以达到全面覆盖、及时发现、快速解决的效果，特别是一些建设较早的无主、废弃和产权不明的窨井，监管力度更为薄弱，存在较大安全隐患……”检察机关有理有据的分析让新乡市住建部门由衷感动。新乡市副市长王天兴在座谈会上要求市住建局作为牵头部门，要统筹做好全市窨井盖治理工作，建立健全窨井盖综合治理协调联动机制，形成齐抓共管良好氛围。

检察建议公开送达后，新乡市市政设施维护中心对窨井盖专项整治工作进行任务分解，成立了领导小组，研究解决工作难点和突出问题。在前期的全面普查阶段，市政设施巡察大队维护中心分为7个普查小组，对市区59条主次干道的污、雨水窨井盖进行了普查，确定了窨井盖的经度、纬度，标注清楚了井盖的所属路段、附近参照物、病害情况等信息。

目前，室外普查工作已接近尾声，普查小组将根据普查出的窨井盖信息完成《新乡市市区污水窨井盖信息统计表》等6个台账内容的填充和井盖统一编号工作。截至目前，已完成窨井盖编号2.1万余个。
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