裁判要点
        目前在法律程序设计上并不存在独立的征收集体土地上房屋的环节，通常是在征收集体土地过程中将房屋纳入地上附着物补偿范围。城中村改造并不必然以征收集体土地为前提，且已于2019年8月26日修改、将于2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》就宅基地、集体经营性建设用地等又作出新的规定，集体土地领域的管理今后将更加灵活、多元。整体上看，如果不改变土地所有权性质，地方政府针对城中村改造依法具有一定自主管理权；如果需要改变土地所有权性质，则必须依法由省级以上人民政府审批。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申10184号 
        再审申请人（一审原告、二审上诉人）：朱金希，男，1953年10月31日出生，汉族，住浙江省浦江县。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）:浙江省金华市浦江县人民政府。住所地：浙江省金华市浦江县人民东路38号。 法定代表人：余佩芬，该县人民政府县长。 再审申请人朱金希诉被申请人浙江省浦江县人民政府（以下简称浦江县政府）房屋行政征收一案。浙江省金华市中级人民法院于2017年12月28日作出（2017）浙07行初713号行政裁定：驳回朱金希的起诉。朱金希不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2018年9月29日作出（2018）浙行终367号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。朱金希仍不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 朱金希请求本院依法撤销一、二审裁定，提审本案。其申请再审的主要事实和理由为：
        （一）一审裁定认定事实严重错误，与客观事实不符。涉案”城中村改造”系由浦江县政府组织实施的，具有房屋征收之目的、产生房屋征收之效果，是典型的征收行为。未经国务院或省级人民政府批准征地是程序违法的表现，不影响对征收行为性质的认定；
        （二）二审裁定认定事实、适用法律错误，且违反法定诉讼程序。二审裁定未对一审裁定和被诉行政行为进行全面审查，违反法定程序。”征收决定”不以书面为要件，被诉”征收决定”客观存在，且只能由县级以上人民政府作出，即由浦江县政府作出。本案符合”一行为一诉”原则，其提起的行政诉讼属于人民法院受案范围，且符合法定起诉条件；
        （三）有新的证据足以推翻原裁定。浦江县政府未以自己的名义发布公告，而是其派出机关浙江省金华市浦江县浦南街道办事处以授权的形式发布”城中村改造”公告，该公告是”征收决定”实质内容的表现形式之一，可视为浦江县政府作出的书面征收决定；
        （四）涉案”城中村改造”行为不属于征收的证明责任在于浦江县政府；
        （五）浦江县政府未经省政府批准征收涉案集体土地，即以签订房屋征收安置补偿协议的形式直接征收涉案房屋，在同一征收程序中同时征收集体土地和国有土地上的房屋，程序严重违法；
        （六）应当对浦政发（2016）19号《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》（以下简称《城中村改造实施办法》）文件的合法性进行审查。 
        本院认为：本案的核心争议系再审申请人朱金希的起诉是否符合法定的起诉条件。其一审期间经法院释明后的诉讼请求为判决确认浦江县政府作出的房屋征收决定涉及征收浦江县珠红社区集体土地上房屋的行政行为违法，并责令浦江县政府采取相应的补救措施。
        结合原审法院查明的事实及我院调查了解的情况看，浦江县政府系为进行城中村改造而对涉案地块上的村民进行了搬迁安置，绝大部分房屋已被拆除，但涉案土地的性质仍然属于集体所有，尚未启动集体土地征收工作，该地目前仍处于闲置状态，没有进行开发利用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，”有具体的诉讼请求和事实根据”是起诉的基本条件之一，现针对再审申请人的诉求评析如下： 
        首先，针对有关”确认浦江县政府作出的房屋征收决定违法”的诉求，二审法院根据在案材料明确指出，浦江县政府并未以自己的名义就再审申请人所在村集体土地上的房屋作出书面房屋征收决定，上述认定符合客观事实，再审申请人的此项诉求缺乏事实根据。至于其主张的浦江县政府（2016）5号《常务会议纪要》中记载的决定征收的内容，仅仅是浦江县政府的预期工作计划，且涉案会议纪要亦非法定意义上的”房屋征收决定”。进一步讲，目前在法律程序设计上并不存在独立的征收集体土地上房屋的环节，通常是在征收集体土地过程中将房屋纳入地上附着物补偿范围。故本案之实质问题在于浦江县政府是否对涉案集体土地进行了征收。
         其次，针对有关”判决征收浦江县珠红社区集体土地上房屋的行政行为违法”的诉求，二审法院指明根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律、法规的规定，集体土地及附属物的征收由多个行政主体参与，包含多个阶段、多个部门和多个行政行为。再审申请人如果认为涉案城中村改造过程中政府及相关职能部门的行为侵犯其合法权益，可针对不同的行为分别提起诉讼，笼统地起诉征收行为违法，属于诉讼请求不明确，二审法院据此作出处理，并无明显不当；从另一角度看，即便再审申请人认为本案城中村改造行为在性质上属于集体土地上房屋征收行为，但根据现行《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条之规定精神，城中村改造并不必然以征收集体土地为前提，且已于2019年8月26日修改、将于2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》就宅基地、集体经营性建设用地等又作出新的规定，集体土地领域的管理今后将更加灵活、多元。整体上看，如果不改变土地所有权性质，地方政府针对城中村改造依法具有一定自主管理权；如果需要改变土地所有权性质，则必须依法由省级以上人民政府审批。从本院再审立案审查期间了解到的涉案土地利用现状看，现阶段尚不足以证明发生或即将发生土地所有权性质的改变。对于再审申请申请人的此项诉求，本院不予支持。 
        最后，针对有关”责令浦江县政府采取相应的补救措施”的诉求，在没有行政行为被确认违法的前提下，依法难以支持。且在案证据显示再审申请人已经与有关单位签订了城中村改造协议和房屋腾空协议，实体上处分了自己的权益，目前缺乏法律上可保护的合法利益。一审法院裁定驳回起诉，二审法院裁定驳回上诉、维持一审裁定，于法有据，并无不当。 综上，朱金希的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人朱金希的再审申请。
审判长　　王晓滨审判员　　朱宏伟审判员　　李绍华二〇一九年十一月二十九日书记员　　邱金坤