法学论文
论行政案件再审审查过程中的诉调对接与繁简分流
作者：郭庆梓 律师 时间：2019年07月24日
论行政案件再审审查过程中的诉调对接与繁简分流
我国行政诉讼制度建立以来，保护诉权、扩大受案范围始终是行政诉讼发展的一个主要方向。极低的诉讼费用，特别是2015年以来立案登记制的施行，使行政案件呈现出井喷式的增长，一跃成为各级法院受理案件的重头。以笔者所在的最高人民法院第四巡回法庭为例，行政再审审查案件的收、结案数占比始终在百分之六十以上。为此，笔者所在团队将诉前化解、繁简分流、审判前移等实践证明行之有效的应对措施综合运用，于2018年11月12日至12月26日开展了简易行政案件诉前化解与快速审理机制的试行工作。实践证明，该机制能够有效压缩行政案件“水分”，在一定程度上破解行政案件程序空转与案件数量高位运行并存的困局，提高审判质效。
一、基本理念及框架
面对不断增加的案件数量，以往人们更多关注的是诉权的有无，并以治理滥诉为抓手，试图通过消灭诉权的方式来遏制行政案件不断上涨的数量。但常常被忽视的是，在“有诉权”和“无诉权”之间，事实上还存在一个“有诉权但无实质争议”或“有诉权但无有价值争议”的中间地带。面对司法资源日趋紧张的压力，对上述问题关注的缺失，很容易导致保护诉权与治理滥诉之间形成的巨大张力：要么笼统地以滥诉为由将之拒之门外，否定诉权；要么疲于应对，无意义地投入大量的司法资源。对此，我们认为，在目前立法层面尚未构建妨诉抗辩等相应制度的情况下，应当将审判重心前移，在立案审查阶段充分发挥专业法官对案件有无形成实质争议或有价值争议的判断作用，并在此基础上构筑诉权化解与繁简分流机制，从而达到压缩行政案件“水分”，破解行政案件程序空转难题，提高行政审判效率。
以上述理念为出发点，我们在简易行政案件诉前化解与快速审理机制的试行工作中，创造了“三同步”的工作机制：
1.化解与分流同步。在立案接谈阶段，由行政审判团队主审法官或法官助理负责了解、询问案情，并在此基础上就已经原审法院审理明确无争议的法律问题，有针对性地对再审申请人进行释法说理，告知其继续再审已无实际意义。如当事人服判息诉，则制作接谈笔录，明确“不再申请再审”，由当事人签字、按手印；如当事人坚持申请再审，或经接谈发现案件确有可能存在问题，则在了解基本案情和当事人实质诉求的基础上，结合审判经验对案件难易进行预判，提出是否适用快速审理程序的建议。
2.立案与办案同步。对于经审查符合立案和快速办理条件的案件，由一并参与接访的诉讼服务中心工作人员按规定接收材料，审查立案，确保做到程序上“立审分离”；与此同时，负责接谈的行政审判团队主审法官或助理，开始以案件审理为目的，将接谈转为询问，就案件办理中的关键事实和当事人的实质诉求加以明确和固定，并制作询问笔录，由当事人签字、按手印，接谈后两日内即开始草拟审理报告和裁判文书。
3.评议与核查同步。进行接谈的主审法官或法官助理完成裁判文书拟稿后，由案件所在团队的主审法官及时提请合议庭定期集中评议，由合议庭对案件实体处理以及是否应当转为普通程序等问题提出处理意见，同时对裁判文书进行核查、校对。在这一过程，我们采取由廉政监察员不定期列席合议的方式对案件审查进行监督，防止出现案件评议流于形式以及复杂案件简单化处理的情况。
此外，为提高简易案件办理效率，我们经有关部门同意，对审理报告和裁判文书进行了如下简化：对于审理报告，保留传统审理报告中的当事人信息、再审申请的事实和理由以及承办人处理意见部分等最终裁判文书须使用的实质性信息。将占传统审理报告主要篇幅的原审裁判情况简单记录为“参见原审裁判文书”，使办案人员从繁杂的文字工作中解脱出来；对于必须保留的再审申请的事实和理由以及承办人处理意见部分，我们着眼于裁判文书的撰写，在原审法院对于案件事实和法律适用无异议，且当事人的诉请亦无实质性变化和有效新证据支持的情况下，简要概括再审申请的主要事实和理由，并在裁判理由部分简要论述裁判的法律依据和法律适用意见，不长篇大论。在裁判文书撰写时，上述内容可直接引用，避免了重复劳动。
二、案件特点及规律
1.劝息类案件的特点与规律
在试行阶段劝息的14件案件中，涉及房屋强制拆除行为类5件、房屋拆迁安置补偿类4件、土地行政登记类2件、集体土地征收类1件、其他行政行为2件。其中12件属于原审裁定驳回起诉案件，再审申请人起诉被驳回的理由主要是：重复起诉、明显不属于行政诉讼受案范围、错列被告且拒绝变更、超过起诉期限、不符合单独提起行政赔偿诉讼的条件、起诉缺乏事实根据、与行政行为没有利害关系以及因未到庭参加诉讼而视为撤诉；2件为原审判决驳回诉讼请求类案件，再审申请人败诉的原因有：未按照规定向行政机关提出申请而直接要求法院判决行政机关给付、对宅基地无权处分导致拆迁补偿安置协议被确认无效。
在上述劝息的案件中，再审申请人明确表示最高人民法院的释法说理清楚明确，不就该案申请再审的占80%，大致可以分为三种情况：一是再审申请人对原审裁判的理解有偏差，或者看不懂裁判理由，经接谈人员释明后，认可了原审裁判；二是申请再审的事项对再审申请人权利救济无实际意义，申请再审只会导致程序空转，经接谈人员释明后，再审申请人表示不申请再审；三是再审申请人应当通过其他途径救济权利，经接谈人员释明后其接受相关意见，表示就本案不申请再审。此外，在劝息的案件中，另有20%的人员表示初步接受接谈人员的意见，本次不再申请再审。此类案件多为当事人选择救济路径错误，应当通过其他途径救济自身权利的情形。对此，经过释明，当事人愿意按照接谈人员释明的正确途径尝试，但表示若不能得到满意的救济结果，不排除申请再审的可能。
2.快速审理类案件的特点与规律
对无法劝息，且经审查适合通过快速审理程序办理的案件，根据工作流程，案件进入快速办理环节。此类案件包括负责接谈工作的主审法官或助理经接谈了解案情后，拟裁定驳回再审申请的下列案件：1.原审适用裁定不予立案、驳回起诉，或案情较为简单，事实比较清楚的常规判决类案件；2.原审法院认定事实基本一致，主要事实基本清楚，再审申请没有提出新的证据；3.原审法院适用法律基本一致。截至试行结束，此类案件共有59件，已全部审结。从内容上看，该部分案件仍以房屋强制拆除、拆迁安置补偿、土地行政登记、集体土地征收类案件为主，再审申请人败诉的理由也主要是存在重复起诉、不属于行政诉讼受案范围、错列被告且拒绝变更、超过起诉期限、起诉缺乏事实根据以及与行政行为没有利害关系等情形。
三、工作成效
在不到两个月的时间里，简易行政案件诉前化解与快速审理小组共接谈当事人42人次，劝息15件，劝息率为35.7%。无法劝息而按照快速审理程序受理的案件61件，除2件转为普通程序外，其余案件已全部审结。试行过程中，该机制受到社会各界的普遍好评。为感谢接谈法官耐心细致的工作，再审申请人王新民老两口表示：“老百姓没钱，不能给你们什么，但我要亲笔写一封表扬信：感谢对我的案件进行详细的释法说理，你们把困难留给自己，把方便留给群众。让我们感受到了家门口的‘最高人民法院’的温暖。”来自山西的全国人大代表刘正在四巡召开的特约监督员座谈会上表示，这项工作在山西产生了很好的社会影响，并当场宣读了在朋友圈中流传的一首诗：“一片薄纸托民心，份量堪比万桶金。守住砝码公道在，百姓说好方是真。”此外，还有很多律师主动来到第九接谈室，希望将自己代理的案件交由该机制处理。总体来看，该机制实现了以下效果：
1.减少案件总量，提高审判效率。从2018年11月12日至12月26日，第四巡回法庭共受理行政案件283件，纳入快速审理程序的59件，劝息14件，总占比25.7%。需要说明的是，这仅是由一个审判团队，在每周一、三两天进行接谈工作的情况下实现的。如果行政审判团队全员参加，实现一周五天全面覆盖，上述数据和比率应该会有较大幅度提升，从而能够有效实现减少案件总量，提高审判效率的目的和效果。
2.指明救济途径，减轻当事人诉累。行政案件裁定驳回再审申请的数量占比较大，已经是不争的事实。这一事实说明大量的行政案件虽然经过多次审理，或是行政争议没有得到真正化解，或是法律和事实问题已经非常明确，案件进入再审程序的意义不大。而当事人坚持申请再审的主要原因之一，往往是其对行政法和行政诉讼法律知识的匮乏，而通过接谈人员的解释说明，可以为当事人弥补上述短板，指明正确的救济途径，使其知其然，更知其所以然，减少不必要的诉累，让当事人感受到“人民法院为人民”的诚意。
3.息诉罢访，化解矛盾。通过接谈我们发现，当事人在长期无意义的诉讼过程中，往往对行政机关乃至人民法院积攒了较大的怨气，但限于裁判文书的“文来文往”，当事人的疑惑和怨气无处宣泄，长此以往，对党和国家的威信，对社会的稳定，对人民法院的司法权威都造成了极大损害。而经过接谈人员耐心倾听、分析、解释和指导，能够在很大程度上化解矛盾、消散怨气。很多当事人表示，经过接谈，虽然知道自己的案件不会胜诉，但对接谈人员的说理感到服气，对接谈人员的耐心表示感谢。
4.节约司法资源，提高审判质效。接谈人员的劝息和办案人员对简易案件的快速审理，弥补了诉权保护和治理滥诉之间的空白地带，使得相当一部分审理价值不高的行政案件能够在不否定当事人诉权的前提下，通过简易程序得以快速处理，使主审法官和其他办案人员能够集中精力处理具有实质性争议的行政案件，有效节约了司法资源。同时，由于接谈工作使得办案人员与当事人能够直接接触，全面掌握案件情况，充分了解当事人实质诉求，这就使简易案件的办理“简约而不简单”，简易案件的处理甚至比普通案件更接地气，更有底气，更有针对性，从而提高了审判质效。
综上所述，笔者认为，要做好行政案件再审审查过程中的诉调对接与繁简分流，需要做好以下几点：
1.科学人员配置。根据一个多月的试点工作情况，我们发现科学的人员配置对于接谈工作至关重要。从试点经验来看，一个接谈劝访团队至少要有三名成员：一名有一定办案经验的法官或法官助理，负责接谈劝息和后期裁判文书的草拟；一名诉讼服务人员，辅助接谈劝息，在劝息不能的情况下，负责审核再审申请材料，及时将材料转至立案部门予以立案；一名记录人员，负责询问笔录的记录、审理报告的草拟等辅助工作。
2.扩大案件适用范围。从试点情况看，案件的适用范围可进一步扩大。目前，快速审理案件的适用范围以裁定类案件为主，但实践证明，诉前化解与快速审理程序不仅仅能够实现对简易案件的快速处理，还具有让审判人员掌握第一手案件资料和当事人情况的重要作用，因此，对于一些事实清楚、案情简单，一、二审法院处理意见一致，适用法律法规无明显不当的案件，也可视情况纳入诉前化解与快速审理程序进行处理，具体由接谈小组和团队主审法官酌情掌握。
3.加强人员培训。诉前化解与快速审理工作对人员素质要求较高，因此进行此项工作的人员应当进行一定形式的培训，明确该机制的目的、适用的案件类型、工作方式方法、接谈技能技巧等。在工作过程中，可由主审法官或者接谈经验丰富的人员进行示范传授，并定期对接谈劝息工作取得的经验进行总结，以指导后续工作。
（此文章摘自网络，如有侵权联系删除）
我国行政诉讼制度建立以来，保护诉权、扩大受案范围始终是行政诉讼发展的一个主要方向。极低的诉讼费用，特别是2015年以来立案登记制的施行，使行政案件呈现出井喷式的增长，一跃成为各级法院受理案件的重头。以笔者所在的最高人民法院第四巡回法庭为例，行政再审审查案件的收、结案数占比始终在百分之六十以上。为此，笔者所在团队将诉前化解、繁简分流、审判前移等实践证明行之有效的应对措施综合运用，于2018年11月12日至12月26日开展了简易行政案件诉前化解与快速审理机制的试行工作。实践证明，该机制能够有效压缩行政案件“水分”，在一定程度上破解行政案件程序空转与案件数量高位运行并存的困局，提高审判质效。
一、基本理念及框架
面对不断增加的案件数量，以往人们更多关注的是诉权的有无，并以治理滥诉为抓手，试图通过消灭诉权的方式来遏制行政案件不断上涨的数量。但常常被忽视的是，在“有诉权”和“无诉权”之间，事实上还存在一个“有诉权但无实质争议”或“有诉权但无有价值争议”的中间地带。面对司法资源日趋紧张的压力，对上述问题关注的缺失，很容易导致保护诉权与治理滥诉之间形成的巨大张力：要么笼统地以滥诉为由将之拒之门外，否定诉权；要么疲于应对，无意义地投入大量的司法资源。对此，我们认为，在目前立法层面尚未构建妨诉抗辩等相应制度的情况下，应当将审判重心前移，在立案审查阶段充分发挥专业法官对案件有无形成实质争议或有价值争议的判断作用，并在此基础上构筑诉权化解与繁简分流机制，从而达到压缩行政案件“水分”，破解行政案件程序空转难题，提高行政审判效率。
以上述理念为出发点，我们在简易行政案件诉前化解与快速审理机制的试行工作中，创造了“三同步”的工作机制：
1.化解与分流同步。在立案接谈阶段，由行政审判团队主审法官或法官助理负责了解、询问案情，并在此基础上就已经原审法院审理明确无争议的法律问题，有针对性地对再审申请人进行释法说理，告知其继续再审已无实际意义。如当事人服判息诉，则制作接谈笔录，明确“不再申请再审”，由当事人签字、按手印；如当事人坚持申请再审，或经接谈发现案件确有可能存在问题，则在了解基本案情和当事人实质诉求的基础上，结合审判经验对案件难易进行预判，提出是否适用快速审理程序的建议。
2.立案与办案同步。对于经审查符合立案和快速办理条件的案件，由一并参与接访的诉讼服务中心工作人员按规定接收材料，审查立案，确保做到程序上“立审分离”；与此同时，负责接谈的行政审判团队主审法官或助理，开始以案件审理为目的，将接谈转为询问，就案件办理中的关键事实和当事人的实质诉求加以明确和固定，并制作询问笔录，由当事人签字、按手印，接谈后两日内即开始草拟审理报告和裁判文书。
3.评议与核查同步。进行接谈的主审法官或法官助理完成裁判文书拟稿后，由案件所在团队的主审法官及时提请合议庭定期集中评议，由合议庭对案件实体处理以及是否应当转为普通程序等问题提出处理意见，同时对裁判文书进行核查、校对。在这一过程，我们采取由廉政监察员不定期列席合议的方式对案件审查进行监督，防止出现案件评议流于形式以及复杂案件简单化处理的情况。
此外，为提高简易案件办理效率，我们经有关部门同意，对审理报告和裁判文书进行了如下简化：对于审理报告，保留传统审理报告中的当事人信息、再审申请的事实和理由以及承办人处理意见部分等最终裁判文书须使用的实质性信息。将占传统审理报告主要篇幅的原审裁判情况简单记录为“参见原审裁判文书”，使办案人员从繁杂的文字工作中解脱出来；对于必须保留的再审申请的事实和理由以及承办人处理意见部分，我们着眼于裁判文书的撰写，在原审法院对于案件事实和法律适用无异议，且当事人的诉请亦无实质性变化和有效新证据支持的情况下，简要概括再审申请的主要事实和理由，并在裁判理由部分简要论述裁判的法律依据和法律适用意见，不长篇大论。在裁判文书撰写时，上述内容可直接引用，避免了重复劳动。
二、案件特点及规律
1.劝息类案件的特点与规律
在试行阶段劝息的14件案件中，涉及房屋强制拆除行为类5件、房屋拆迁安置补偿类4件、土地行政登记类2件、集体土地征收类1件、其他行政行为2件。其中12件属于原审裁定驳回起诉案件，再审申请人起诉被驳回的理由主要是：重复起诉、明显不属于行政诉讼受案范围、错列被告且拒绝变更、超过起诉期限、不符合单独提起行政赔偿诉讼的条件、起诉缺乏事实根据、与行政行为没有利害关系以及因未到庭参加诉讼而视为撤诉；2件为原审判决驳回诉讼请求类案件，再审申请人败诉的原因有：未按照规定向行政机关提出申请而直接要求法院判决行政机关给付、对宅基地无权处分导致拆迁补偿安置协议被确认无效。
在上述劝息的案件中，再审申请人明确表示最高人民法院的释法说理清楚明确，不就该案申请再审的占80%，大致可以分为三种情况：一是再审申请人对原审裁判的理解有偏差，或者看不懂裁判理由，经接谈人员释明后，认可了原审裁判；二是申请再审的事项对再审申请人权利救济无实际意义，申请再审只会导致程序空转，经接谈人员释明后，再审申请人表示不申请再审；三是再审申请人应当通过其他途径救济权利，经接谈人员释明后其接受相关意见，表示就本案不申请再审。此外，在劝息的案件中，另有20%的人员表示初步接受接谈人员的意见，本次不再申请再审。此类案件多为当事人选择救济路径错误，应当通过其他途径救济自身权利的情形。对此，经过释明，当事人愿意按照接谈人员释明的正确途径尝试，但表示若不能得到满意的救济结果，不排除申请再审的可能。
2.快速审理类案件的特点与规律
对无法劝息，且经审查适合通过快速审理程序办理的案件，根据工作流程，案件进入快速办理环节。此类案件包括负责接谈工作的主审法官或助理经接谈了解案情后，拟裁定驳回再审申请的下列案件：1.原审适用裁定不予立案、驳回起诉，或案情较为简单，事实比较清楚的常规判决类案件；2.原审法院认定事实基本一致，主要事实基本清楚，再审申请没有提出新的证据；3.原审法院适用法律基本一致。截至试行结束，此类案件共有59件，已全部审结。从内容上看，该部分案件仍以房屋强制拆除、拆迁安置补偿、土地行政登记、集体土地征收类案件为主，再审申请人败诉的理由也主要是存在重复起诉、不属于行政诉讼受案范围、错列被告且拒绝变更、超过起诉期限、起诉缺乏事实根据以及与行政行为没有利害关系等情形。
三、工作成效
在不到两个月的时间里，简易行政案件诉前化解与快速审理小组共接谈当事人42人次，劝息15件，劝息率为35.7%。无法劝息而按照快速审理程序受理的案件61件，除2件转为普通程序外，其余案件已全部审结。试行过程中，该机制受到社会各界的普遍好评。为感谢接谈法官耐心细致的工作，再审申请人王新民老两口表示：“老百姓没钱，不能给你们什么，但我要亲笔写一封表扬信：感谢对我的案件进行详细的释法说理，你们把困难留给自己，把方便留给群众。让我们感受到了家门口的‘最高人民法院’的温暖。”来自山西的全国人大代表刘正在四巡召开的特约监督员座谈会上表示，这项工作在山西产生了很好的社会影响，并当场宣读了在朋友圈中流传的一首诗：“一片薄纸托民心，份量堪比万桶金。守住砝码公道在，百姓说好方是真。”此外，还有很多律师主动来到第九接谈室，希望将自己代理的案件交由该机制处理。总体来看，该机制实现了以下效果：
1.减少案件总量，提高审判效率。从2018年11月12日至12月26日，第四巡回法庭共受理行政案件283件，纳入快速审理程序的59件，劝息14件，总占比25.7%。需要说明的是，这仅是由一个审判团队，在每周一、三两天进行接谈工作的情况下实现的。如果行政审判团队全员参加，实现一周五天全面覆盖，上述数据和比率应该会有较大幅度提升，从而能够有效实现减少案件总量，提高审判效率的目的和效果。
2.指明救济途径，减轻当事人诉累。行政案件裁定驳回再审申请的数量占比较大，已经是不争的事实。这一事实说明大量的行政案件虽然经过多次审理，或是行政争议没有得到真正化解，或是法律和事实问题已经非常明确，案件进入再审程序的意义不大。而当事人坚持申请再审的主要原因之一，往往是其对行政法和行政诉讼法律知识的匮乏，而通过接谈人员的解释说明，可以为当事人弥补上述短板，指明正确的救济途径，使其知其然，更知其所以然，减少不必要的诉累，让当事人感受到“人民法院为人民”的诚意。
3.息诉罢访，化解矛盾。通过接谈我们发现，当事人在长期无意义的诉讼过程中，往往对行政机关乃至人民法院积攒了较大的怨气，但限于裁判文书的“文来文往”，当事人的疑惑和怨气无处宣泄，长此以往，对党和国家的威信，对社会的稳定，对人民法院的司法权威都造成了极大损害。而经过接谈人员耐心倾听、分析、解释和指导，能够在很大程度上化解矛盾、消散怨气。很多当事人表示，经过接谈，虽然知道自己的案件不会胜诉，但对接谈人员的说理感到服气，对接谈人员的耐心表示感谢。
4.节约司法资源，提高审判质效。接谈人员的劝息和办案人员对简易案件的快速审理，弥补了诉权保护和治理滥诉之间的空白地带，使得相当一部分审理价值不高的行政案件能够在不否定当事人诉权的前提下，通过简易程序得以快速处理，使主审法官和其他办案人员能够集中精力处理具有实质性争议的行政案件，有效节约了司法资源。同时，由于接谈工作使得办案人员与当事人能够直接接触，全面掌握案件情况，充分了解当事人实质诉求，这就使简易案件的办理“简约而不简单”，简易案件的处理甚至比普通案件更接地气，更有底气，更有针对性，从而提高了审判质效。
综上所述，笔者认为，要做好行政案件再审审查过程中的诉调对接与繁简分流，需要做好以下几点：
1.科学人员配置。根据一个多月的试点工作情况，我们发现科学的人员配置对于接谈工作至关重要。从试点经验来看，一个接谈劝访团队至少要有三名成员：一名有一定办案经验的法官或法官助理，负责接谈劝息和后期裁判文书的草拟；一名诉讼服务人员，辅助接谈劝息，在劝息不能的情况下，负责审核再审申请材料，及时将材料转至立案部门予以立案；一名记录人员，负责询问笔录的记录、审理报告的草拟等辅助工作。
2.扩大案件适用范围。从试点情况看，案件的适用范围可进一步扩大。目前，快速审理案件的适用范围以裁定类案件为主，但实践证明，诉前化解与快速审理程序不仅仅能够实现对简易案件的快速处理，还具有让审判人员掌握第一手案件资料和当事人情况的重要作用，因此，对于一些事实清楚、案情简单，一、二审法院处理意见一致，适用法律法规无明显不当的案件，也可视情况纳入诉前化解与快速审理程序进行处理，具体由接谈小组和团队主审法官酌情掌握。
3.加强人员培训。诉前化解与快速审理工作对人员素质要求较高，因此进行此项工作的人员应当进行一定形式的培训，明确该机制的目的、适用的案件类型、工作方式方法、接谈技能技巧等。在工作过程中，可由主审法官或者接谈经验丰富的人员进行示范传授，并定期对接谈劝息工作取得的经验进行总结，以指导后续工作。
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