对“不以营利为目的”的理解

《征收条例》第5条规定“房屋征收单位不能以营利为目的”。在
我国,不以“营利”为目的的法人组织主要有机关法人事业法人和民办
韭企业法人等。就字面理解来说在机关法人中,除房屋征收部门自身
外,理论上是可以委托其他国家机关作为房屋征收实施单位的。但是
在房屋征收的实务中,公检法等国家机关是不适合成为被委托机构的。
理由有三:一是这些机关基本不具备房屋征收的专业知识,各机关也都
有自己的职能,不具备房屋征收需要的时间和精力;二是它们作为具有
国家强制权力的机关,如果被委托为房屋征收实施单位,既可能影响这
些部门自身的工作,也可能会导致他们滥用自身的权力,从而影响征收
工作的顺利进行;三是《征收条例》的立法本意在很大程度上就是为了
防止权力滥用,保证房屋征收工作的公正、公平。如果房屋征收部门委
托这些国家机关行使具体的房屋征收工作,自然有违立法本意
不以营利为目的的法人组织除国家机关外还包括事业法人单位和
民办非企业法人。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》(国务院
第251号令)的规定,民办非企业单位,是指企业事业单位、社会团体和
其他社会力量以及公民个人利用菲国有资产举办的,从事非营利性社
会服务活动的社会组织。在我国,民办非企业法人,主要分布在教育、科
技、卫生、文化、民政、体育、劳动、社会中介等领域,从这些机构从事的
领域来看,这些机构显然不具备实施房屋征收的人力物力和经验。根
据《事业单位登记管理暂行条例》(国务院第411号令)规定,事业单位
是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有
资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。从事
业单位设立的目的和资金来源来看,事业法人是能够满足实施征收与
补偿工作要求的。当然委托事业法人也并非没有限制,比如房屋征收
部门如果委托某家出版社或学校实施房屋征收,显然也是极不妥当的。
因此,可以接受房屋征收部门委托承担房屋征收与补偿的具体工作的
机构应当是具备相应数量专业人员和资金实力的事业法人单位。
关于“不以营利为目的”还需要强调一点,可能大家普遍认为只要
收费就是以营利为目的,实际上这是一种误解,公共组织在从事组织生
产和提供公共产品和公共服务的过程中其主要的目的和动机是谋求
社会的“公共利益”,一切的措施都是在顾及全局公平、公正、公开的原
则下来为全体民众服务,不以营利为目的。但是,为了弥补提供公共服
务过程中的经费不足,或者为了平衡享受公共事务的物品和服务方
面实际存在的差有时也会采用收费的办法,就像在实施征收过程中,
征收实施人员的工资发放,机械设备租赁费等都是需要经费的,因此
有合理的工作经费也是无可厚非的,并不是人们理解的不以营利为
目的就是分文不取。该条规定的立法原意是防止征收实施单位步拆
迁公司的后尘,一味地追逐利益最大化,损害公众的合法权益,激化
社会矛盾。我们对此应作全面理解。