成功案例
突袭强拆的行政赔偿诉讼又创设了一条裁判规则
作者：蒋举功 律师 时间：2019年07月16日
突袭拆除的行政赔偿诉讼又创设了一条裁判规则
【最高法裁判要点】
当事人提起行政赔偿之诉，虽然没有提供具体损失的证据，但其诉讼请求中包含“恢复原状”，并主张对损失评估鉴定。在此情况下，原审法院直接以当事人未提供具体损失的证据为由驳回其赔偿请求有失妥当。这也造成其有关赔偿的请求实际上被虚置的后果。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申3645号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）林明先，女，1966年5月7日出生，汉族，住河南省商丘市。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）舒福田，女，1941年8月17日出生，汉族，住新疆叶城县。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）周昕，女，1939年12月29日出生，汉族，住河南省商丘市。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）王兰锋，女，1973年9月16日出生，汉族，住河南省商丘市。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）孔幼霞，女，1953年9月24日出生，汉族，住河南省商丘市。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）史连华，男，1964年12月11日出生，汉族，住河南省商丘市睢阳区。
共同委托代理人蒋举功，河南梁园律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告）睢阳区人民政府，住所地河南省商丘市睢阳区雪苑路1号。
法定代表人栗朝举，该区人民政府区长。
委托代理人陈奎涛，该区人民政府工作人员。
委托代理人焦广华，河南方邦律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审上诉人）商丘市城乡规划局，住所地河南省商丘市睢阳区南京路中段金世纪广场北侧。
法定代表人张守奎，该局局长。
委托代理人闫向军，该局法规科科长。
委托代理人卞德利，河南君盟律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审上诉人）商丘市城市管理局，住所地河南省商丘市睢阳区神火大道中段89号。
法定代表人付绍玉，该局局长。
委托代理人谢贵明，该局法规科科长。
委托代理人卞德利，河南君盟律师事务所律师。
再审申请人林明先、舒福田、周昕、王兰锋、孔幼霞、史连华（以下称林明先等6人）因诉睢阳区人民政府、商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局行政强制拆除及行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2016）豫行终1444号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员董保军、审判员阎巍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
河南省周口市中级人民法院一审查明：林明先等6人均居住在商丘市××区白银路。该家属院是1994年经商丘市经济技术开发区管委会规划建设处批准，由林明先等6人按规划和市政协的统一要求，自己建造的，一直居住至今。2014年9月12日，商丘市“六城”联创指挥部印发了“致广大市民的一封公开信”，告知市民开展清除违法搭建项目专项行动。2014年10月24日，商丘市人民政府发布“关于开展市容环境集中整治活动的通告”，2014年12月15日商丘市人民政府发布“关于拆除城区违法建筑的通告”。2014年11月3日，商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局共同制作限期拆除通知书，并进行了张贴，但不显示被通知人。2014年11月6日，商丘市睢阳区人民政府、商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局对林明先等6人的院墙、门楼和配房进行了强制拆除。2014年11月7日，《京九日报》以《拆除违法建筑，保障道路畅通》为题对此事进行了报道。林明先等6人对强制拆除行为不服，提起行政诉讼，请求：1.依法确认三被告共同实施对林明先等6人的门楼、院墙、配房的拆除行为违法；2.依法判令三被告为林明先等6人被违法拆除的门楼、院墙、配房及影响到主房的主体受损等恢复原状；3.若三被告不同意为林明先等6人的门楼、院墙、配房等恢复原状，依法判令三被告赔偿林明先等6人经济损失约l50万元(此数额愿以评估价为准)。
河南省周口市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据上述规定，睢阳区人民政府、商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局对拆除的建筑物是必须拆除还是应当采取改正措施未作区分，而是一味地进行拆除，只考虑行政执法目的和目标的实现，而未兼顾行政相对人的利益。如果能够采取改正措施的，应当采取改正措施，尽可能使行政相对人的权益遭受最小的侵害。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关采取强制措施应当通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录；当事人不到场的，邀请见证人到场。从审理情况看，睢阳区人民政府、商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局没有提供证据证明其采取强制措施是按照上述规定进行，属违反法定程序。林明先等6人请求确认睢阳区人民政府、商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局拆除行为违法的理由成立。林明先等6人要求恢复原状、赔偿损失，因没有提供具体损失的证据，其诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项之规定，作出（2015）周行初字第00207号行政判决，确认睢阳区人民政府、商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局对林明先等6人房屋的拆除行为违法；驳回林明先等6人其他诉讼请求。
商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局不服，提起上诉。
河南省高级人民法院二审查明事实与一审查明事实一致。
河南省高级人民法院二审认为：睢阳区人民政府、商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局在对林明先等6人的房屋进行强制拆除时，未按照《中华人民共和国行政强制法》规定履行相应的告知当事人享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩等法定程序，属于程序违法。按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条有关“行政机关未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案中，林明先等6人对拆除行为的起诉没有超过起诉期限，商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局的上诉理由不成立，不予支持。一审法院判决结果正确，依法应予维持。据此判决驳回上诉，维持一审判决。
林明先等6人向本院申请再审称：一审法院虽然判决确认再审被申请人的拆除行为违法，但对再审申请人提出的赔偿请求予以驳回错误。再审申请人接到一审判决后认为不妥，随即与审判长联系并提出质疑，被告知以后还可以就赔偿问题另行起诉，故没有提起上诉。但当再审申请人持生效的判决另行向河南省商丘市中级人民法院提起赔偿诉讼时，该院的承办人却告知赔偿请求已被生效判决予以驳回，再起诉就属于重复诉讼，故再审申请人不得不提出再审申请。一审判决以“原告要求恢复原状、赔偿损失，因没有提供具体损失的证据”为由认定“诉讼请求不能成立”，该理由不能成立。这是因为：1.再审申请人的请求首先是判令再审被申请人恢复原状，故不需要举证证明具体的损失数额，按照原样给予恢复即可达到诉讼目的。2.若恢复原状的请求不能得到支持，法院应当在判决书中阐明不予支持的理由，而一审判决并未说明理由，说明对这一诉讼请求没有进行审理，属于遗漏诉讼请求。3.关于具体损失数额的举证问题，再审申请人在诉状中已明确表示“愿以人民法院委托评估数额为准”，法院应当组织评估。原审法院在既不委托评估，又不作任何释明的情况下驳回诉讼请求，与《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定相悖。4.退一步讲，既然一、二审判决均认为再审被申请人的拆除行为违法，该行为会给再审申请人造成经济损失就是不言而喻的。综上，请求：依法对本案立案再审，并判决撤销一审判决中“驳回原告其他诉讼请求”及二审判决，重新作出公正的裁判。
商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局答辩称：涉案房屋是违章建筑，且属于必须拆除的建筑，再审被申请人向再审申请人下发拆除通知书后进行拆除，尽管在下发通知书的过程中存在部分瑕疵，但不能否认该建筑是违法建筑物的事实。行政赔偿只能针对合法权益受到损害予以赔偿，再审申请人申请对违法建筑物进行赔偿没有事实和法律依据。
睢阳区人民政府答辩称：同意商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局的答辩意见。另外，再审申请人并未对本案一审判决提起上诉，说明其认可一审的判决结果，现再审申请人又提起再审申请不符合法律规定。请求驳回再审申请人的再审申请。
本院认为：本案再审申请人的诉讼请求主要有三项，一是请求确认再审被申请人实施的拆除再审申请人门楼、院墙及配房的行为违法；二是判令再审被申请人为拆除的门楼、院墙、配房及影响到主房的主体受损等恢复原状；三是不能恢复原状的赔偿损失150万元。关于确认拆除行为违法的问题，再审申请人并无异议，其申请再审，主要集中在被拆除门楼、院墙、配房的恢复原状以及赔偿问题。对此，本院经审查认为，虽然如一审法院所认定，再审申请人“没有提供具体损失的证据”，但其诉讼请求中包含“恢复原状”，且在一审庭审中曾明确表示申请评估鉴定，并“愿以人民法院委托评估的数额为准”。在此情况下，原审法院直接以再审申请人未提供具体损失的证据为由驳回其赔偿请求有失妥当。这也造成其有关赔偿的请求实际上被虚置的后果。
综上，再审申请人林明先等6人的再审理由部分成立，其再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：
一、本案指令河南省高级人民法院再审；
二、再审期间，中止原判决的执行。
审 判 长 李广宇 审 判 员 董保军
审 判 员 阎 巍
二〇一八年十二月二十七日
法官助理 骆芳菲
书 记 员 王昱力
【最高法裁判要点】
当事人提起行政赔偿之诉，虽然没有提供具体损失的证据，但其诉讼请求中包含“恢复原状”，并主张对损失评估鉴定。在此情况下，原审法院直接以当事人未提供具体损失的证据为由驳回其赔偿请求有失妥当。这也造成其有关赔偿的请求实际上被虚置的后果。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申3645号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）林明先，女，1966年5月7日出生，汉族，住河南省商丘市。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）舒福田，女，1941年8月17日出生，汉族，住新疆叶城县。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）周昕，女，1939年12月29日出生，汉族，住河南省商丘市。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）王兰锋，女，1973年9月16日出生，汉族，住河南省商丘市。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）孔幼霞，女，1953年9月24日出生，汉族，住河南省商丘市。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）史连华，男，1964年12月11日出生，汉族，住河南省商丘市睢阳区。
共同委托代理人蒋举功，河南梁园律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告）睢阳区人民政府，住所地河南省商丘市睢阳区雪苑路1号。
法定代表人栗朝举，该区人民政府区长。
委托代理人陈奎涛，该区人民政府工作人员。
委托代理人焦广华，河南方邦律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审上诉人）商丘市城乡规划局，住所地河南省商丘市睢阳区南京路中段金世纪广场北侧。
法定代表人张守奎，该局局长。
委托代理人闫向军，该局法规科科长。
委托代理人卞德利，河南君盟律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审上诉人）商丘市城市管理局，住所地河南省商丘市睢阳区神火大道中段89号。
法定代表人付绍玉，该局局长。
委托代理人谢贵明，该局法规科科长。
委托代理人卞德利，河南君盟律师事务所律师。
再审申请人林明先、舒福田、周昕、王兰锋、孔幼霞、史连华（以下称林明先等6人）因诉睢阳区人民政府、商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局行政强制拆除及行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2016）豫行终1444号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员董保军、审判员阎巍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
河南省周口市中级人民法院一审查明：林明先等6人均居住在商丘市××区白银路。该家属院是1994年经商丘市经济技术开发区管委会规划建设处批准，由林明先等6人按规划和市政协的统一要求，自己建造的，一直居住至今。2014年9月12日，商丘市“六城”联创指挥部印发了“致广大市民的一封公开信”，告知市民开展清除违法搭建项目专项行动。2014年10月24日，商丘市人民政府发布“关于开展市容环境集中整治活动的通告”，2014年12月15日商丘市人民政府发布“关于拆除城区违法建筑的通告”。2014年11月3日，商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局共同制作限期拆除通知书，并进行了张贴，但不显示被通知人。2014年11月6日，商丘市睢阳区人民政府、商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局对林明先等6人的院墙、门楼和配房进行了强制拆除。2014年11月7日，《京九日报》以《拆除违法建筑，保障道路畅通》为题对此事进行了报道。林明先等6人对强制拆除行为不服，提起行政诉讼，请求：1.依法确认三被告共同实施对林明先等6人的门楼、院墙、配房的拆除行为违法；2.依法判令三被告为林明先等6人被违法拆除的门楼、院墙、配房及影响到主房的主体受损等恢复原状；3.若三被告不同意为林明先等6人的门楼、院墙、配房等恢复原状，依法判令三被告赔偿林明先等6人经济损失约l50万元(此数额愿以评估价为准)。
河南省周口市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据上述规定，睢阳区人民政府、商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局对拆除的建筑物是必须拆除还是应当采取改正措施未作区分，而是一味地进行拆除，只考虑行政执法目的和目标的实现，而未兼顾行政相对人的利益。如果能够采取改正措施的，应当采取改正措施，尽可能使行政相对人的权益遭受最小的侵害。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关采取强制措施应当通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录；当事人不到场的，邀请见证人到场。从审理情况看，睢阳区人民政府、商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局没有提供证据证明其采取强制措施是按照上述规定进行，属违反法定程序。林明先等6人请求确认睢阳区人民政府、商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局拆除行为违法的理由成立。林明先等6人要求恢复原状、赔偿损失，因没有提供具体损失的证据，其诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项之规定，作出（2015）周行初字第00207号行政判决，确认睢阳区人民政府、商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局对林明先等6人房屋的拆除行为违法；驳回林明先等6人其他诉讼请求。
商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局不服，提起上诉。
河南省高级人民法院二审查明事实与一审查明事实一致。
河南省高级人民法院二审认为：睢阳区人民政府、商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局在对林明先等6人的房屋进行强制拆除时，未按照《中华人民共和国行政强制法》规定履行相应的告知当事人享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩等法定程序，属于程序违法。按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条有关“行政机关未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案中，林明先等6人对拆除行为的起诉没有超过起诉期限，商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局的上诉理由不成立，不予支持。一审法院判决结果正确，依法应予维持。据此判决驳回上诉，维持一审判决。
林明先等6人向本院申请再审称：一审法院虽然判决确认再审被申请人的拆除行为违法，但对再审申请人提出的赔偿请求予以驳回错误。再审申请人接到一审判决后认为不妥，随即与审判长联系并提出质疑，被告知以后还可以就赔偿问题另行起诉，故没有提起上诉。但当再审申请人持生效的判决另行向河南省商丘市中级人民法院提起赔偿诉讼时，该院的承办人却告知赔偿请求已被生效判决予以驳回，再起诉就属于重复诉讼，故再审申请人不得不提出再审申请。一审判决以“原告要求恢复原状、赔偿损失，因没有提供具体损失的证据”为由认定“诉讼请求不能成立”，该理由不能成立。这是因为：1.再审申请人的请求首先是判令再审被申请人恢复原状，故不需要举证证明具体的损失数额，按照原样给予恢复即可达到诉讼目的。2.若恢复原状的请求不能得到支持，法院应当在判决书中阐明不予支持的理由，而一审判决并未说明理由，说明对这一诉讼请求没有进行审理，属于遗漏诉讼请求。3.关于具体损失数额的举证问题，再审申请人在诉状中已明确表示“愿以人民法院委托评估数额为准”，法院应当组织评估。原审法院在既不委托评估，又不作任何释明的情况下驳回诉讼请求，与《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定相悖。4.退一步讲，既然一、二审判决均认为再审被申请人的拆除行为违法，该行为会给再审申请人造成经济损失就是不言而喻的。综上，请求：依法对本案立案再审，并判决撤销一审判决中“驳回原告其他诉讼请求”及二审判决，重新作出公正的裁判。
商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局答辩称：涉案房屋是违章建筑，且属于必须拆除的建筑，再审被申请人向再审申请人下发拆除通知书后进行拆除，尽管在下发通知书的过程中存在部分瑕疵，但不能否认该建筑是违法建筑物的事实。行政赔偿只能针对合法权益受到损害予以赔偿，再审申请人申请对违法建筑物进行赔偿没有事实和法律依据。
睢阳区人民政府答辩称：同意商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局的答辩意见。另外，再审申请人并未对本案一审判决提起上诉，说明其认可一审的判决结果，现再审申请人又提起再审申请不符合法律规定。请求驳回再审申请人的再审申请。
本院认为：本案再审申请人的诉讼请求主要有三项，一是请求确认再审被申请人实施的拆除再审申请人门楼、院墙及配房的行为违法；二是判令再审被申请人为拆除的门楼、院墙、配房及影响到主房的主体受损等恢复原状；三是不能恢复原状的赔偿损失150万元。关于确认拆除行为违法的问题，再审申请人并无异议，其申请再审，主要集中在被拆除门楼、院墙、配房的恢复原状以及赔偿问题。对此，本院经审查认为，虽然如一审法院所认定，再审申请人“没有提供具体损失的证据”，但其诉讼请求中包含“恢复原状”，且在一审庭审中曾明确表示申请评估鉴定，并“愿以人民法院委托评估的数额为准”。在此情况下，原审法院直接以再审申请人未提供具体损失的证据为由驳回其赔偿请求有失妥当。这也造成其有关赔偿的请求实际上被虚置的后果。
综上，再审申请人林明先等6人的再审理由部分成立，其再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：
一、本案指令河南省高级人民法院再审；
二、再审期间，中止原判决的执行。
审 判 长 李广宇 审 判 员 董保军
审 判 员 阎 巍
二〇一八年十二月二十七日
法官助理 骆芳菲
书 记 员 王昱力
