法学论文
从“死亡指标”到安监“原罪”
作者：杨洪波 律师 时间：2019年10月09日
2017年1月12日，国务院办公厅印发关于《安全生产“十三五”规划》的通知，设定“生产安全事故死亡人数”、“重特大事故死亡人数”、“亿元国内生产总值生产安全事故死亡率”2020年末较2015年末下降幅度分别为：10%、22%、30%，这就是我们通常所说的“死亡指标”。
最早接触到“死亡指标”这一概念还是在去年底办理包头市建设工程安监站副站长郭某某被控玩忽职守罪一案中。庭审中，另一被告人向法庭出示了一份由包头市安委会下发的“关于下达2015年全市安全生产控制指标的通知”，被告人试图利用这样一份文件证明由于安监人员勤勉尽责，建筑施工领域的死亡人数被控制在“死亡指标”的15人以内。 “死亡指标”作为考察官员政绩的依据，客观上确认了安全事故导致死亡的“合理性”，但将未超“指标”做为安监人员免责的依据显然是牵强的。
“死亡指标”依据2004年颁布的《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》开始设立，涵盖全国各省(自治区、直辖市)、市、县，2006年，开始写入国家的“十一五规划”，作为考察官员政绩最重要的依据之一。“死亡指标”不是说要死多少人，而是要把死亡人数控制住，要改变地方片面重视经济利益、忽视安全生产基础设施配套建设的格局。在“死亡指标”面前，相关领域哪怕是超出一个死亡数字，政府官员的政绩就将招致“一票否决”。
“指标”当初设定的初衷是好的，但死亡具有不可预期性，这样一个指标总让人感觉非常怪异，实际执行中也难免会出现异化。
“死亡指标”一旦由高层确定，接下来就会层层分解、层层落实。我国实行的是市场经济，“死亡指标”不能分解给企业（目前国有重点煤矿等企业除外），只能分解给各级政府，最后完成指标任务的工作多半会落到基层安监人员头上。
大家都知道，隐患是导致安全事故的根源，隐患不除，事故难消。为预防重特大事故发生，政府各种红头文件满天飞，各种对企业进行“不留任何死角”的安全生产大检查迎接不瑕，在百度上输入“安全生产大检查”，就会检索出1000多万个相关词条。安监人员来不及思考，更无法拒绝，只有埋头苦查，彻底沦为企业的“安全保姆”。
我国《安全生产法》第三十八条规定：生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理职责部门应当建立健全重大事故隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大事故隐患。
第五条：各级安全监管监察部门按照职责对所辖区域内生产经营单位排查治理事故隐患工作依法实施综合监督管理；各级人民政府有关部门在各自职责范围内对生产经营单位排查治理事故隐患工作依法实施监督管理。
由此可见，我国安全生产法规定的非常明确：事故隐患排查治理的责任主体是生产经营单位，安监部门只是对生产经营单位排查治理事故隐患工作实施指导和监督检查，安监部门应当建立健全重大事故隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大事故隐患。
安监人员本来是企业的“安全警察”，结果在政绩面前却沦为企业的“安全保姆”，久而久之，自上而下也都习已为常。前不久，四川省泸县安监局两名张姓工作人员在对该县一停产煤矿进行安全“体检”时意外受伤，后经抢救无效死亡。如果没有职责的错位，是否还会有这样的悲剧发生？个中教训值得我们深刻反思。
由于职责的错位，司法机关也认为查隐患是安监人员的职责，只要出了事故、死了人，就是安监没有尽职尽责，于是，玩忽职守罪成为安监人员的“原罪”。
包头建设工程安监站副站长郭某某玩忽职守一案，安监站自己制订的工作职责中就规定了“做好本辖区内建设工程安全生产隐患的排查治理工作，及时消除重大安全隐患”的内容，一审法院则以郭某某对事发工地高支模工程的安全隐患未能及时排查为由，判决被告人的行为构成玩忽职守罪。后来，该案被发回重审后改判不予追究刑事责任。
河北衡水枣强县大营镇安监站未某某等三人玩忽职守一案更是令人唏嘘。大营镇一共三名兼职安监员，都是大学生，因为没有检查到辖区内企业有限空间作业场所，后来企业污水处理车间出现窒息中毒死亡三人事故，全部被指控玩忽职守罪，企业负责人则毫发无损。根据相关部门规章，工贸企业有限空间作业安全监督管理应当是枣强县安全监督管理局的职责，而非大营镇的职责。
河北廊坊市永清县教育局安全股股长苍某某等玩忽职守一案，永清县下属乡镇某民办幼儿园超范围办小学，后来新增校舍坍塌致三名儿童死亡，一审法院以苍某某未能发现幼儿园超范围使用结构不安全的房屋作校舍为由，以玩忽职守罪判决苍某某有期徒刑六个月，其他被告人均不予追究刑事责任。而根据“谁审批谁负责”原则，检查超范围办学并非安全股职责。
以上这些案件，司法机关均从死亡结果直接倒推玩忽职守犯罪成立，他们认为没有检查到事故隐患就是安监人员的职责。殊不知，只要有事故发生，就会有排查不到的隐患，连企业都难以做到的事情，更何况同时监管辖区内数百家企业的安监人员。
死亡是不可预期不能规划的，设定“死亡指标”有多大的科学性、合理性值得怀疑，现实施行中又会产生怎样的异化更需要我们去深思。市场经济的今天，我们需要“政府”这只看得见的手，我们更需要法律、制度和规则。
最早接触到“死亡指标”这一概念还是在去年底办理包头市建设工程安监站副站长郭某某被控玩忽职守罪一案中。庭审中，另一被告人向法庭出示了一份由包头市安委会下发的“关于下达2015年全市安全生产控制指标的通知”，被告人试图利用这样一份文件证明由于安监人员勤勉尽责，建筑施工领域的死亡人数被控制在“死亡指标”的15人以内。 “死亡指标”作为考察官员政绩的依据，客观上确认了安全事故导致死亡的“合理性”，但将未超“指标”做为安监人员免责的依据显然是牵强的。
“死亡指标”依据2004年颁布的《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》开始设立，涵盖全国各省(自治区、直辖市)、市、县，2006年，开始写入国家的“十一五规划”，作为考察官员政绩最重要的依据之一。“死亡指标”不是说要死多少人，而是要把死亡人数控制住，要改变地方片面重视经济利益、忽视安全生产基础设施配套建设的格局。在“死亡指标”面前，相关领域哪怕是超出一个死亡数字，政府官员的政绩就将招致“一票否决”。
“指标”当初设定的初衷是好的，但死亡具有不可预期性，这样一个指标总让人感觉非常怪异，实际执行中也难免会出现异化。
“死亡指标”一旦由高层确定，接下来就会层层分解、层层落实。我国实行的是市场经济，“死亡指标”不能分解给企业（目前国有重点煤矿等企业除外），只能分解给各级政府，最后完成指标任务的工作多半会落到基层安监人员头上。
大家都知道，隐患是导致安全事故的根源，隐患不除，事故难消。为预防重特大事故发生，政府各种红头文件满天飞，各种对企业进行“不留任何死角”的安全生产大检查迎接不瑕，在百度上输入“安全生产大检查”，就会检索出1000多万个相关词条。安监人员来不及思考，更无法拒绝，只有埋头苦查，彻底沦为企业的“安全保姆”。
我国《安全生产法》第三十八条规定：生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理职责部门应当建立健全重大事故隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大事故隐患。
第五条：各级安全监管监察部门按照职责对所辖区域内生产经营单位排查治理事故隐患工作依法实施综合监督管理；各级人民政府有关部门在各自职责范围内对生产经营单位排查治理事故隐患工作依法实施监督管理。
由此可见，我国安全生产法规定的非常明确：事故隐患排查治理的责任主体是生产经营单位，安监部门只是对生产经营单位排查治理事故隐患工作实施指导和监督检查，安监部门应当建立健全重大事故隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大事故隐患。
安监人员本来是企业的“安全警察”，结果在政绩面前却沦为企业的“安全保姆”，久而久之，自上而下也都习已为常。前不久，四川省泸县安监局两名张姓工作人员在对该县一停产煤矿进行安全“体检”时意外受伤，后经抢救无效死亡。如果没有职责的错位，是否还会有这样的悲剧发生？个中教训值得我们深刻反思。
由于职责的错位，司法机关也认为查隐患是安监人员的职责，只要出了事故、死了人，就是安监没有尽职尽责，于是，玩忽职守罪成为安监人员的“原罪”。
包头建设工程安监站副站长郭某某玩忽职守一案，安监站自己制订的工作职责中就规定了“做好本辖区内建设工程安全生产隐患的排查治理工作，及时消除重大安全隐患”的内容，一审法院则以郭某某对事发工地高支模工程的安全隐患未能及时排查为由，判决被告人的行为构成玩忽职守罪。后来，该案被发回重审后改判不予追究刑事责任。
河北衡水枣强县大营镇安监站未某某等三人玩忽职守一案更是令人唏嘘。大营镇一共三名兼职安监员，都是大学生，因为没有检查到辖区内企业有限空间作业场所，后来企业污水处理车间出现窒息中毒死亡三人事故，全部被指控玩忽职守罪，企业负责人则毫发无损。根据相关部门规章，工贸企业有限空间作业安全监督管理应当是枣强县安全监督管理局的职责，而非大营镇的职责。
河北廊坊市永清县教育局安全股股长苍某某等玩忽职守一案，永清县下属乡镇某民办幼儿园超范围办小学，后来新增校舍坍塌致三名儿童死亡，一审法院以苍某某未能发现幼儿园超范围使用结构不安全的房屋作校舍为由，以玩忽职守罪判决苍某某有期徒刑六个月，其他被告人均不予追究刑事责任。而根据“谁审批谁负责”原则，检查超范围办学并非安全股职责。
以上这些案件，司法机关均从死亡结果直接倒推玩忽职守犯罪成立，他们认为没有检查到事故隐患就是安监人员的职责。殊不知，只要有事故发生，就会有排查不到的隐患，连企业都难以做到的事情，更何况同时监管辖区内数百家企业的安监人员。
死亡是不可预期不能规划的，设定“死亡指标”有多大的科学性、合理性值得怀疑，现实施行中又会产生怎样的异化更需要我们去深思。市场经济的今天，我们需要“政府”这只看得见的手，我们更需要法律、制度和规则。
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