律师随笔
土地征收引发的纠纷 法律是如何规定土地征收流程和程序呢？
作者：吴少博 律师 时间：2018年01月19日
【导读】
最近几年，伴随着经济飞速发展以及对基础建设投入的不断加大，“土地征收”这个词汇越来越频繁的出现在大家的视野里。
据我国《土地管理法》，土地的所有权属分为国家所有和集体所有。所谓的土地征收，就是国家把集体所有的土地所有权“收回”，变为国有。
因这种行为直接消灭了农民集体对土地的所有权，为保护老百姓的合法权益不受侵害，我国在2004年的《宪法》修订案第10条中作出了规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。” 从根本大法的高度对土地征收制度进行了确立。相应地，《土地管理法》及《土地管理法实施条例》、《物权法》等法律法规均对相关制度进行了细节性和操作性的规定，构建起了我国土地征收制度。
但在实务中，常常有当事人认为自己的合法权益受到了侵害，而对政府的土地征收行为提起诉讼。这很大程度上源于行政机关在征收过程中忽视了法律的相关规定。比如，未依法公示公告征收决定，导致当事人无法充分知晓征收的背景和依据，产生了抗拒情绪。这样不仅当事人自身权益受到侵犯，征收过程也无法顺利进行。完全不符合“为公共利益需要”的要求。
而法律中对于土地征收行为的规定，最终都转化为严格的程序要求。
本文将通过吴少博律师事务所经办的一个典型案例，给大家介绍一下土地征收中相关程序的重要性。
【案例简介】
2016年底的一天，北京吴少博律师事务所迎来了两位远道而来的客人。与往常来所里咨询的人不同的是，这二位显得异常憔悴。
他们满面愁容的向吴律师诉说了自己的遭遇：
刘先生和张先生是四川什邡某村某组村民，在村里以家庭承包的方式经营着几亩土地。他们和另外几位同乡在2006年陆续取得了相应的“土地承包经营权证”。
但2016年3月，什邡市国土资源局突然向他们分别发出了《限期搬迁决定书》，限其在期限内自行搬迁。
事发突然，吴律师赶忙向二位当事人询问了具体的事情经过：
2007年，也就是早在这份限期搬迁决定书作出之前，什邡市人民政府做出了一个批复，同意什邡市某街道办事处对刘先生所在的某村实施征地改造。
同年9月，街道办事处与某组签订《征地协议合同》，将相应的补偿款支付给了某组。但刘先生声称其和同乡并未参与这次合同签订，没有机会对补偿款发表意见。
2009年10月31日，四川省人民政府作出了《关于什邡市2009年第二批城市建设用地的批复》，批准征收上述土地为国家所有。
2014年7月，街道办事处向刘先生等人发送了《住房安置及补偿拆迁通知》。
2015年4月，街道办事处又向其发送了《安置房购房款交款及抽签分房的通知》。告知了刘先生等人安置补偿政策和安置房确定标准及抽签分房时间。但因为对于具体补偿标准并不满意，刘先生等人并未参加安置房分房抽签。
2016年1月，街道办事处将刘先生等人的补偿款和安置房提存。并向他们送达了《提存通知书》，告知刘先生等人提存的事实并通知他们进行相应结算。
因仍然对补偿结果不满意，刘先生等人并没有按照通知进行结算。
2016年3月，什邡市国土资源局向他们发送了《搬迁告知书》。然后就出现了上述的一幕。
吴律师了解了事情的经过后，明白这是一起典型的土地征收引发的纠纷。
如导读中所说，不少当事人都会在土地征收过程中处于被动地位，刘先生他们也不例外。面对这种情况，真的就无计可施了吗？
吴律师经过分析后说到：解决此案的关键，就是在此次土地征收的审批和相关法定程序上找到对方的违法点。
那法律是如何规定土地征收流程和程序呢？
【征地程序及流程图】
（一）报批前程序
一是征地告知。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）规定：在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。
二是现状调查及确认。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)中规定：对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。
三是征询意见，组织征地听证。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发 〔2004〕238号）中规定：在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》（国土资源部令第22号）规定的程序和有关要求组织听证。
四是征地材料的组织、审核及上报。市县国土资源行政主管部门根据征地情况调查结果和市县人民政府拟定的征地补偿标准、安置方案，以及建设项目的相关材料，依法拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设用地呈报说明书(简称：一书四方案)，经过县级人民政府初步审核同意后，由县级人民政府正式行文报批。
（二）征地的审核和报批
市县人民政府上报的征地材料，由省(自治区、直辖市)国土资源部门受理，并进行审核。凡是征地材料齐全、征地程序合法、征地补偿标准符合法律规定、安置方案已经确认，市县人民政府已经出具说明材料的，报请省级人民政府审批。须报国务院批准的，由省(自治区、直辖市)人民政府审查后报请国务院批准。省级国土资源部门将征地材料报送国土资源部审查。征地经国务院或省级人民政府批准后，国土资源部或省级国土资源部门下发征地批准文件。
（三）批后实施程序
一是发布征收土地公告。经依法批准征地项目后，市县人民政府和市县国土资源行政主管部门要及时发布征收土地公告。根据《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）的规定，征收土地公告由市县人民政府在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行，内容包括：1.征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；2.被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；3.征地补偿标准和农业人员安置途径；4.办理征地补偿登记的期限、地点。
二是办理补偿登记。根据《土地管理法实施条例》的规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
三是拟定和公布征地补偿、安置方案。县、市人民政府土地行政主管部门根据批准的征用土地方案，对土地所有权人、使用权人及地上附着物等进行进一步核实，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征收土地的补偿、安置方案公告由市县国土资源行政主管部门进行。内容包括：1.本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；2.土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；3.安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；4.地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；5.农业人员的具体安置途径；6.其他有关征地补偿、安置的具体措施。
四是举行听证。为确保被征地农民权利的维护，根据《征收土地公告办法》（国土资源部令第10号）的规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府国土资源行政主管部门提出。
五是批准征地补偿、安置方案。市县国土资源行政主管部门进行征地补偿安置方案的公告后，公告期满当事人无异议或者根据有关要求对征地补偿安置方案进行完善后，将征求意见后的征地补偿安置方案，连同被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况报市县人民政府批准，并报省级国土资源行政主管部门备案。
六是实施征地、交付土地。征地补偿安置方案批准后，市县人民政府国土资源管理部门应及时依法组织落实征地补偿安置方案的事宜，将征地补偿安置方案确定的费用及时足额地支付给被征地的农民和村集体经济组织。征地补偿安置方案确定的有关补偿费用没有足额支付到位的，被征地的农村集体经济组织和农民有权拒绝交出土地。如果征地补偿安置方案确定的有关补偿费用已经足额支付到位而被征地的农民拒绝交出土地的，征地的市县人民政府有权责令限期交出土地。
（四）争议裁决
《土地管理法实施条例》规定，被征地农民对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
【律师分析】
根据上述法律规定，国家对集体土地进行征收的行为是有严格审批流程要求，并必须对征地、补偿标准进行公示公告并听取当事人的意见。
而在刘先生等人的案件中，当地政府在未经省政府批准的情况下，就开始实施征收行为。且未履行公示告知义务，导致村民在不了解征收决定和补偿标准的情况下，就与村委会订立征收补偿合同。
综上，此次土地征收行为在程序上属于严重违法。吴律师建议刘先生等人可直接向当地人民法院提起行政诉讼，也可以向上级国土资源机关申请行政复议。诉请撤销当地国土资源局作出的《限期搬迁决定书》，以维护自身合法权益。
最近几年，伴随着经济飞速发展以及对基础建设投入的不断加大，“土地征收”这个词汇越来越频繁的出现在大家的视野里。
据我国《土地管理法》，土地的所有权属分为国家所有和集体所有。所谓的土地征收，就是国家把集体所有的土地所有权“收回”，变为国有。
因这种行为直接消灭了农民集体对土地的所有权，为保护老百姓的合法权益不受侵害，我国在2004年的《宪法》修订案第10条中作出了规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。” 从根本大法的高度对土地征收制度进行了确立。相应地，《土地管理法》及《土地管理法实施条例》、《物权法》等法律法规均对相关制度进行了细节性和操作性的规定，构建起了我国土地征收制度。
但在实务中，常常有当事人认为自己的合法权益受到了侵害，而对政府的土地征收行为提起诉讼。这很大程度上源于行政机关在征收过程中忽视了法律的相关规定。比如，未依法公示公告征收决定，导致当事人无法充分知晓征收的背景和依据，产生了抗拒情绪。这样不仅当事人自身权益受到侵犯，征收过程也无法顺利进行。完全不符合“为公共利益需要”的要求。
而法律中对于土地征收行为的规定，最终都转化为严格的程序要求。
本文将通过吴少博律师事务所经办的一个典型案例，给大家介绍一下土地征收中相关程序的重要性。
【案例简介】
2016年底的一天，北京吴少博律师事务所迎来了两位远道而来的客人。与往常来所里咨询的人不同的是，这二位显得异常憔悴。
他们满面愁容的向吴律师诉说了自己的遭遇：
刘先生和张先生是四川什邡某村某组村民，在村里以家庭承包的方式经营着几亩土地。他们和另外几位同乡在2006年陆续取得了相应的“土地承包经营权证”。
但2016年3月，什邡市国土资源局突然向他们分别发出了《限期搬迁决定书》，限其在期限内自行搬迁。
事发突然，吴律师赶忙向二位当事人询问了具体的事情经过：
2007年，也就是早在这份限期搬迁决定书作出之前，什邡市人民政府做出了一个批复，同意什邡市某街道办事处对刘先生所在的某村实施征地改造。
同年9月，街道办事处与某组签订《征地协议合同》，将相应的补偿款支付给了某组。但刘先生声称其和同乡并未参与这次合同签订，没有机会对补偿款发表意见。
2009年10月31日，四川省人民政府作出了《关于什邡市2009年第二批城市建设用地的批复》，批准征收上述土地为国家所有。
2014年7月，街道办事处向刘先生等人发送了《住房安置及补偿拆迁通知》。
2015年4月，街道办事处又向其发送了《安置房购房款交款及抽签分房的通知》。告知了刘先生等人安置补偿政策和安置房确定标准及抽签分房时间。但因为对于具体补偿标准并不满意，刘先生等人并未参加安置房分房抽签。
2016年1月，街道办事处将刘先生等人的补偿款和安置房提存。并向他们送达了《提存通知书》，告知刘先生等人提存的事实并通知他们进行相应结算。
因仍然对补偿结果不满意，刘先生等人并没有按照通知进行结算。
2016年3月，什邡市国土资源局向他们发送了《搬迁告知书》。然后就出现了上述的一幕。
吴律师了解了事情的经过后，明白这是一起典型的土地征收引发的纠纷。
如导读中所说，不少当事人都会在土地征收过程中处于被动地位，刘先生他们也不例外。面对这种情况，真的就无计可施了吗？
吴律师经过分析后说到：解决此案的关键，就是在此次土地征收的审批和相关法定程序上找到对方的违法点。
那法律是如何规定土地征收流程和程序呢？
【征地程序及流程图】
（一）报批前程序
一是征地告知。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）规定：在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。
二是现状调查及确认。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)中规定：对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。
三是征询意见，组织征地听证。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发 〔2004〕238号）中规定：在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》（国土资源部令第22号）规定的程序和有关要求组织听证。
四是征地材料的组织、审核及上报。市县国土资源行政主管部门根据征地情况调查结果和市县人民政府拟定的征地补偿标准、安置方案，以及建设项目的相关材料，依法拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设用地呈报说明书(简称：一书四方案)，经过县级人民政府初步审核同意后，由县级人民政府正式行文报批。
（二）征地的审核和报批
市县人民政府上报的征地材料，由省(自治区、直辖市)国土资源部门受理，并进行审核。凡是征地材料齐全、征地程序合法、征地补偿标准符合法律规定、安置方案已经确认，市县人民政府已经出具说明材料的，报请省级人民政府审批。须报国务院批准的，由省(自治区、直辖市)人民政府审查后报请国务院批准。省级国土资源部门将征地材料报送国土资源部审查。征地经国务院或省级人民政府批准后，国土资源部或省级国土资源部门下发征地批准文件。
（三）批后实施程序
一是发布征收土地公告。经依法批准征地项目后，市县人民政府和市县国土资源行政主管部门要及时发布征收土地公告。根据《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）的规定，征收土地公告由市县人民政府在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行，内容包括：1.征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；2.被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；3.征地补偿标准和农业人员安置途径；4.办理征地补偿登记的期限、地点。
二是办理补偿登记。根据《土地管理法实施条例》的规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
三是拟定和公布征地补偿、安置方案。县、市人民政府土地行政主管部门根据批准的征用土地方案，对土地所有权人、使用权人及地上附着物等进行进一步核实，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征收土地的补偿、安置方案公告由市县国土资源行政主管部门进行。内容包括：1.本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；2.土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；3.安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；4.地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；5.农业人员的具体安置途径；6.其他有关征地补偿、安置的具体措施。
四是举行听证。为确保被征地农民权利的维护，根据《征收土地公告办法》（国土资源部令第10号）的规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府国土资源行政主管部门提出。
五是批准征地补偿、安置方案。市县国土资源行政主管部门进行征地补偿安置方案的公告后，公告期满当事人无异议或者根据有关要求对征地补偿安置方案进行完善后，将征求意见后的征地补偿安置方案，连同被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况报市县人民政府批准，并报省级国土资源行政主管部门备案。
六是实施征地、交付土地。征地补偿安置方案批准后，市县人民政府国土资源管理部门应及时依法组织落实征地补偿安置方案的事宜，将征地补偿安置方案确定的费用及时足额地支付给被征地的农民和村集体经济组织。征地补偿安置方案确定的有关补偿费用没有足额支付到位的，被征地的农村集体经济组织和农民有权拒绝交出土地。如果征地补偿安置方案确定的有关补偿费用已经足额支付到位而被征地的农民拒绝交出土地的，征地的市县人民政府有权责令限期交出土地。
（四）争议裁决
《土地管理法实施条例》规定，被征地农民对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
【律师分析】
根据上述法律规定，国家对集体土地进行征收的行为是有严格审批流程要求，并必须对征地、补偿标准进行公示公告并听取当事人的意见。
而在刘先生等人的案件中，当地政府在未经省政府批准的情况下，就开始实施征收行为。且未履行公示告知义务，导致村民在不了解征收决定和补偿标准的情况下，就与村委会订立征收补偿合同。
综上，此次土地征收行为在程序上属于严重违法。吴律师建议刘先生等人可直接向当地人民法院提起行政诉讼，也可以向上级国土资源机关申请行政复议。诉请撤销当地国土资源局作出的《限期搬迁决定书》，以维护自身合法权益。
