律师随笔
监察体制改革背景下职务罪案 “捕诉合一”的检察实践与省思
作者：河北英利律师事务所 律师 时间：2018年09月03日
导语：职务犯罪案件是特殊的“法治产品”，具有反腐败斗争重要成果和刑事公诉案件的“双重属性”。在监察体制改革全面深化期，将每一起职务犯罪案件办成铁案，让人民群众感受到党和国家反腐败的坚强决心，让诉讼参与人在诉讼过程中感受到公平和正义，是检察机关义不容辞的重要使命。职务犯罪案件的调查权由监察机关行使，移送检察机关审查起诉时，审查逮捕与审查起诉同步进行。此时的“审查逮捕”，其性质体现为审查起诉环节的羁押必要性审查。为做好捕诉衔接，确保案件质量，强化司法责任，办理职务犯罪案件应当“捕诉合一”，由捕诉能力兼备的专业检察官办理。
专业检察素养是检察官在长期办案实践和理论认知上积累而成。以专业法律知识、办案专业能力、专业作风、专业精神为支撑，以专业办案规程与专业思维相表里。在新时代检察工作中，检察专业素养不能单纯以诉讼阶段来简单相隔，而应以能够提供高质量“法治产品”的复合能力为衡量尺度。２０１４年以来，吉林检察全面探索依法履行侦查监督和公诉职能的“捕诉职能整合”机制。培养出近千名兼备批准逮捕、审查起诉、诉讼监督能力的员额检察官，为检察机关更好地参与监察体制改革，提供更优质的“法治产品”奠定了坚实基础。
“捕诉合一”是职务犯罪检察的“纵贯线”。２０１８年监察体制改革全面推开后，吉林省检察机关率先设立了职务犯罪检察部，身处办案一线的均为具备复合司法能力的检察官，以“捕诉合一”专门负责职务犯罪案件的审查逮捕、审查起诉和诉讼监督，与监察机关互相配合、互相制约。办案质量与办案效率双双提升，案件的政治效果、法律效果、社会效果良好。
主题词：捕诉合一 专业化 职务犯罪 监察委 检察官客观义务
一、“捕诉职能整合”为职务犯罪检察“捕诉合一”奠定的制度基础
2014年以来，吉林检察机关在不断完善内设机构“大部制”、主任检察官办案责任制、办案质量终身负责制等配套制度的基础上，结合本地犯罪治理势态、检察队伍情况、具体案件类型等，就内设机构“大部制”改革后捕、诉权能衔接及运行情况，开始全面探索以检察官办案组为基本办案单位，依法规范履行侦查监督和公诉职能的“捕诉职能整合”机制。三级检察机关侦查监督部门与审查起诉部门全部整合成为刑事检察部。在全面试行“捕诉职能整合”机制的过程中，针对不同性质的案件探索发展出“捕诉密契”、“捕诉分离”、“捕诉交叉”三种子模式，呈现了既依法审慎，又灵活多变的吉林改革特色。
１.吉林检察“捕诉职能整合”以内设机构“大部制”为组织依托
基于优化诉讼资源、适应社会发展需要的考量，本轮司法体制改革，吉林省检察机关以探索内设机构“大部制”改革为依托，打破各项权能之间分立的藩篱，以解决机构行政化、碎片化等问题，突破原有的以诉讼阶段和诉讼职能为基础的内部机构设置，强化检察官在案件处理中的核心地位。就批捕、公诉两项检察权能而言，将原来的侦查监督部门和公诉部门合并，成立刑事检察部，将原来部门的人员、权能等进行集中和优化。“捕诉职能整合”打破原有对于捕、诉分设的权力制衡理念，重新构建以案件质量、诉讼效率、人权保障“三位一体”的评价体系。因此，检察机关内设机构“大部制”改革为“捕诉职能整合”的探索与改革提供了前提和基础。
２.吉林检察“捕诉职能整合”以检察官“员额制”和“责任制”为内在驱动
“员额制”和“责任制”作为中央司法改革的重要内容之一，是提升检察官队伍整体业务能力、提升办案质量的“牛鼻子”。在“员额制”改革下，检察官的员额按照一定比例确定，经过严格的分配程序使检察队伍的核心力量向办案一线倾斜，凸显检察工作对检察官成熟司法能力的客观要求。
检察官“责任制”遵循“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的原则，客观上使得检察官具有提升案件质量、防范冤假错案、避免自己被追责的内在需求。由于侦查活动往往直接预设了后来审判程序中的证据调查，侦查中所犯的错误不可弥补，侦查错误则又是冤假错案产生的最大肇因。“捕诉职能整合”强化了检察机关对侦查活动的介入、引导。意即，批捕时依法严守逮捕标准，捕后坚持互动的、承继的引导侦查，审查起诉时以终身追责的“责任制”确保公平公正。
３.吉林检察“捕诉职能整合”具有多元、全面特点
吉林检察的“捕诉职能整合”机制不刻意区分案件类型，在多样本的刑事案件全面探索。既不会受案件类型的限制，也能够适应我国现在通行的分案机制，为全面推广、复制创造了最大可能。刑事案件形态各异，犯罪主体各不相同，刑事诉讼在某种程度上呈现出诉讼程序的多元化。
“捕诉职能整合”亦应符合刑事诉讼程度的多元化发展规律。吉林省检察机关在“捕诉职能整合”过程中，开展“捕诉密契”、“捕诉分离”、“捕诉交叉”三种子模式的探索。从现有实证调研来看，这三种模式在保障办案质量、强化人权保障、提高诉讼效率等方面各有侧重，体现了多元化工作机制下检察机关维护公平公正的客观要求。
例如，对于嫌疑人认罪、争议不大、社会危害性较小的轻微刑事案件就可以采取“捕诉密契”的办案模式，由同一检察官批捕、起诉；而对于重大、疑难、复杂的案件，因为影响大、办理过程中需要更加注意案件办理的质量、程序、嫌疑人权利保障等，则可以采取“捕诉分离”或者“捕诉交叉”模式，在一个业务部或一个办案组内交叉办理。基层检察院可结合自身案件办理和人员配备情况，进行工作模式选择，最大程度上提升诉讼效率、优化资源配置。
吉林检察的实践证明，“捕诉职能整合”以司法公正和司法效率为立足点，全面拓展了捕诉职能，有精细完善的捕诉力量配置，有趋向一致、科学合理的目标管理，有贯穿始终的监督制约机制。既实现惩治犯罪，又有效保障人权，既强调了侦诉协作，又体现了分工制约，既能保证个案质量，又能保证诉讼监督。与此同时，“捕诉职能整合”为2018年深化监察体制改革，为检察机关职务犯罪案件“捕诉合一”奠定了坚实的制度基础和检力储备。
二、监察体制改革过程中职务犯罪检察“捕诉合一”的全面展开
国家监察体制改革之前，出于对职务犯罪侦查的内部监督需要，职务犯罪案件的批准逮捕“上提一级”，由上一级人民检察院行使，客观上不具备“捕诉合一”的条件。监察体制改革全面推开后，吉林检察承接数年来“捕诉职能整合”的制度探索，在职务犯罪检察环节全面遂行“捕诉合一”。
⒈完善制度配套设计，以“捕诉合一”确保监、检之间互相配合、互相制约。
国家监察体制改革给“捕诉合一”带来了新挑战和新契机。监察体制改革全面推开后，吉林省检察机关高度重视职务犯罪检察工作，迅速贯彻高检院“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的检察工作方针，坚持“一类事项原则上由一个部门统筹，一件事件原则上由一个部门负责”，成立了全省一体化的职务犯罪检察部，专门负责职务犯罪案件的审查逮捕、审查起诉和诉讼监督。全省三级院437名职务犯罪检察干警中，身处办案一线的均为“捕诉职能整合”模式下培养的、具备成熟司法能力和丰富捕诉经验的检察官。
吉林省院与吉林省监察委共同制定了《吉林省检察机关与监察机关办理职务犯罪案件工作流程规定》以及《吉林省人民检察院职务犯罪检察部关于适用《吉林省检察机关与监察机关办理职务犯罪案件工作流程规定（试行）的指导意见》。明确提出“人民检察院依据刑事诉讼法对职务犯罪案件的犯罪嫌疑人采取强制措施。强制措施审查和审查起诉由同一人民检察院办理，强制措施审查是审查起诉的前置性程序。为保证案件审查质量和办案效果，一般应由同一办案人或办案组负责。”该《意见》于2018年3月28日起实施，是全国检察机关“捕诉合一”办理职务犯罪案件的第一份规范性文件。
按照《中华人民共和国监察法》第４５条、第４７条以及以上相关规定，吉林省监察机关对被调查人采取留置措施的，应当在留置期限届满十日前移送人民检察院；检察官在十日内进行强制措施审查，对有证据证明被调查人具有犯罪事实需要逮捕的，由人民检察院依法决定逮捕；对于不需要羁押的，及时变更为取保候审、监视居住等其它强制措施。据此，“捕诉合一”通畅了检察机关与监察机关的衔接，从而为确保案件质量，巩固反腐败成果打下了制度基础
⒉做硬职务犯罪检察，以“捕诉合一”秉持检察官客观公正义务，体现法律监督。
何谓检察官客观义务？“检察官客观义务是指检察官不仅应当履行追究犯罪的控诉职能，而且应当超越这一职能，代表国家维护法律的尊严与公正，成为国家法律的护卫者”。［陈光中：“关于检察官客观义务的几点看法”］在监察体制改革全面深化过程中，监察机关站在反腐败斗争的第一线，其承载的历史使命必然决定了其鲜明的追诉立场。而检察官在办理职务犯罪案件这一特殊刑事犯罪过程中，恪守检察官客观义务就显得尤为重要。
吉林省院杨克勤检察长提出：“职务犯罪检察要做硬。要在完善制度、提升素能、全力配合监察委工作的同时，着力提升办案水平，做到每一起案件都经得起历史的检验，长远看，这是对监察委工作的真正支持。”以“捕诉合一”做硬职务犯罪检察，意即在反腐败斗争总体格局中秉持检察官客观义务，依法履行检察职能。
如何理解“做硬”？首先，是坚定政治立场，坚守法律信仰的“硬朗”和“硬气”。通过“捕诉合一”而熟谙职务犯罪案件全貌的检察官，“应当以中立司法官的立场，既注意犯罪嫌疑人有罪和罪重的因素，又注意其无罪和罪轻的因素，客观公正地作出判断并决定案件如何处理，在这个意义上，中立审查责任，也可称为客观过滤责任。”［龙宗智，《刑事诉讼中检察官客观义务的内容及展开》］在遇到重大事实、重要证据的认定时，无论职务犯罪案件多么敏感复杂，无论遇到怎样的压力和干扰，也要坚守客观立场，对人民负责，对历史负责，将每起案件办成铁案。
而“捕诉合一”使得检察官岗位相对固定，与监察机关的审查调查室、案件审理室等办案部门通过长期办案密切合作，彼此了解工作风格，更有利于坚持互相配合、互相制约的工作原则。
其次，这种“硬”是区分对象和情势的“张弛有度”和“绵里藏针”。案件进入审判阶段，“捕诉合一”的检察官应基于客观义务，承担定罪救济责任和诉讼关照义务以及程序维护使命，依法开展诉讼监督。在履行监督职责时，应努力遵循最高人民检察院张军检察长指出的：“要做被监督机关的诤友、益友而不是损友。”“建立与职务犯罪审判部门之间协调、积极的工作关系，依法有效履行法定职责，实现双赢、多赢和共赢。”
３.宽严相济，一以贯之，以“捕诉合一”贯穿检察环节，打造不同办案模式。
各级监察机关成立以来，根据不同情况，检察机关办理职务犯罪案件呈现出多种模式。一是针对敏感、复杂的重大职务犯罪案件，监察委通常会商请检察机关提前介入，了解案件，听取检察机关意见；二是罪名较为单一、事实相对简单的案件，按照普通程序移送检察机关审查起诉；三是被调查人认罪认罚的案件，检察机关与监察机关紧密衔接，按照认罪认罚从宽的相应程序向人民法院提出从宽处罚的量刑建议。
审查逮捕的期限相对较短，强调及时性和羁押必要性；审查起诉期限相对较长，体现为证据精细化审查和法律适用。这种办案节奏被“捕诉合一”的检察官称为“先短跑、后长跑”，初期需要一个适应过程。而经过“捕诉职能整合”锤炼的检察官已经完全适应了这种办案节奏，能够从容不迫在法定期限内审查职务犯罪案件，依法提起公诉。
值得一提的是，在认罪认罚模式下，“捕诉合一”更能够使检察官密切洞悉嫌疑人的思想动态，如嫌疑人认罪认罚，即按照刑事诉讼法和相关工作规定，向审判机关提出从宽处罚的量刑建议，提高司法效率，并做到从宽有据，罚当其罪。
“监察权和检察权分立是设置多元监督主体和多元监督机制的具体表现，是加强权力制约的必然选择。只有各居其位、各司其职，才能实现检察与监察职能的良好衔接。”[吉林省人民检察院检察长杨克勤，《检察调研参考》]实践证明，职务犯罪检察部门从提前介入到决定逮捕，从退回补充调查到提出公诉，从敦促犯罪嫌疑人具结悔过到提出从宽处罚建议，“捕诉合一”这一职务犯罪检察的“纵贯线”是发挥检察职权，办理职务犯罪案件的“唯一选项”。
2018年3－6月，吉林检察机关依法对接监察机关，以“捕诉合一”模式办理职务犯罪案件158件191人。对已被调查机关留置的犯罪嫌疑人依法进行羁押必要性审查，对已被留置的受贿共犯周某娟采取了取保候审强制措施。对王某诚等３起厅局级领导干部职务犯罪案件依法提起公诉。可以说，“捕诉合一”是查办职务犯罪案件的大势所趋，是监察机关、检察机关工作衔接的刚性需要，是吉林检察改革的“水到渠成”。
三、新时代检察工作“捕诉合一”的若干思考与前瞻
１.坚持”捕诉合一”，因其是检察机关专业化、职业化建设的必由之路。
习近平总书记提出：“完善司法制度，深化司法体制改革，要遵循司法活动的客观规律”。司法行为必须专业化。“我们说人才要‘专’，那是专业分工需要，只有专业化才能提高办案能力水平。说‘通’，那是因为办案理念、办案的基本法理、政治和社会效果都是共通的。”
何谓专业？专业检察素养是检察官在专业领域的长期办案实践和理论认知上积累而成。以专业法律知识、办案专业能力、专业作风、专业精神为支撑，以专业办案规程与专业思维相表里。在新时代检察工作中，检察专业素养不能单纯以诉讼阶段来简单相隔，而应以能够提供高质量“法治产品”的复合能力为衡量尺度。
以职务犯罪检察为例，对现有的检察职权根据监察体制改革需要而拆分开来，再由特定的机构和人员“捕诉合一”专门行使，意即落实习近平总书记“注重培养专业能力、专业精神”要求，实现检察工作的精细化、专业化。职权划分是为了更好地履行整体检察职能，是根据新时代社会发展需要和检察发展规律而进行的统一配置，因此职务犯罪检察在捕、诉职能方面有分、有合、有增、有减。“从哲学角度看，在高级阶段重复低级阶段的某些特征，使得发展仿佛又回到了原点，实际上这是螺旋式上升发展的常见形式。捕诉合一将与强化司法办案责任制等改革形成新型的互动关系，以检察官的专业水准确保刑事司法公正。”[尹吉，王梦瑶《捕诉合一：符合司法实践需求的时代选择》]
２.去魅化“捕诉合一”，寄望于与法律共同体坦诚交流，取得体认，达成共识。
改革是检察工作的灵魂。中国特色社会主义检察制度的一个根本性特征，就是能够根植于现实，与时代同步。由司法机关在中国法治实践中主导创新的“刑事和解”如是，“认罪认罚从宽”亦如是。这些制度创新被刑事诉讼法吸纳的一个重要经验，就是司法实务界的积极探索得到了法律职业共同体的整体论证和广泛认同。
自2015年起，吉林检察机关主办协办了“吉林检察改革论坛”、“司法改革语境下刑事诉讼热点问题研究会”等理论研讨活动，邀请宪法学界、刑事诉讼学界、法理学界多位资深学者赴吉林实证调研“捕诉合一”。众多学者由此开始认知、接受“捕诉合一”，部分刑事诉讼法学青年学者相继发表学术观点予以支持肯定。吉林省检察院与中国政法大学刑事司法研究院、吉林大学法学院、华东政法学院等院校组成了联合课题组，对“捕诉合一”的检察原生状态展开实证研究并公开发布课题成果。以法学院院长、博士生导师等重量级学者领衔调研的课题报告客观展示了“捕诉合一”的显著优势和办案成效，提出了改进“捕诉合一”的恳切建议。
“法律的生命在于经验，而不在于逻辑”。监察体制改革的全面深化和检察机关侦查部门的整体转隶，使得职务犯罪检察“捕诉合一”成为一种实然，亦是应然。推及至未成年人检察的“捕、诉、监、防”一体，“捕诉合一”这一“世易时移”的检察机制已在实践中不断走向成熟。即便如此，理论界对待“捕诉合一”仍有不同程度的误读，在语义学角度有各种歧义和分支理解。有的观点甚至异化了“捕诉合一”，将之视为“以捕代诉”或“捕从属于诉”。因此，一个切实可行的方案是，去魅化“捕诉合一”，使公众“围观”当前检察实务样本。
此值全国检察机关即将开展内设机构改革，各地检察机关均开始“捕诉合一”试点尝试之际，可着力拓宽相应渠道，搭建各种平台，与学术界、律师界以及新媒体等密集联络，坦诚交流，共享经验，以期达成共识。
３.前瞻“捕诉合一”，在法治反腐新征程上应有远景作为。
刑事诉讼法再修改后，检察环节的认罪认罚从宽正式纳入法治轨道。从目前的修改草案看，涉及被调查人在移送检察机关时具结悔过，检察机关确认后提出量刑建议，审判机关依法采纳量刑建议等完整的制度设计。为体现该制度设计初衷，更好实现程序正义与实体正义，这一连续的、承继的检察职能亦应当由一人或一个办案组行使，以“捕诉合一”体现司法“良治”。
我国监察体制改革举世所独有，充分体现了“四个自信”，实现了一系列重大理论创新和实践创新。是对当今时代权力制约形式新的探索。从历史规律看，“不受制约的权力一定会腐败”。习近平总书记告诫我们，要“确保党和人民赋予的权力不被滥用，惩恶扬善的利剑永不蒙尘。”从发展的眼光看，对监察机关的调查活动应当丰富其外部监督的方式。监察法中明确了调查活动中的非法证据排除规则，陈光中教授等学者亦提出了应当由检察机关对调查机关的刑讯逼供、非法拘禁等违法犯罪行为予以外部监督、保障被调查人合法权利的立法建言。因此，“捕诉合一”这一检察权的“纵贯线”则更是一种长远制度设计的自洽，可期待为监督制约调查活动，提升人权司法保障的检察利器。
张军检察长指出：“实践之树常青，离开实践的理论永远是灰色的。讨论、研究捕诉合一还是捕诉分开，不能仅仅从理论层面论证，而是要立足实际、立足办案来思考”。
“明者因时而变，知者随事而制”。我国检察机关“捕诉合一”的实践探索，是中国特色社会主义新时代对检察权运行机制进行的应然调整，是有效实现新时代司法改革目标的“优先方案”，是被完全证成的时代命题。“捕诉合一”在监察体制改革与司法改革过程中将不断完善推进，从而提供更优质的“法治产品”和“检察产品”。
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