法学论文
公产房新政下公产房案件的审判技巧和注意事项
作者：刘秀章 律师 时间：2016年06月11日
天津二中院 孙静 在天津，由于历史原因，公产房以数量大、分布面广而在城市房地产尤其是老城区、中心城区中占有相当的比重。公产房作为计划经济时期的产物，充分体现了我国公有制下的平均分配原则，目的是使在社会主义公有制下每个人都居有其所，具有公益性质。([1])因此，公产房具有较强的政策性。公产房以其低廉的租金，曾经为无房、少房又缺少收入的城市居民提供了安居之所，涉及到人民群众的基本居住权和生存权。政策性强、涉及基本居住权这两个特点的交织，使得公产房案件审判业务成为了审判难点。公产房新政的颁布，使公产房争议完全纳入了司法管辖渠道，为积极面对这一新情况，力求案件处理取得良好的法律效果和社会效果，笔者对公产房性质进行了分析，在总结相关案件审判经验的基础上提炼出审判技巧，同时对一些可能产生的不稳定因素进行了预先分析研判，对审判过程中的应注意事项进行了提示。 一、公产房新政使公产房争议纳入司法审判范围成为必然趋势 2014年10月17日，天津市国土房管局发布了关于修改《天津市公有住房变更承租人管理办法》的通知（文号：【津国土房管（2014）225号】）。新的管理办法于2014年11月1日起正式实施。公产房新政第五条明确规定“公有住房使用权([2])过户只能由一人提出申请，符合过户条件的人员有两人以上的，应当达成一致意见后方可申请过户。符合过户条件人员达不成一致意见的，可以向人民法院起诉”。 新政颁布前，各法院对于公产房争议的审查处理一般有以下几个方式：1、不予立案：以公产房争议属行政管理范畴或由政府相关政策调整为由不予立案；2、裁定驳回原告起诉：对已立案的公产房案件，调解不成的，以公产房争议属行政管理或由相关政策调整为由，裁定驳回原告起诉；3、判决驳回原告诉讼请求：对已立案的公产房案件，调解不成的，以原告证据不足、未能达成政策规定的相关条件、没有法律依据等为由，判决驳回原告诉讼请求。可见，在之前的立案、审判业务中，相关处理方式并不统一，但法院将公产房争议排除在司法管辖之外的倾向性是明显的。 新政明确了公产房争议可进入司法审判程序，使得“行政管理范畴和政策调整范围”这一阻碍其进入司法管辖的障碍不复存在。结合“变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权” ([3])的要求，新政的颁布，可看做是公产房争议纳入司法管辖范围的破冰政策，标志着公产房争议正式、全面地进入了法院审理的渠道。尽管审判方式与相关政策的衔接正在研究制定中，但公产房争议纳入司法管辖范围已成定局。可预见的是，由于公产房新政明确公产房争议可向法院起诉，法院在未来案件审判中应进行实体审判，对公产房争议中各方当事人权益进行明确具体的分配裁决，尽量避免非实质及案结事不了的裁判方式。 二、公产房案件审判业务中的难点 1、当事人利益难以平衡 公产房承租权具有独占性。《天津市公有住房变更承租人管理办法》第五条规定“公有住房使用权过户只能由一人提出申请，符合过户条件的人员有两人以上（含两人）的应当达成一致意见后方可申请过户”。这也就是说，公产房承租权具有独占性、排他性，在具有过户资格的利益相关人中，只能由其中一人最终取得承租权。公产房承租权作为一种特殊物权，与一般商品房（私产房）相比性质上有着多种不同，其中跟当事人利益联系最紧密的一点区别是：公产房承租权不能以多人登记的方式实现权益。那么，如果判决承租权归其中一人所有，那么其他人的利益应通过什么样的方式进行平衡，就成为一个需要同时解决的问题。 此外，公产房争议还涉及到三方当事人，原、被告以及代表国家管理公产房的房管所（或相应公产房管理机构）。这就表示，案件审理过程中不仅会体现当事人之间对承租权的处理，还涉及国家意志。那么，若房管所在审理过程中发表否定承租权变更的意见，法院应如何理解、采信，同样是审判中需要面对的问题。 2、公产房涉及人民群众的基本居住权、生存权 权利人取得公产房承租权一般来源于以下两个渠道：一、分配，由单位或企业分配取得，但这种分配并不排斥权利人缴纳过一定金额费用的情形；二、购买，正式名称是“公产房置换”，由权利人支付承租权的相应对价取得。 很多情况下，尤其是以分配方式取得公产房承租权的情形中，很普遍的状况是全家人共同居住在一间公产房中，虽体现在租赁合同上的承租人只有一人，但事实上是全家共同居住。在笔者经历的公产房案件中，有些符合过户条件的人员已经不在该房中居住，有的仍在该房中居住，但名下均无房产。而比较极端的情况是家庭经济条件较差，有多人，甚至是两代人、三代人居住在同一套公产房中。当发生承租权权利人变更时，就涉及到在该公产房内居住的当事人的基本居住权、生存权问题。 3、专门适用于公产房的法律规范基本为空白 从相关法规情况看，建设部早期曾经出台过《城市公有房屋管理规定》，但是该规章早已被废止。经咨询住建部相关负责人，其表示该规章被废止后该部没有出台后续的管理规定，目前也没有相关的倾向性指导意见。([4]) 现时，并无专门针对公产房审判业务的法律法规，法官在审判时需要参照继承法、物权法以及相应规章政策，准确理解公产房性质以及各诉讼主体在诉讼中的实质地位。公产房审判业务不仅涉及当事人之间的利益，还涉及其亲情关系。审判要取得良好的法律效果和社会效果，对法官适用法律的能力、平衡当事人利益的能力、调解能力都是一个考验。 三、公产房案件审判业务中的审判技巧 （一）尽职调查，了解当事人相关情况 承办人对公产房案件当事人的居住情况和经济情况应具备一定程度的基本了解，为调解或裁判取得良好效果打下基础。尽职调查大致需要了解两个方面：一是各方当事人名下房产情况以及居住情况，避免审判结果伤及人民群众基本居住权和生存权；二是各方当事人的工作情况和收入状况，了解各方当事人履行调解或判决的能力，避免调解或判决所确定的内容难以履行，同时也为发动各方面力量促成调解做好准备。 （二）科学厘清公产房承租权性质，正确处理房管所意见 1、公产房承租权应视为一种特殊的用益物权 目前，关于公产房承租权的法律性质并不明确，理论界比较有代表性的看法有：债权说、居住权说、自物权说和用益物权说。这些学说各有一定的合理性，但难以完全应对司法实践中公产房审判业务的需要。笔者个人比较倾向于公产房承租权属于一种特殊的用益物权。公产房虽有租金存在，但绝不同于私人所有权基础上的租赁权，这主要体现在租赁主体（国家与个人）、租金标准（象征性收取远低于市场价格的租金）、租赁期限（期限很长且可延长，不能随意解除）和租赁关系的发生（特定情形下取得，并非来源市场）等方面均明显不同于一般房屋租赁。因此，称其为一种特殊的用益物权更能概括公产房承租权的法律性质。 2、公产房所有权是一种特殊的弱化、虚化所有权 实际上，公产房承租人具备对公产房的实际控制权、支配权，公产房所有人的权利被弱化、虚化。承租人缴纳的租金并非公产房所有权在经济效益上的体现，不能与房屋租金及土地的绝对地租、级差地租相称；且公产房使用权相对独立于国家所有权，使用权没有期限限制并可继承、转让；所有权人行使所有权受到使用权人的限制，特别是单位分配给职工的公有房屋使用权，更是凝结着职工的劳动补偿价值。另外，产权单位对于公有房屋并无完整的处分权，他的处分权受到承租人使用权的限制，在承租人没有法定违规行为的情况下，不但不能收回出租的房屋，相反，承租人满足一定条件后还可以继承、转让公有房屋使用权。此外，公有房屋使用权具有客观存在的交易价值：一是出租，通过市场租金与公房租金间的差额取得收益；二是房改，实际上是通过房改政策取得收益；三是拆迁，通过拆迁补偿和安置取得收益。这些收益都是由公有房屋使用权带来的。 3、审判过程中房管所的诉讼地位应当弱化 综上1、2点所述，由于公产房所有权相对于承租权被虚化、弱化，那么，代表国家行使所有权的房管所在诉讼中的地位也应当被弱化。审判过程中，审判人员应当更为注重由当地国土房管局统一发布的相关政策和指导意见，分析当事人之间处置公产房承租权的行为是否符合相关政策的规定。而对于房管所在庭审以及审判过程中所发表的意见，不能视为一般所有权人发表的意见，而应当谨慎采用，将其视为一种提醒性意见或参考性意见。审判人员要将房管所发表意见与国土房管局发布的相关政策相对照，看是否符合政策精神，然后再进行具体的采信。对于房管所肆意发表的限制相关权利人处置公产房承租权的意见，应坚决不予采用，其法理基础在于：法院对公产房承租权的处理并未侵害房管局代表国家对房屋享有的所有权。 （三）综合参照运用法律规定和日常生活经验进行裁判 1、参照继承法的相关规定确定承租权权益分配范围 《市国土房管局关于修改<天津市公有住房变更承租人管理办法>的通知》第六条规定“公有住房承租人死亡的，新的承租人通过以下方式确定：（一）公有住房承租人生前可以指定其配偶、子女、父母或者其他同户籍亲属在其死亡后继续承租公有住房；（二）公有住房承租人生前未指定承租人的，其配偶、子女、父母可以申请过户。承租人子女已故的，已故子女的子女可以申请过户。” 可以看出，在未指定新的承租人的情况下（只有这种情况才可能产生诉讼，否则通过行政方式即可完成承租权变更），能申请继续承租的相关权利人的范围，基本与继承法第十条所规定的“遗产按照下列顺序继承：第一顺序：配偶、子女、父母。第二顺序：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。”相一致。那么根据相关法理，应参照继承法的规定，在存在第一顺序的配偶、子女、父母的情形下，承租权权益应只在第一顺序继承人中分配，在没有第一顺序继承人的情况下，才在第二顺序继承人中进行分配。 2、运用日常生活经验进行权益调整 正如前文所述，常有经济困难家庭多人居住在同一套公产房中，也存在有的相关权利人已搬离公产房而有的仍在其中居住的情形。由于相关权利人对公产房需求的迫切程度不同，为维护实质公正，我们需要运用日常生活经验对承租权权益进行调整。 首先，一直在该房中居住的相关权利人，根据日常生活经验，在没有相反证据的前提下，应参照继承法第十三条“对被继承人尽了主要抚养义务或者与被继承人共同生活的继承人，分配遗产时 可以多分”的规定，对其权益份额进行一定程度的倾斜照顾，原则上可将其权益分配系数定为其他相关权利人平均数的1.3倍左右。
其次，一直在该房中居住的相关权利人，若其名下无其他房产，而其他相关权利人有房产的，为保障其基本居住权和生存权，可参照继承法“对生活有特殊困难的缺乏劳动能力的继承人，分配遗产时，应当予以照顾。”的规定，原则上可将其分配系数进行适当照顾，系数为1.3倍左右为宜。 3、确定协商优先规则 公产房相关权利人之间的经济条件存在不同，那么支付能力和履行判决能力也就存在差异。因此，可本着有利生产生活、定纷止争和尊重当事人意思自治的原则，确立协商优先规则： 一是积极引导当事人进行调解，当事人之间能确定调解方案的，法院对调解方案直接予以确认； 二是在当事人之间能达成合意的前提下，可以考虑组织相关权利人对房产价值进行协商，通过竞价方式，由相关权利人中出价最高者获得承租权，由出价最高者对其他相关权利人的权益份额进行补偿。 四、公产房案件审判业务需要注意的相关事项 （一）充分考虑执行问题 执行是使社会秩序通过法院判决的“安定”由应然状态转为实然状态，成为现实的安定。执行程序是实现法的安定的最终途径。一个不充分考虑执行问题或根本就缺乏可执行性的判决，一定不是一个好的判决。在公产房案件中，尤其要注意调解或判决的可执行性。笔者建议可用以下方式引导当事人达成调解方案或书写判决：···的承租权由A取得，具体履行方式如下： 1、A向B支付补偿费用×万元； 2、A向C支付补偿费用×万元； 3、B在A支付补偿费用完毕后的7日内协助A办理涉案公产房承租权人的变更手续，并将该房腾空交付给A； 4、C在A支付补偿费用完毕后的7日内协助A办理涉案公产房承租人的变更手续； 5、A支付完毕B、C的补偿费用之前，公产房承租人保持原状不得改变； 6、若B、C在A支付完毕补偿费用后，拒绝履行协助变更承租人或腾房等相关义务，A可持支付凭证直接要求房管所予以变更承租人，房管所应予变更。同时，可持本调解（判决）书要求强制腾房。 在送达调解书或宣判之前，应尽量要求预取得承租权的相关权利人将补偿费用缴至法院，以免造成执行拖延、房价变动引起不必要的争议。 （二）上级法院应支持下级法院依法依情理行使自由裁量权 公产房既然涉及房产这一重大利益，就意味着冲突。有个别当事人，在判决合理合法的情形下为追求自身利益最大化采取信访、闹访和滞留等手段给法院施加压力。为避免司法权威在发回、改判的曲折道路上不断折损，在无显失公平的情况下，上级法院应坚决支持下级法院依法依情理行使自由裁量权，避免肆意发回改判的情况出现，保障司法统一和司法严肃性，避免因信访闹访而任意发回或改判，激发当事人“心气”，导致案件最终陷入无法处理调和的困境。 （三）注重保障人民群众的基本居住权和生存权 公产房案件的审判应充分考虑人民群众的基本居住权和生存权，留有其最基本的生存保障，不侵犯基本人权。当居住在涉案公产房中的相关权利人名下无其他住房，生活困难且明确表示不同意任何补偿，拒绝搬离争议房，而其他相关权利人起诉要求变更承租人的，应当向其他相关权利人释明该情况，记入笔录，按照前文所述进行调解和判决，但赋予居住在该公产房中的相关权利人强制腾房豁免权。 （三）不支持居住人要求确认居住权或使用权的诉请
公产房承租权，全称公有住房使用权。公有住房使用权实际上可分为两块，一是登记意义上的，一是实际居住意义上的。登记意义上的公产房承租权可以通过置换取得经济收入，实际居住意义上的就是一直在该房中居住。
在立案实务中，出现过居住人要求确认居住权或使用权的情形。这种居住人的居住权、使用权，并不是法律或政策中规定的登记意义上的承租权（公有住房使用权），不能获得法院判决支持。从判后效果上看，这类案件一旦获得支持判决，即可能与后续判决和先前判决相矛盾：一方面以判决形式确认了居住人的居住权、使用权，又确定了登记中的承租人（公有住房使用权人），这必然引起判决相互矛盾，不但无法执行，而且损害司法公信力。实际上，这一权利应为被动享有而不是主动追求，在满足一定条件的情形下，法院不对其强制腾房即可实现。 结语： 公产房案件的审判工作，并不只是涉及单纯的法律问题。我们必须从关注民生、保障公平的角度，充分考虑问题的方方面面，运用智慧充分化解矛盾，平衡当事人利益，确保调解审判的社会效果，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。
([1])侯建男：《公产房使用权继承研析》，载《辽宁经济》2010年第8期，第90页。([2])以下简称公产房承租权或承租权([3])《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》中关于改革案件受理制度的相关规定([4])《公有房屋使用权可被强制执行还债》，载《人民司法》2014年第4期，
其次，一直在该房中居住的相关权利人，若其名下无其他房产，而其他相关权利人有房产的，为保障其基本居住权和生存权，可参照继承法“对生活有特殊困难的缺乏劳动能力的继承人，分配遗产时，应当予以照顾。”的规定，原则上可将其分配系数进行适当照顾，系数为1.3倍左右为宜。 3、确定协商优先规则 公产房相关权利人之间的经济条件存在不同，那么支付能力和履行判决能力也就存在差异。因此，可本着有利生产生活、定纷止争和尊重当事人意思自治的原则，确立协商优先规则： 一是积极引导当事人进行调解，当事人之间能确定调解方案的，法院对调解方案直接予以确认； 二是在当事人之间能达成合意的前提下，可以考虑组织相关权利人对房产价值进行协商，通过竞价方式，由相关权利人中出价最高者获得承租权，由出价最高者对其他相关权利人的权益份额进行补偿。 四、公产房案件审判业务需要注意的相关事项 （一）充分考虑执行问题 执行是使社会秩序通过法院判决的“安定”由应然状态转为实然状态，成为现实的安定。执行程序是实现法的安定的最终途径。一个不充分考虑执行问题或根本就缺乏可执行性的判决，一定不是一个好的判决。在公产房案件中，尤其要注意调解或判决的可执行性。笔者建议可用以下方式引导当事人达成调解方案或书写判决：···的承租权由A取得，具体履行方式如下： 1、A向B支付补偿费用×万元； 2、A向C支付补偿费用×万元； 3、B在A支付补偿费用完毕后的7日内协助A办理涉案公产房承租权人的变更手续，并将该房腾空交付给A； 4、C在A支付补偿费用完毕后的7日内协助A办理涉案公产房承租人的变更手续； 5、A支付完毕B、C的补偿费用之前，公产房承租人保持原状不得改变； 6、若B、C在A支付完毕补偿费用后，拒绝履行协助变更承租人或腾房等相关义务，A可持支付凭证直接要求房管所予以变更承租人，房管所应予变更。同时，可持本调解（判决）书要求强制腾房。 在送达调解书或宣判之前，应尽量要求预取得承租权的相关权利人将补偿费用缴至法院，以免造成执行拖延、房价变动引起不必要的争议。 （二）上级法院应支持下级法院依法依情理行使自由裁量权 公产房既然涉及房产这一重大利益，就意味着冲突。有个别当事人，在判决合理合法的情形下为追求自身利益最大化采取信访、闹访和滞留等手段给法院施加压力。为避免司法权威在发回、改判的曲折道路上不断折损，在无显失公平的情况下，上级法院应坚决支持下级法院依法依情理行使自由裁量权，避免肆意发回改判的情况出现，保障司法统一和司法严肃性，避免因信访闹访而任意发回或改判，激发当事人“心气”，导致案件最终陷入无法处理调和的困境。 （三）注重保障人民群众的基本居住权和生存权 公产房案件的审判应充分考虑人民群众的基本居住权和生存权，留有其最基本的生存保障，不侵犯基本人权。当居住在涉案公产房中的相关权利人名下无其他住房，生活困难且明确表示不同意任何补偿，拒绝搬离争议房，而其他相关权利人起诉要求变更承租人的，应当向其他相关权利人释明该情况，记入笔录，按照前文所述进行调解和判决，但赋予居住在该公产房中的相关权利人强制腾房豁免权。 （三）不支持居住人要求确认居住权或使用权的诉请
公产房承租权，全称公有住房使用权。公有住房使用权实际上可分为两块，一是登记意义上的，一是实际居住意义上的。登记意义上的公产房承租权可以通过置换取得经济收入，实际居住意义上的就是一直在该房中居住。
在立案实务中，出现过居住人要求确认居住权或使用权的情形。这种居住人的居住权、使用权，并不是法律或政策中规定的登记意义上的承租权（公有住房使用权），不能获得法院判决支持。从判后效果上看，这类案件一旦获得支持判决，即可能与后续判决和先前判决相矛盾：一方面以判决形式确认了居住人的居住权、使用权，又确定了登记中的承租人（公有住房使用权人），这必然引起判决相互矛盾，不但无法执行，而且损害司法公信力。实际上，这一权利应为被动享有而不是主动追求，在满足一定条件的情形下，法院不对其强制腾房即可实现。 结语： 公产房案件的审判工作，并不只是涉及单纯的法律问题。我们必须从关注民生、保障公平的角度，充分考虑问题的方方面面，运用智慧充分化解矛盾，平衡当事人利益，确保调解审判的社会效果，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。
([1])侯建男：《公产房使用权继承研析》，载《辽宁经济》2010年第8期，第90页。([2])以下简称公产房承租权或承租权([3])《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》中关于改革案件受理制度的相关规定([4])《公有房屋使用权可被强制执行还债》，载《人民司法》2014年第4期，
