律师随笔
独家解读“383方案”释放的土改信号
作者：【农地房】专业团队 律师 时间：2013年10月29日
（本网律师 杨文）整体来说，“383方案”在土地改革领域传递出的核心信息和最大亮点就是“增加农民收益、减少行政干预、培育公平市场”，从而搞活农村经济，彻底解决“三农”问题，同时小产权房这一历史遗留问题有望得到彻底解决。
方案原文：以权利平等、放开准入、公平分享为重点，深化土地制度改革。现行土地制度存在权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式转变。
律师解读：明确了土地制度改革的重点，特别强调了权利平等、公平共享，同时放开市场准入使农村集体用地能积极入市交易，让广大农民共享改革红利和社会发展成果。对现行土地制度的弊端表述中特别用到了“价格扭曲”，政策制定高层明确了改革通过改变目前我国目前土地市场由国家垄断的现状，增加土地供给来实现土地市场降温，从而控制高房价。
方案原文：提供平等保护土地产权的制度基础设施。以落实集体成员权时点和量化集体资产为核心，确保农村土地承包关系长久不变。将农村承包地、宅基地、林地、房屋等资源确权、登记、颁证到每个农民。实施以土地为基础的不动产统一登记制度。在现有土地权属基础上，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权。
律师解读：开始的15年承包，后面的30年承包，到党的十七届三中全会明确提出：“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，国家保护农民现有的土地产权思路非常清晰，长期稳定，这样农民集体土地处置权、抵押权和转让权才能真正发挥作用，三农问题才能真正得到解决。改革明确提出了土地必须尽快颁证确权到位，只有这样才能确保金融、资本在新农村建设和土地流转过程中有序运行，才能预防“土地兼并”，农民权益才有保障。
方案原文：构建平等进入、公平交易的土地市场。在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。随着农村集体建设用地直接入市，相应收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应。在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。
律师解读：明确了农村集体土地与国有土地地位平等，允许农村集体建设用地直接入市，通过增加供给，盘活存量用地来逐步减少征地和取消划拨用地，在一级市场中逐步消除垄断、消除特权，减少行政干预，形成权利平等、规则统一的公开交易平台。另外在“小产权房”转正问题上提出补缴土地出让收入，明确了“小产权房”的出路，此项改革政策得到明确应是广大“小产权房”业主们的福音。
方案原文：建立公平共享的土地增值收益分配制度。对被政府征收土地，改原用途补偿为公平补偿，农民房屋按市价补偿，被征地农民纳入城镇社保体系。改革土地出让制度和用地模式，合理确定城市土地用于建设与农民留用比例。建立国家土地基金制度。
律师解读：土地增值收益分配制度强调公平共享，尤其是农民的权益保障得到了强化，征地过程中的公平和合理性有望增强。建立国家土地基金制度能最大限度地减少政府对经济主体土地资产经营的行政干预 ,也可以防止一些地方政府过度开发土地,避免“寅吃卯粮”的短期行为，同时也能实现合理分配土地收益,保证土地收益分配在时间上的延续性的效果。
方案原文：建立与现代社会发展相适应的土地财产税制度。建立土地价值评估体系。将土地税收计征重点从流转环节转向保有环节，实施从价计征。率先对集体建设用地、储备土地和囤积土地征收土地增值税。
律师解读：提出了土地财产税制度的改革方向是与“现代社会发展相适应”，总结和学习了国内外成功经验，计征重点由流转环节转向保有环节，房产税的征收将是下阶段工作的重点。明确提出了向存量土地开征土地增值税，以盘活存量用地，提高土地资源配置效率。事实上，即便不这么做，目前地方征地成本已高企，以往低价征地、高价卖地的模式难以为继，转向做存量土地的文章已经是大势所趋。
方案原文：建立国有土地资产经营制度和土地融资制度。改政府卖地为国有土地资产经营，政府以国有土地所有者身份获得土地权益，成立国有土地资产公司从事国有土地经营。改造国有土地储备机构，建立国有土地资产交易市场。完善国有土地资产经营收益使用管理制度，明确国有土地资产经营收益不得当期使用，其用途和绩效由人大审议监督。完善国有土地融资制度，用于抵押融资的土地必须权证和主体明确，由第三方机构进行资产评估。
律师解读：土地改革遇到一个核心问题在于，在政府财政高度依赖土地的当下，如何保证政府财力?引进土地经营模式，这是土地管理的长效机制，地方政府现在掌握大量土地，未来应该通过国有土地的经营，而不是出让土地，保证政府获得相当比例的土地经营收益，同时保证未来城市化能够长期、顺利走下去。方案同时明确了对国有土地资产经营收益不得当期使用，由人大审议监督其用途和绩效，这是对目前土地财政对症下药，此规定将大大降低地方政府的“卖地”热情，确保土地市场的长久健康发展。
方案原文：建立以权属管理和用途管制为核心的现代土地管理体制。制定国土空间规划体系。强化土地利用总体规划实施刚性，依法落实用途管制。加强土地权属管理，建立统一地籍管理体系。逐步取消土地指标审批和年度计划管理，建立中央和地方权责对等的土地管理责任制度。
律师解读：提出利用土地总体规划对用途进行管理，逐步取消土地指标审批和年度计划管理，建立中央和地方权责对等的土地管理责任制度。方案明确了现代土地管理体制的愿景 “总体规划明示，管理权责对等，社会共同参与和监督”。
方案原文：以权利平等、放开准入、公平分享为重点，深化土地制度改革。现行土地制度存在权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式转变。
律师解读：明确了土地制度改革的重点，特别强调了权利平等、公平共享，同时放开市场准入使农村集体用地能积极入市交易，让广大农民共享改革红利和社会发展成果。对现行土地制度的弊端表述中特别用到了“价格扭曲”，政策制定高层明确了改革通过改变目前我国目前土地市场由国家垄断的现状，增加土地供给来实现土地市场降温，从而控制高房价。
方案原文：提供平等保护土地产权的制度基础设施。以落实集体成员权时点和量化集体资产为核心，确保农村土地承包关系长久不变。将农村承包地、宅基地、林地、房屋等资源确权、登记、颁证到每个农民。实施以土地为基础的不动产统一登记制度。在现有土地权属基础上，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权。
律师解读：开始的15年承包，后面的30年承包，到党的十七届三中全会明确提出：“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，国家保护农民现有的土地产权思路非常清晰，长期稳定，这样农民集体土地处置权、抵押权和转让权才能真正发挥作用，三农问题才能真正得到解决。改革明确提出了土地必须尽快颁证确权到位，只有这样才能确保金融、资本在新农村建设和土地流转过程中有序运行，才能预防“土地兼并”，农民权益才有保障。
方案原文：构建平等进入、公平交易的土地市场。在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。随着农村集体建设用地直接入市，相应收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应。在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。
律师解读：明确了农村集体土地与国有土地地位平等，允许农村集体建设用地直接入市，通过增加供给，盘活存量用地来逐步减少征地和取消划拨用地，在一级市场中逐步消除垄断、消除特权，减少行政干预，形成权利平等、规则统一的公开交易平台。另外在“小产权房”转正问题上提出补缴土地出让收入，明确了“小产权房”的出路，此项改革政策得到明确应是广大“小产权房”业主们的福音。
方案原文：建立公平共享的土地增值收益分配制度。对被政府征收土地，改原用途补偿为公平补偿，农民房屋按市价补偿，被征地农民纳入城镇社保体系。改革土地出让制度和用地模式，合理确定城市土地用于建设与农民留用比例。建立国家土地基金制度。
律师解读：土地增值收益分配制度强调公平共享，尤其是农民的权益保障得到了强化，征地过程中的公平和合理性有望增强。建立国家土地基金制度能最大限度地减少政府对经济主体土地资产经营的行政干预 ,也可以防止一些地方政府过度开发土地,避免“寅吃卯粮”的短期行为，同时也能实现合理分配土地收益,保证土地收益分配在时间上的延续性的效果。
方案原文：建立与现代社会发展相适应的土地财产税制度。建立土地价值评估体系。将土地税收计征重点从流转环节转向保有环节，实施从价计征。率先对集体建设用地、储备土地和囤积土地征收土地增值税。
律师解读：提出了土地财产税制度的改革方向是与“现代社会发展相适应”，总结和学习了国内外成功经验，计征重点由流转环节转向保有环节，房产税的征收将是下阶段工作的重点。明确提出了向存量土地开征土地增值税，以盘活存量用地，提高土地资源配置效率。事实上，即便不这么做，目前地方征地成本已高企，以往低价征地、高价卖地的模式难以为继，转向做存量土地的文章已经是大势所趋。
方案原文：建立国有土地资产经营制度和土地融资制度。改政府卖地为国有土地资产经营，政府以国有土地所有者身份获得土地权益，成立国有土地资产公司从事国有土地经营。改造国有土地储备机构，建立国有土地资产交易市场。完善国有土地资产经营收益使用管理制度，明确国有土地资产经营收益不得当期使用，其用途和绩效由人大审议监督。完善国有土地融资制度，用于抵押融资的土地必须权证和主体明确，由第三方机构进行资产评估。
律师解读：土地改革遇到一个核心问题在于，在政府财政高度依赖土地的当下，如何保证政府财力?引进土地经营模式，这是土地管理的长效机制，地方政府现在掌握大量土地，未来应该通过国有土地的经营，而不是出让土地，保证政府获得相当比例的土地经营收益，同时保证未来城市化能够长期、顺利走下去。方案同时明确了对国有土地资产经营收益不得当期使用，由人大审议监督其用途和绩效，这是对目前土地财政对症下药，此规定将大大降低地方政府的“卖地”热情，确保土地市场的长久健康发展。
方案原文：建立以权属管理和用途管制为核心的现代土地管理体制。制定国土空间规划体系。强化土地利用总体规划实施刚性，依法落实用途管制。加强土地权属管理，建立统一地籍管理体系。逐步取消土地指标审批和年度计划管理，建立中央和地方权责对等的土地管理责任制度。
律师解读：提出利用土地总体规划对用途进行管理，逐步取消土地指标审批和年度计划管理，建立中央和地方权责对等的土地管理责任制度。方案明确了现代土地管理体制的愿景 “总体规划明示，管理权责对等，社会共同参与和监督”。
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