法学论文
被征地农民的权益保护
作者：110网 律师 时间：2016年03月11日
摘要：农地征收是加快推进现阶段我国农村城市化进程、扩大城市化规模的重要途径。解决
征地过程中侵害农民合法权益这一核心问题,既是推进农村城市化进程的根本要求,又是彻解决“三农”问题中“农民”问题的本质要求。本文论述了现阶段我国农地征收中的农民权益现状,从这一现状探讨了被征地农民合法权益受到严重侵害的深层原因,并进而探寻了保护被征地农民合法权益的对策建议。
关键词：被征地农民 权益 保护
Abstract:Land expropriation is a major step in the course of promoting rural urbanization and
expanding urbanization.The infringement of farmland losers’legitimate rights and interests has
become a central problem in this process.It is essential for us to find solutions to this problem so
as to promote the rural urbanization and to eliminate peasants’ problem of the so-called“three nongs”(i.e.,rural areas,agriculture,and peasants).This thesis makes a survey of the present situation of peasants’rights in the process of land expropriation.According to this situation,the thesis analyzes the deep-rooted reasons why the farmland losers’legitimate rights have been severely violated,and makes some suggestions about how to safeguard their legitimate rights and interests.
Keywords: the farmland expropriatees rights and interests protection
第一章 被征地农民权益保护的必要性
一、问题的由来
随着我国工业化和城市化的推进，必然要求大量农业用地转为非农用地，为发展工业和城市扩大提供建设土地。因此农地非农化、农民与土地相分离、农村劳动力向非农产业转移
是消除城乡二元经济结构、推进现代化建设的必然现象。从中国经济发展情况看，工业化和城市化任务还远未完成，全面建设小康社会还必须继续征收占用耕地。
然而，许多地方政府为追求经济发展和政绩，以牺牲被征地农民利益为代价，任意扩大征收权，土地征收工作中明显存在对农民不公平行为，征地补偿标准偏低，政府低价征高价卖、与民争利以及征地补偿分配混乱、村级留用管理不规范等问题，导致一些地区在土地征收实现土地用途转移过程中，不同程度地存在开发区和工商企业盲目圈占耕地、肆意扩大城市建设规模以及在征地过程中对被征地农民安置不足，严重地侵犯了被征地农民利益。土地权利的易手，伴随着被征地农民的赤贫噩梦，造就了地方政府的光辉政绩和商人的暴富。在商业利益和政治资本的双重利益驱动下，许多农民在工业化、城市化进程中大量失地失业失去社会保障，成为种田无地、就业无岗、社保无份的人。这些问题引发了一些上访、群体性事件等经济和社会矛盾，严重干扰社会现代化的进程，被征地农民问题日益凸显出来，成为我国社会各界关注的热点和焦点之一。
二、被征地农民权益保护的必要性
（一） 关系着社会的稳定和国家安定
随着我国经济社会的发展，城市化、工业化水平将不断提高，被征地农民也会越来越多。首先因征用农地而引发的被征地农民群体上访、聚众闹事时有发生，影响着整个社会的安定与发展。其次为数众多的被征地农民生活十分艰难，他们的生存和发展状况己成为直接影响社会的稳定和发展的重要因素。再者农民失去土地后，由于经济上受到损失、生活没有着落，大多会表现出对生活前景的仿徨、焦虑，在群众中滋生不稳定情绪，必然会影响到社会的稳定。因此，保障被征地农民的合法权益不仅体现社会公平，而且关系社会稳定和国家安定。（二）是“三农”问题的解决途径<">[①]
据统计，1987～2001年，中国非农建设占用耕地2394.6万亩，按每人只占用0.7亩耕地计算，至少有3400万农民因征地失去或者减少了土地。<>[②]如果我国维持目前的经济发展速度，那么在2000～2030年的30年间，占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地的农民将超过7800万人[③]土地是农民最基本也是最重要的生产资料和获取利益、维持生存最基本的保障，是农民的命根子。一旦农民的土地被征收，而又得不到合理的、及时的权益保障，那么他们将很快失去生存的基本条件，特别是在经济欠发达地区这种现象更加明显。因此，在国家不断重视“三农问题”的时代背景下，被征地农民特别是欠发达地区农民的权益保障更是成为国家解决“三农问题”之关键所在>[④]
（三）事关和谐社会的构建
农民的土地被征用是与城市化和工业化相伴随的必然现象，本身是好事而不是问题。正是由于在征用农地时未能正确处理好各方面的利益关系，过分剥夺失地农民合法权益，破坏了公平正义的原则，被征地农民权益保护才成为当今一个棘手的社会问题，成为影响社会和谐的不稳定因素。我们要构建的社会主义和谐社会，就是要在征地的各个阶段实现征地工作的公平、公正、公开，征地补偿和安置能够让被征地农民接受，不断地用经济社会的发展来消除各种不稳定、不和谐因素，妥善解决被征地农民这个关乎大局的棘手问题。被征地农民问题解决好了，和谐社会的建设才能得以顺利进行，才算取得了成就。如果我们建成的“和谐社会”没有合理地安排好被征地农民这个庞大群体的生计问题，没有解决好被征地农民的持续发展问题，没有把被征地农民建设和谐社会的积极性给调动起来，没有包含广大失地农民的和谐，那么我们这个社会还不是和谐的，至少是不全面的和谐。>[⑤]
第二章 被征地农民权益受侵害的制度原因
一、土地征收法律制度的缺陷
（一） 法律对“公共利益”的界定不明确
《宪法》和《土地管理法》都规定了，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。显然，公益目的性应当成为土地征收的实质审查标准。对于哪些建设项目应当纳入社会“公共利益”范畴，《宪法》和《土地管理法》都没有作出明确的界定，这种制度上的抽象性为地方政府任意解释社会“公共利益”的概念进而滥用征地权力提供了法律空子，也为房地产商炒地、圈地、乱占滥用农地扫除了制度上的障碍，公共利益反而成为许多地方政府侵害农民土地权益的借口。实践中，大量营利性商业项目和众多开发区，都被冠以“公共利益”的名义获得征地资格，得以强制征收。可以说，没有严格地区分征占土地的用途，把商业性用途与公益性用途统统叫做社会公共利益，一律进行强制征收，这是我国征收农村集体所有土地中存在的最大问题。">[⑥]
（二） 土地征收补偿标准过低<">[⑦]
《土地管理法》第47条规定:“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”我国现行的征地补偿费计算方式采用“产值倍数法”：征收土地补偿费为该土地被征前3年平均年产值的6-10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4-6倍；其土地补偿费和安置补助费的总和按规定最高不得超过土地征用前3年平均年产值的30倍。这些规定的缺陷主要表现在：一是根本无视土地的真实成本，补偿范围窄，仅限于补偿与土地有直接联系的一部分损失，至于残缺土地的损失和其他间接损失，尤其是土地自身价值均未列入补偿范围；二是根本无视土地市场价格，补偿标准偏低，其不当之处，除了以静止的观点看待市场经济条件下物价上涨和增产因素以外，更在于土地补偿是以农地收益来计算的，并没有反映农地转为非农地后的市场价值升值部分。在市场经济条件下，土地是稀缺资源，有其市场价格，如在市场经济条件下，政府征来的土地是按高于土地补偿费几十倍乃至上百倍的土地交易价格出让的，两者之间的差额则由政府照单全收。由于农民不是土地的所有者，所以在征地补偿额分配时，本来就很低的征地补偿费都是经层层截留后才能部分交到被征地农民的手中。由于法律规定了补偿的最高限而不是最低限，在农民不能参与具体的征地补偿标准制定的现行体制下，实践中大多按低限补偿。
（三） 土地征收程序不公正
1、征地公告时间滞后，剥夺了被征地方的知情权。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》等规定，通常只是征地计划形成并批准后，才以公告的形式告知被征地方，而征地计划基本上由政府部门单方面决定，这其实是剥夺了被征地方的知情权。
2、行政处理裁决机制有不公正的嫌疑。根据《土地管理法实施条例》第25条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。该条显然有违“自己不能作自己的法官”的自然公正原则。
3、无视被征地农民的合理诉求。根据《土地管理法实施条例》第25条的规定，“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这一规定明显置被征地方于不平等的地位，意味着政府可以在补偿、安置等关键问题还未最终解决的情况下，就可以置农民的诉求于不顾，强制执行其征地计划。
4、征地听证制度存在欠缺。土地征收听证制度是确保政务公开、维护农民合法权益的一项重要制度。但根据《国土资源听证规定》第3条和第12条关于“征地补偿安置听证制度”的规定，听证的范围仅包括两个方面:拟定或者修改区域性征地补偿标准的听证，拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的听证。也就是说，现行的征地听证制度不包括征地行为本身，这实际上是不完善的。农村的土地属于集体所有而非国家所有，不征求农民的意见，而仅由国家（实际上是地方政府）来决定，与土地产权制度不相符，无视土地对农民生产生活的重大意义。<">[⑧]
二、被征地农民法律救济制度的不足
（一）现有的救济未体现司法最终审查原则
根据《行政复议法》第六条及第三十条第二款规定，土地所有人或使用人对国务院、省、自治区、直辖市人民政府作出的征地决定不服的，可以申请行政复议，但行政复议的决定为最终裁决。被征地者虽然可以争议补偿标准与补偿额度，但是对于征收本身是否符合公共目的，一经省级政府确定，就无法进一步质疑。可以说，正是这种法定的终局裁量权鼓励了“木
已成舟”、“生米煮成熟饭”式的违法征地项目。由此，许多征地管理部门的负责人或政府负责人受到不正当的利益驱使，甘冒法律与道义之大不韪，违法批地、征地。
（二） 行政复议的公正性难以保证
根据《行政复议法》第十四条规定，对国务院有关部门或者省人民政府作出的有关征地具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省人民政府申请行政复议。这难免有政府“自己做自己法官”的嫌疑。
（三） 信访与行政监察的救济不彻底
信访机构的任务主要是把土地争议转送、转交给其他有关行政机关依法办理，而行政监察也是通过向有关职权机关提出监察建议的方式，由有有关职权机关处理征地纠纷。因此，这些手段都是一些不完全的救济措施，不能从根本上解决征地中产生的问题，也就无法充分地保护农民的权益。
（四） 行政裁决难以公正解决征地补偿纠纷
我国法律规定对补偿标准有争议的，由批准征地的人民政府裁决。而行政法学界通常认为，行政裁决是指行政机关依法裁判与行政管理活动相关的民事纠纷。征地的行政补偿性决定了此种行政法律救济的不充分性；同时，由批准征地的人民政府作为裁决机构，这实际上表明政府既是运动员也是裁判员，因而难以保证裁决结果的公正性。
三、社会保障制度的不健全
（一）国家对被征地农民社会保障问题缺乏制度安排
目前，《社会保险法》尚未出台，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》也没有对被征地农民社会保障问题做出明确规定。只有《物权法》第42条规定要“足额安排被征地农民的社会保障费用”，但是，由于没有出台可操作的规定，其作用注定是有限的。尽管有关规范性文件提出，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法定范围内给予补偿，并考虑社会保障费用问题。但是，由于规范性文件的立法层次低，缺乏约束力，并且没有相关制度安排以及出台可操作的政策规定，因此，在实践中不仅补偿标准过低，而且被征地农民能拿到手的补偿金也很少，不能满足其对社会保障的实际需要。
（二） 地方性法规及行政规章对农民社会保障的不足">[⑨]
首先是立法层次低，缺乏国家有关法律法规及政策为依据，只能根据各自对有关问题的认识及对制度与政策设计可行性的判断以及当地的客观条件制定行政规章或规范性文件；其次是保障范围有限，比如有些地方只对被征地农民的养老保障做出制度安排，但对被征地农民的医疗保障等问题则予以回避；再次是保障水平较低；最后便是相关制度不衔接：一方面，由于各地的制度不统一，在被征地农民跨地区流动时便会遇到各地制度不能衔接所造成的保障关系不便转移的问题；另一方面，有些地方专门建立的有关被征地农民的保障制度与现行的城乡社会保障制度之间也存在不易衔接的问题。
第三章 完善被征地农民权益保护的设想
一、弥补土地征收法律制度的缺陷
（一）建立“公共利益”目的性的认定标准
国家征收土地应当受到“公共利益”的严格限制。为避免公共利益概念模糊而被泛化，可以在法律法规中规定按照一定的标准来界定公共利益:第一，从征收后的获益主体标准来判断，主体应当是不确定的公众或者代表公共利益的主体（如国家机构）。第二，从征收的直接目的标准来判断，行为的目的是为了公共建设用途或公用事业需要等。第三，从征收的主要效果标准来判断，行为最终增进了全体社会成员的社会福利，如社会安宁、环境保护、大众健康等。同时，可以做一些列举性的规定，将公共利益限制在以下几个方面:国家机关和军事用地；交通、水利、能源等城市基础设施建设用地；教育、文化、卫生、环保等公益事业用地；具有公益性的国家重大经济建设项目用地；其他由法律、行政法规规定的以公益为目的的用地。>[⑩]
（二）提高农民征地补偿标准
2004年11月国土资源部发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，如果给予被征地农民的土地补偿费和安置补助费合计按三十倍计算，仍不足以使农民保持原有生活水平的话，当地人民政府将从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴；在有条件的地区，省级国土资源部门可以会同有关部门，在综合考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素的基础上，制订省域内各县（市）征地区片综合地价，实行征地补偿。该指导意见的颁布是建立合理的征地补偿机制的重要举措，为保护被征地农民的合法权益提供了新的政策保障。但不得不指出的是，该指导意见仅是一个部门的规范性文件，算不上严格意义上的部门规章，不具有强制性，更多的时候体现为一种知道。因此，有必要将该文件内容以法律的形式加以规定，确立公平补偿原则，在财政允许的情况下，最大限度地补偿被征地农民的损失：首先，补偿应当足以使被征地农民恢复原有生活水平，将被征地农民的生活费用、就业和创业资本、住房、社会保障等都作为征地补偿应考虑的因素；其次，在有条件的地区，应当按照土地的市场价值进行补偿，参考同类性质的土地市场价格确定补偿标准，把地类、土地区位、土地供求关系、当地经济发展水平等作为考虑的主要因素。
(三)土地征收程序的完善
首先，完善公告程序。在前文中已经指出，征地公告一般是在征地计划已经批准后发布的，潜在的被征地农民在该计划的规划与形成过程中，并不知道自己的土地即将被征收，这显然是侵犯了拟被征地农民的知情权。更为重要的是，在这个事关农民基本生活的土地征收计划拟定过程中，农民被无形地剥夺了参与决策，哪怕是提出自己意见的权利和机会，这样的制度安排显然是不公正的。因此，在今后的土地征收程序的制度完善中，有必要加入农民在事关自己的土地被征收的征收计划中的参与决策权或是表达意见权等内容。
其次，实行法定的强制听证。如果要提高对财产权的保护力度、防止权力滥用，应当考虑将听证程序设定为法定的强制程序。【11]采取法定的强制听证符合行政许可法的精神：涉及第三人利益的许可应当听证。土地征收中包含大量许可程序，作为原所有权人或使用权人，当然应当作为利害关系人或利益受到影响的第三人参与听证。不但如此，还应当考虑将听证程序所获得的资信作为政府决定的唯一依据，即采取正式听证制。[12]
最后，将征地补偿、安置程序作为征地前置程序。现行法律规定，对征地补偿、安置争议的处理不影响征地的实施，这样就赋予了政府极大的、不受约束的权力，它完全可以绕开农民而自行决定征地计划的施行，不利于农民权益的保护，也未政府进行“权力寻租”开启了制度之门。因此，不论是从保护农民权益的角度出发，还是依法限制政府行为，都有必要将征地补偿、安置程序作为征地前置程序，只要农民的问题没有解决，政府就不能强行施行征地计划。
二、完善被征地农民法律救济制度
首先，引入司法最终裁决机制。在我国的现行征地农民法律救济制度中，农民主要是通过行政复议或行政裁决等形式维护自己权益的，这样的机制难免有“自己作自己的法官”的嫌疑，其处理结果很难让被征地农民信服。因此，有必要由处于中立地位的法院来进行居中裁判。当然，鉴于司法克制原则和司法不干涉行政原则，法院必须坚持不告不理原则，同时还应该对收案范围进行限制，只有哪些设计农民利益重大、社会影响巨大的案件，才能由法院行使最终裁决权。
其次，保证法律救济机关的独立地位。法律救济机关的独立是保证被征地农民争议裁决的公正性的关键，而保证救济机关独立地位最为重要的就是保证其设置的独立性，从而使得救济机制运作时不偏袒任何一方。所以为解决征地纠纷，强化救济绩效，无论是行政复议机构还是行使司法审查权的法缘都要在机构设置、人员任免、工资待遇等方面加强独立性，减少来自外界的各种干扰。
三、健全社会保障制度
目前，被征地农民在失去土地之后，面临着生计困难和生活保障问题，需要政府依法保护其合法权益。从被征地农民的实际情况以及各地在解决被征地农民社会保障问题上的探索来看，这一问题十分复杂，处理难度非常大，并且迫切需要针对这一特殊群体的社会保障问题，由国家尽快研究制定有关被征地农民社会保障的总体思路、基本制度和政策措施。从根本上讲，今后应当尽快出台《社会保险法》；适时修订《土地管理法》，其中包括遵循市场经济规律来规范征地行为与补偿，合理确定补偿标准，并对有关被征地农民的社会保障问题做出相应的制度安排。在现实条件下，国务院可以根据《物权法》的有关规定制定《被征地农民社会保障条例》，明确解决被征地农民社会保障问题的主要原则与具体制度。要把建立被征地农民的社会保障制度作为社会保障城乡一体化的突破口，为被征地农民建立一个可持续的生活保障，使他们在失去土地后仍然“生有所靠、病有所医、老有所养”；要将被征地农民的社会保障作为农地转用的前置条件来处理。各类农地转用主体，无论是政府还是企事业单位，无论是通过行政征收还是市场交易取得，均应在土地补偿款中留出一块专户储存，专门机构管理，用来为被征地农民办理社会保障，只有这样，被征地农民才能平稳完成从农民到市民的转变，我国的城市化、工业化才能顺利推进。参考文献
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征地过程中侵害农民合法权益这一核心问题,既是推进农村城市化进程的根本要求,又是彻解决“三农”问题中“农民”问题的本质要求。本文论述了现阶段我国农地征收中的农民权益现状,从这一现状探讨了被征地农民合法权益受到严重侵害的深层原因,并进而探寻了保护被征地农民合法权益的对策建议。
关键词：被征地农民 权益 保护
Abstract:Land expropriation is a major step in the course of promoting rural urbanization and
expanding urbanization.The infringement of farmland losers’legitimate rights and interests has
become a central problem in this process.It is essential for us to find solutions to this problem so
as to promote the rural urbanization and to eliminate peasants’ problem of the so-called“three nongs”(i.e.,rural areas,agriculture,and peasants).This thesis makes a survey of the present situation of peasants’rights in the process of land expropriation.According to this situation,the thesis analyzes the deep-rooted reasons why the farmland losers’legitimate rights have been severely violated,and makes some suggestions about how to safeguard their legitimate rights and interests.
Keywords: the farmland expropriatees rights and interests protection
第一章 被征地农民权益保护的必要性
一、问题的由来
随着我国工业化和城市化的推进，必然要求大量农业用地转为非农用地，为发展工业和城市扩大提供建设土地。因此农地非农化、农民与土地相分离、农村劳动力向非农产业转移
是消除城乡二元经济结构、推进现代化建设的必然现象。从中国经济发展情况看，工业化和城市化任务还远未完成，全面建设小康社会还必须继续征收占用耕地。
然而，许多地方政府为追求经济发展和政绩，以牺牲被征地农民利益为代价，任意扩大征收权，土地征收工作中明显存在对农民不公平行为，征地补偿标准偏低，政府低价征高价卖、与民争利以及征地补偿分配混乱、村级留用管理不规范等问题，导致一些地区在土地征收实现土地用途转移过程中，不同程度地存在开发区和工商企业盲目圈占耕地、肆意扩大城市建设规模以及在征地过程中对被征地农民安置不足，严重地侵犯了被征地农民利益。土地权利的易手，伴随着被征地农民的赤贫噩梦，造就了地方政府的光辉政绩和商人的暴富。在商业利益和政治资本的双重利益驱动下，许多农民在工业化、城市化进程中大量失地失业失去社会保障，成为种田无地、就业无岗、社保无份的人。这些问题引发了一些上访、群体性事件等经济和社会矛盾，严重干扰社会现代化的进程，被征地农民问题日益凸显出来，成为我国社会各界关注的热点和焦点之一。
二、被征地农民权益保护的必要性
（一） 关系着社会的稳定和国家安定
随着我国经济社会的发展，城市化、工业化水平将不断提高，被征地农民也会越来越多。首先因征用农地而引发的被征地农民群体上访、聚众闹事时有发生，影响着整个社会的安定与发展。其次为数众多的被征地农民生活十分艰难，他们的生存和发展状况己成为直接影响社会的稳定和发展的重要因素。再者农民失去土地后，由于经济上受到损失、生活没有着落，大多会表现出对生活前景的仿徨、焦虑，在群众中滋生不稳定情绪，必然会影响到社会的稳定。因此，保障被征地农民的合法权益不仅体现社会公平，而且关系社会稳定和国家安定。（二）是“三农”问题的解决途径<">[①]
据统计，1987～2001年，中国非农建设占用耕地2394.6万亩，按每人只占用0.7亩耕地计算，至少有3400万农民因征地失去或者减少了土地。<>[②]如果我国维持目前的经济发展速度，那么在2000～2030年的30年间，占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地的农民将超过7800万人[③]土地是农民最基本也是最重要的生产资料和获取利益、维持生存最基本的保障，是农民的命根子。一旦农民的土地被征收，而又得不到合理的、及时的权益保障，那么他们将很快失去生存的基本条件，特别是在经济欠发达地区这种现象更加明显。因此，在国家不断重视“三农问题”的时代背景下，被征地农民特别是欠发达地区农民的权益保障更是成为国家解决“三农问题”之关键所在>[④]
（三）事关和谐社会的构建
农民的土地被征用是与城市化和工业化相伴随的必然现象，本身是好事而不是问题。正是由于在征用农地时未能正确处理好各方面的利益关系，过分剥夺失地农民合法权益，破坏了公平正义的原则，被征地农民权益保护才成为当今一个棘手的社会问题，成为影响社会和谐的不稳定因素。我们要构建的社会主义和谐社会，就是要在征地的各个阶段实现征地工作的公平、公正、公开，征地补偿和安置能够让被征地农民接受，不断地用经济社会的发展来消除各种不稳定、不和谐因素，妥善解决被征地农民这个关乎大局的棘手问题。被征地农民问题解决好了，和谐社会的建设才能得以顺利进行，才算取得了成就。如果我们建成的“和谐社会”没有合理地安排好被征地农民这个庞大群体的生计问题，没有解决好被征地农民的持续发展问题，没有把被征地农民建设和谐社会的积极性给调动起来，没有包含广大失地农民的和谐，那么我们这个社会还不是和谐的，至少是不全面的和谐。>[⑤]
第二章 被征地农民权益受侵害的制度原因
一、土地征收法律制度的缺陷
（一） 法律对“公共利益”的界定不明确
《宪法》和《土地管理法》都规定了，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。显然，公益目的性应当成为土地征收的实质审查标准。对于哪些建设项目应当纳入社会“公共利益”范畴，《宪法》和《土地管理法》都没有作出明确的界定，这种制度上的抽象性为地方政府任意解释社会“公共利益”的概念进而滥用征地权力提供了法律空子，也为房地产商炒地、圈地、乱占滥用农地扫除了制度上的障碍，公共利益反而成为许多地方政府侵害农民土地权益的借口。实践中，大量营利性商业项目和众多开发区，都被冠以“公共利益”的名义获得征地资格，得以强制征收。可以说，没有严格地区分征占土地的用途，把商业性用途与公益性用途统统叫做社会公共利益，一律进行强制征收，这是我国征收农村集体所有土地中存在的最大问题。">[⑥]
（二） 土地征收补偿标准过低<">[⑦]
《土地管理法》第47条规定:“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”我国现行的征地补偿费计算方式采用“产值倍数法”：征收土地补偿费为该土地被征前3年平均年产值的6-10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4-6倍；其土地补偿费和安置补助费的总和按规定最高不得超过土地征用前3年平均年产值的30倍。这些规定的缺陷主要表现在：一是根本无视土地的真实成本，补偿范围窄，仅限于补偿与土地有直接联系的一部分损失，至于残缺土地的损失和其他间接损失，尤其是土地自身价值均未列入补偿范围；二是根本无视土地市场价格，补偿标准偏低，其不当之处，除了以静止的观点看待市场经济条件下物价上涨和增产因素以外，更在于土地补偿是以农地收益来计算的，并没有反映农地转为非农地后的市场价值升值部分。在市场经济条件下，土地是稀缺资源，有其市场价格，如在市场经济条件下，政府征来的土地是按高于土地补偿费几十倍乃至上百倍的土地交易价格出让的，两者之间的差额则由政府照单全收。由于农民不是土地的所有者，所以在征地补偿额分配时，本来就很低的征地补偿费都是经层层截留后才能部分交到被征地农民的手中。由于法律规定了补偿的最高限而不是最低限，在农民不能参与具体的征地补偿标准制定的现行体制下，实践中大多按低限补偿。
（三） 土地征收程序不公正
1、征地公告时间滞后，剥夺了被征地方的知情权。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》等规定，通常只是征地计划形成并批准后，才以公告的形式告知被征地方，而征地计划基本上由政府部门单方面决定，这其实是剥夺了被征地方的知情权。
2、行政处理裁决机制有不公正的嫌疑。根据《土地管理法实施条例》第25条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。该条显然有违“自己不能作自己的法官”的自然公正原则。
3、无视被征地农民的合理诉求。根据《土地管理法实施条例》第25条的规定，“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这一规定明显置被征地方于不平等的地位，意味着政府可以在补偿、安置等关键问题还未最终解决的情况下，就可以置农民的诉求于不顾，强制执行其征地计划。
4、征地听证制度存在欠缺。土地征收听证制度是确保政务公开、维护农民合法权益的一项重要制度。但根据《国土资源听证规定》第3条和第12条关于“征地补偿安置听证制度”的规定，听证的范围仅包括两个方面:拟定或者修改区域性征地补偿标准的听证，拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的听证。也就是说，现行的征地听证制度不包括征地行为本身，这实际上是不完善的。农村的土地属于集体所有而非国家所有，不征求农民的意见，而仅由国家（实际上是地方政府）来决定，与土地产权制度不相符，无视土地对农民生产生活的重大意义。<">[⑧]
二、被征地农民法律救济制度的不足
（一）现有的救济未体现司法最终审查原则
根据《行政复议法》第六条及第三十条第二款规定，土地所有人或使用人对国务院、省、自治区、直辖市人民政府作出的征地决定不服的，可以申请行政复议，但行政复议的决定为最终裁决。被征地者虽然可以争议补偿标准与补偿额度，但是对于征收本身是否符合公共目的，一经省级政府确定，就无法进一步质疑。可以说，正是这种法定的终局裁量权鼓励了“木
已成舟”、“生米煮成熟饭”式的违法征地项目。由此，许多征地管理部门的负责人或政府负责人受到不正当的利益驱使，甘冒法律与道义之大不韪，违法批地、征地。
（二） 行政复议的公正性难以保证
根据《行政复议法》第十四条规定，对国务院有关部门或者省人民政府作出的有关征地具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省人民政府申请行政复议。这难免有政府“自己做自己法官”的嫌疑。
（三） 信访与行政监察的救济不彻底
信访机构的任务主要是把土地争议转送、转交给其他有关行政机关依法办理，而行政监察也是通过向有关职权机关提出监察建议的方式，由有有关职权机关处理征地纠纷。因此，这些手段都是一些不完全的救济措施，不能从根本上解决征地中产生的问题，也就无法充分地保护农民的权益。
（四） 行政裁决难以公正解决征地补偿纠纷
我国法律规定对补偿标准有争议的，由批准征地的人民政府裁决。而行政法学界通常认为，行政裁决是指行政机关依法裁判与行政管理活动相关的民事纠纷。征地的行政补偿性决定了此种行政法律救济的不充分性；同时，由批准征地的人民政府作为裁决机构，这实际上表明政府既是运动员也是裁判员，因而难以保证裁决结果的公正性。
三、社会保障制度的不健全
（一）国家对被征地农民社会保障问题缺乏制度安排
目前，《社会保险法》尚未出台，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》也没有对被征地农民社会保障问题做出明确规定。只有《物权法》第42条规定要“足额安排被征地农民的社会保障费用”，但是，由于没有出台可操作的规定，其作用注定是有限的。尽管有关规范性文件提出，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法定范围内给予补偿，并考虑社会保障费用问题。但是，由于规范性文件的立法层次低，缺乏约束力，并且没有相关制度安排以及出台可操作的政策规定，因此，在实践中不仅补偿标准过低，而且被征地农民能拿到手的补偿金也很少，不能满足其对社会保障的实际需要。
（二） 地方性法规及行政规章对农民社会保障的不足">[⑨]
首先是立法层次低，缺乏国家有关法律法规及政策为依据，只能根据各自对有关问题的认识及对制度与政策设计可行性的判断以及当地的客观条件制定行政规章或规范性文件；其次是保障范围有限，比如有些地方只对被征地农民的养老保障做出制度安排，但对被征地农民的医疗保障等问题则予以回避；再次是保障水平较低；最后便是相关制度不衔接：一方面，由于各地的制度不统一，在被征地农民跨地区流动时便会遇到各地制度不能衔接所造成的保障关系不便转移的问题；另一方面，有些地方专门建立的有关被征地农民的保障制度与现行的城乡社会保障制度之间也存在不易衔接的问题。
第三章 完善被征地农民权益保护的设想
一、弥补土地征收法律制度的缺陷
（一）建立“公共利益”目的性的认定标准
国家征收土地应当受到“公共利益”的严格限制。为避免公共利益概念模糊而被泛化，可以在法律法规中规定按照一定的标准来界定公共利益:第一，从征收后的获益主体标准来判断，主体应当是不确定的公众或者代表公共利益的主体（如国家机构）。第二，从征收的直接目的标准来判断，行为的目的是为了公共建设用途或公用事业需要等。第三，从征收的主要效果标准来判断，行为最终增进了全体社会成员的社会福利，如社会安宁、环境保护、大众健康等。同时，可以做一些列举性的规定，将公共利益限制在以下几个方面:国家机关和军事用地；交通、水利、能源等城市基础设施建设用地；教育、文化、卫生、环保等公益事业用地；具有公益性的国家重大经济建设项目用地；其他由法律、行政法规规定的以公益为目的的用地。>[⑩]
（二）提高农民征地补偿标准
2004年11月国土资源部发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，如果给予被征地农民的土地补偿费和安置补助费合计按三十倍计算，仍不足以使农民保持原有生活水平的话，当地人民政府将从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴；在有条件的地区，省级国土资源部门可以会同有关部门，在综合考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素的基础上，制订省域内各县（市）征地区片综合地价，实行征地补偿。该指导意见的颁布是建立合理的征地补偿机制的重要举措，为保护被征地农民的合法权益提供了新的政策保障。但不得不指出的是，该指导意见仅是一个部门的规范性文件，算不上严格意义上的部门规章，不具有强制性，更多的时候体现为一种知道。因此，有必要将该文件内容以法律的形式加以规定，确立公平补偿原则，在财政允许的情况下，最大限度地补偿被征地农民的损失：首先，补偿应当足以使被征地农民恢复原有生活水平，将被征地农民的生活费用、就业和创业资本、住房、社会保障等都作为征地补偿应考虑的因素；其次，在有条件的地区，应当按照土地的市场价值进行补偿，参考同类性质的土地市场价格确定补偿标准，把地类、土地区位、土地供求关系、当地经济发展水平等作为考虑的主要因素。
(三)土地征收程序的完善
首先，完善公告程序。在前文中已经指出，征地公告一般是在征地计划已经批准后发布的，潜在的被征地农民在该计划的规划与形成过程中，并不知道自己的土地即将被征收，这显然是侵犯了拟被征地农民的知情权。更为重要的是，在这个事关农民基本生活的土地征收计划拟定过程中，农民被无形地剥夺了参与决策，哪怕是提出自己意见的权利和机会，这样的制度安排显然是不公正的。因此，在今后的土地征收程序的制度完善中，有必要加入农民在事关自己的土地被征收的征收计划中的参与决策权或是表达意见权等内容。
其次，实行法定的强制听证。如果要提高对财产权的保护力度、防止权力滥用，应当考虑将听证程序设定为法定的强制程序。【11]采取法定的强制听证符合行政许可法的精神：涉及第三人利益的许可应当听证。土地征收中包含大量许可程序，作为原所有权人或使用权人，当然应当作为利害关系人或利益受到影响的第三人参与听证。不但如此，还应当考虑将听证程序所获得的资信作为政府决定的唯一依据，即采取正式听证制。[12]
最后，将征地补偿、安置程序作为征地前置程序。现行法律规定，对征地补偿、安置争议的处理不影响征地的实施，这样就赋予了政府极大的、不受约束的权力，它完全可以绕开农民而自行决定征地计划的施行，不利于农民权益的保护，也未政府进行“权力寻租”开启了制度之门。因此，不论是从保护农民权益的角度出发，还是依法限制政府行为，都有必要将征地补偿、安置程序作为征地前置程序，只要农民的问题没有解决，政府就不能强行施行征地计划。
二、完善被征地农民法律救济制度
首先，引入司法最终裁决机制。在我国的现行征地农民法律救济制度中，农民主要是通过行政复议或行政裁决等形式维护自己权益的，这样的机制难免有“自己作自己的法官”的嫌疑，其处理结果很难让被征地农民信服。因此，有必要由处于中立地位的法院来进行居中裁判。当然，鉴于司法克制原则和司法不干涉行政原则，法院必须坚持不告不理原则，同时还应该对收案范围进行限制，只有哪些设计农民利益重大、社会影响巨大的案件，才能由法院行使最终裁决权。
其次，保证法律救济机关的独立地位。法律救济机关的独立是保证被征地农民争议裁决的公正性的关键，而保证救济机关独立地位最为重要的就是保证其设置的独立性，从而使得救济机制运作时不偏袒任何一方。所以为解决征地纠纷，强化救济绩效，无论是行政复议机构还是行使司法审查权的法缘都要在机构设置、人员任免、工资待遇等方面加强独立性，减少来自外界的各种干扰。
三、健全社会保障制度
目前，被征地农民在失去土地之后，面临着生计困难和生活保障问题，需要政府依法保护其合法权益。从被征地农民的实际情况以及各地在解决被征地农民社会保障问题上的探索来看，这一问题十分复杂，处理难度非常大，并且迫切需要针对这一特殊群体的社会保障问题，由国家尽快研究制定有关被征地农民社会保障的总体思路、基本制度和政策措施。从根本上讲，今后应当尽快出台《社会保险法》；适时修订《土地管理法》，其中包括遵循市场经济规律来规范征地行为与补偿，合理确定补偿标准，并对有关被征地农民的社会保障问题做出相应的制度安排。在现实条件下，国务院可以根据《物权法》的有关规定制定《被征地农民社会保障条例》，明确解决被征地农民社会保障问题的主要原则与具体制度。要把建立被征地农民的社会保障制度作为社会保障城乡一体化的突破口，为被征地农民建立一个可持续的生活保障，使他们在失去土地后仍然“生有所靠、病有所医、老有所养”；要将被征地农民的社会保障作为农地转用的前置条件来处理。各类农地转用主体，无论是政府还是企事业单位，无论是通过行政征收还是市场交易取得，均应在土地补偿款中留出一块专户储存，专门机构管理，用来为被征地农民办理社会保障，只有这样，被征地农民才能平稳完成从农民到市民的转变，我国的城市化、工业化才能顺利推进。参考文献
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