法学论文
国有土地使用权续期问题的若干思考
作者：110网 律师 时间：2016年08月18日
米健
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今年以来，温州土地使用权到期引发了社会各界对国有土地使用权到期后可否续期、如何续期问题的关注，其中，住宅用地使用权的续期更成为问题的焦点。土地使用权到期问题的重点与核心，实际上是在社会主义公有制的前提下，如何实现市场经济或商品经济的自由运行，解决现今所有权制度下财产所有与财产利用的矛盾冲突问题。
一、住房所有人的利益必须得到保护
我国土地所有制度的土地公有和房屋私有是问题的根源，所有权两分制度从一开始就决定了土地和房屋所有权的必然冲突。要使房屋所有人摆脱这个两权分离所造成的困境或彻底解决这个问题，存在两条出路：一是使土地所有权和房屋所有权合一；二是不断延展土地使用权。
笔者认为，采取不断延展土地使用权的方式，无论是从我国改革开放时的初衷或目标考虑，抑或根据目前的制度与现实，是可行的、较为安全的唯一出路，其意义在于使用权可以在根本制度不发生变革情况下，于法律实践上最大限度地接近所有权。
首先，由于房屋所有权的特殊性及其社会意义，尤其是作为我国改革开放以来最重要的社会与法律实践，使得这种权利必须受到制度支撑和保护，否则，不只会产生法律问题，还会引发一系列社会问题。既然不能采取将土地所有权和房屋所有权合二为一的方式，那么就应按照物权法第一百四十九条规定，对所有到期的住宅用地实行自动续期。这意味着，住宅用地续期是无可选择的必然。
其次，根据城镇国有土地转让和出让暂行条例第十二条规定，城镇国家土地使用权的批给依其用途分几种类型，即居住用地70年，工业用地50年，教育、科学、文化、卫生、体育等用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年，综合和其他用地50年。目前要想解决所有这些类型土地的使用权续期是很复杂、很困难的事情，它必然涉及土地制度变革。但现在重中之重、急中之急的是要解决住宅用地使用权续期的问题。同时，无论从经济抑或法律方面看，住宅用地的批给一般都是不可逆转的。质言之，除了非常特殊的情况，如地震、洪水和战争等自然或人为的毁灭性灾难发生，以至于地上建筑物灭失或不复可用，住宅用地的使用权几乎没有可能收回。
二、自动续期的条件和法律程序
目前，法学界讨论的焦点问题是如何理解物权法第一百四十九条第一款 “住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”的规定。据此规定可以明确：第一，规范对象是住宅建设用地；第二，续期是自动的。对于第一个问题没有分歧，但如何理解自动续期却有不同意见。一部分人认为，自动续期意味着无条件续期，而且无需再缴付土地使用费用。甚至有人认为，这不仅是物权法的立法目的，而且还符合我国建国之初确立土地国家所有的初衷。还有人则认为，自动续期并非意味着没有任何条件，也不意味着不再缴纳土地使用费。
在此情况下，明确自动续期在法律上的意义就成为理解物权法有关规定且依法解决问题的关键。无论是从法理上，还是从世界各国的立法例来看，自动续期并不意味着没有任何条件。 自动续期应该是在续期条件得到满足时方才自动发生。这些条件既可能有法理上的基本要求，也可能有政策上的规定。前者如：1.批给土地使用用途是否曾发生改变，是否与最初土地批给时的用途完全一致。2.土地使用权批给期间内土地是否得到了合法、合理、充分和及时的利用。3.土地使用权批给期间是否发生了其他可能影响土地利用的法律问题或情势变更等。除此之外，当土地使用关系存续满足了上述必要条件后，自动续期还必须有程序上的宣示方能完成，即物权确认或变动必须是要式的，这是民事法律活动的一般原理，不动产物权变动尤其不可缺失这种要式。显然，作为民法上的要式物，土地不可以没有经过法定程序而无声无息地完成权属的延展或变化。对此，土地管理法第十一条第二款，城市房地产管理法第五十九条、第六十条以及城镇国有土地转让和出让暂行条例第十六条都有明确的规定。
还有一点必须清楚，即物权法立法过程中，对于土地使用权届满续期是否收费一直存在争议，直到物权法第四次审议稿第一百五十五条才出现了住宅建设用地自动续期的条款。物权法第六次审议稿最终以第一百四十九条规定定案。这是一个非常有利于土地使用人的规定，它实际上为我们今天解决这个问题预留了法律构想和操作空间。
当然，否定无条件自动续期或免费续期，并不是否定物权法第一百四十九条规定的立法精神。相反，是要使自动续期更有法理依据，更符合现行法制，更具可操作性。首先，国家土地制度即土地国家所有的基本原则是宪法规定的；其次，民法基本原理决定了在所有权和使用权两分的制度下，作为所有权权能之一部分的使用权批给或出让，不可能没有条件和形式；再次，行政法上也要求此类权利变动必须经过一定程序。
三、解决问题的方案
可以选择的路径有两个：其一，通过制定司法解释规范自动续期的内涵。其二，综合国情考虑，并根据现行有关法律的既有规定，由国务院制定法规并明确一些基本原则。
第一，避免土地名义上国家所有而实际中为政府所有的现象。首先，本着土地国有的宪法原则，土地使用权只能根据国家法律法规确定，而不能由地方法律法规各自规定。
首先应在全国范围内划一各类土地使用权，不能让地方各有理解、各行其是。例如，住宅用地使用权应当以国家法律法规规定的70年为期，地方批出住宅用地使用权短于70年的，应当一律按国家法律规定无条件延展至70年。如此，既在制度上维护了宪法原则，又在实践上缓解了地方因其自身规定而很快面对续期问题的压力，同时也给国家从全局上解决问题提供了时间。
其次，改变地方政府通过收取土地使用费或溢价金的方式增加地方财政收入的思维和做法。出让土地所得收入，不能简单纳入地方财政，必须要有有效的国家控制、分配和审计制度。经验表明，长期以来各地楼市居高不下，居民难以承受，而政府干预多有忌讳且难见成效，重要原因之一就是政府持续实行土地财政政策，客观上刺激推动着房地产市场，但结果是反受其所累。近几年的楼宇调控政策奏效甚微，“去库存”更是问题不少。所以，无论是从政治、法律或经济上，都要改变甚至停止卖地取财，以房地产市场带动整个市场经济的策略。
第二，住宅用地批给实际上是不可逆的批给，除非：1.使用权人在规定开发利用期间没有进行或完成开发；2.使用权人在行使使用权期间违反法律规定或批给约定，否则应一律按照物权法第一百四十九条规定允其自动续期。
第三，自动续期必须满足法定条件并经过法定程序。至于是以5、10或20年为续期期间，可以根据实际情况研究确定。
第四，自动续期应该续缴土地使用费，这是土地国有、使用批给宪法原则和制度决定的。不缴纳土地使用费，无法使土地使用权批给和续期正当化。否则意味着土地性质自动发生了改变。
第五，住宅用地使用权续期后的使用费应是象征意义的，最简单有效的办法是用税和年租取代出让金。
四、澳门相关制度的经验与借鉴
如何解决目前面对的问题，我国港、澳特区土地制度的一些规定和实践经验值得借鉴。
第一，土地批给类型及期限。根据澳门土地法规定，土地批给分为临时批给和确定批给。其中临时批给期限最长不超过25年，承批人在批给合同规定的利用期（通常为4至6年）内完成利用的，则临时批给承批人可申请转“临时批给”为“确定批给”。一旦获得确定批给则可每10年自动续期一次，实际上已相当于“永久批给”。我国法律规定的住宅建设用地使用期为70年，此后则自动续期，那么是否可以将使用期届满70年且续期后的期间视为“确定批给”？如此一则可以一劳永逸，二者可以安定民心，免再争议。
第二，土地使用的特别捐税和年租。在澳门土地使用权续期时，土地使用人有义务履行税赋义务，即一次性缴纳为期10年的特别捐税和续期期间每年缴纳年租。在此，10年之税和10年之租的数额相同，完全是象征性的（香港甚至直接明确有“名义年租制”）。内地完全可以采取这种方式以化解缴费与否之争。
第三，澳门特区政府收取年租，其实就是象征性地完成税赋程序，根据是澳门土地法的规定，影响年租计算的因素主要是房地产类型和所处的街区，但最终要以经行政长官批示的租金表为依据确定年租。内地可在确定一个基本原则的前提下，对年租的计算和程序，根据各地实际情况赋权地方政府主管机关制定规范。
（作者系法学教授，澳门特别行政区政府政策研究室首席顾问）
