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最高院判例：起诉期限不同于诉讼时效，行政诉讼超过起诉期限的，将丧失进入实体审理的程序权利
作者：北京京平律师事务所 律师 时间：2018年05月28日
【裁判要旨】
行政诉讼法上的起诉期限不同于民法上的诉讼时效。
民法上的诉讼时效属于私法范畴，遵循自愿原则和诚信原则。因此，对于诉讼时效效力采取抗辩发生主义，人民法院不得主动适用诉讼时效的规定，一旦义务人行使时效抗辩权，权利人即丧失胜诉权。
行政诉讼法的起诉期限，是法定的起诉条件之一。超过起诉期限的，将丧失进入实体审理的程序权利。由于行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，所以对起诉是否符合法定条件，包括是否超过法定起诉期限，人民法院应当依职权进行审查，并非当事人不主张人民法院不审查的事项。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申5376号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：田后俊，男。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：徐州市泉山区人民政府。住所地：江苏省徐州市泉山区解放南路延长段26号。
法定代表人：吴君，区长。
再审申请人田后俊诉被申请人徐州市泉山区人民政府（以下简称泉山区政府）房屋征收补偿决定一案，江苏省徐州市中级人民法院于2015年10月15日作出（2015）徐行初字第00058号行政裁定，驳回田后俊的起诉。田后俊不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年3月25日作出(2015)苏行终字第00818号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。田后俊仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、毛宜全参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院查明：2014年2月7日，徐州市人民政府印发《徐州市2014年度城建重点工程计划》通知，将“全面启动轨道交通一号线建设”列入具体项目之一。2014年8月21日，泉山区政府作出徐泉征字〔2014〕第8号《徐州市泉山区人民政府房屋征收决定》并进行了公告，征收项目名称为城市轻轨一号线项目；征收范围为韩山商业街站与工农北路站区间，工农北路站；征收期限为2014年8月21日至2014年9月19日等。同日，徐州市泉山区房屋征收办公室（甲方）与上海友达土地房地产评估有限公司徐州分公司（乙方）签订《城市轻轨一号线沿线及站点改造项目（韩山商业街站-工农北路站区间及工农北路站）征收房屋评估委托协议书）》，将涉案项目征收范围内房屋委托该分公司进行征收评估。因田后俊在房屋征收决定规定的征收期限内未能与征收部门达成补偿协议，泉山区政府于2014年10月15日作出泉房征补字〔2014〕第218号《房屋征收补偿决定书》（以下简称218号《房屋补偿决定》），并于10月17日送达田后俊。218号《房屋补偿决定》告知，“如不服本补偿决定，可在本补偿决定书送达之日起六十日内申请行政复议，也可以在三个月内向人民法院提起行政诉讼”等。田后俊提起本案诉讼，请求撤销泉山区政府对田后俊作出的218号《房屋补偿决定》。
一审法院认为，泉山区政府提供的218号《房屋补偿决定》及其送达证、送达照片、送达谈话笔录、视频资料以及证人证言等证据，能够证明泉山区政府作出218号《房屋补偿决定》后于2014年10月17日向田后俊进行送达的事实。因田后俊直至2015年3月才提起本案诉讼，不符合修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定的起诉期限，亦超过泉山区政府在218号《房屋补偿决定》中依法告知的期限。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项的规定，裁定驳回田后俊的起诉。
二审法院基于相同的事实和理由裁定驳回上诉，维持一审裁定。
田后俊向本院申请再审，请求撤销二审裁定，确认被申请人泉山区政府作出的218号《房屋补偿决定》违法并予以撤销。其申请再审的事实与理由为：1.一、二审裁定认定事实不清。被申请人提交的证据32，即218号《房屋补偿决定》及其送达证、送达照片、送达谈话笔录、送达视频资料、证人证言等系伪造，且未经法庭质证。泉山区政府认可涉案补偿决定是留置送达，一审法院应对留置送达的真实性进行分析认定。2.一、二审裁定就起诉期限问题适用法律错误。根据审理民事案件适用诉讼时效有关司法解释规定，当事人未提出时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效进行释明及主动审查。
本院认为，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出;法律另有规定的除外。本案中，泉山区政府向一审法院提交的218号《房屋补偿决定》及其送达证、送达照片、视频资料、证人证言等证据，能够证明泉山区政府于2014年10月15日作出218号《房屋补偿决定》后，已于同年10月17日向田后俊进行了留置送达。上述证据已通过一审庭审质证。田后俊虽对证据的真实性提出异议，但不能提供足以反驳的相反证据，其异议缺乏证据支持，本院不予采信。因218号《房屋补偿决定》中已明确告知田后俊诉权和起诉期限，故田后俊于2015年3月提起行政诉讼，显然已超过法定起诉期限。田后俊主张人民法院不应对起诉期限主动进行审查，应适用诉讼时效的有关规定。行政诉讼法上的起诉期限不同于民法上的诉讼时效。诉讼时效，是权利人未在法定期间内行使权利而丧失请求人民法院依法保护其权利的法律制度。诉讼时效本质上是实体法上的制度，关系到某一实体权利应否受人民法院强制力保护。民法上的诉讼时效属于私法范畴，遵循自愿原则和诚信原则。因此，对于诉讼时效效力采取抗辩发生主义，人民法院不得主动适用诉讼时效的规定，一旦义务人行使时效抗辩权，权利人即丧失胜诉权。行政诉讼法的起诉期限，是法定的起诉条件之一。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条的规定，“超过法定起诉期限且无正当理由的”，人民法院裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。即超过起诉期限的，将丧失进入实体审理的程序权利。由于行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，所以对起诉是否符合法定条件，包括是否超过法定起诉期限，人民法院应当依职权进行审查，并非当事人不主张人民法院不审查的事项。田后俊此项申请再审理由不能成立。一审法院以超过起诉期限为由裁定驳回田后俊的起诉，二审法院予以维持，并无不当。
综上，田后俊的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人田后俊的再审申请。
审 判 长 白雅丽
审 判 员 耿宝建
审 判 员 毛宜全
二〇一七年八月三十一日
法官助理 陆 阳
书 记 员 王 婷
行政诉讼法上的起诉期限不同于民法上的诉讼时效。
民法上的诉讼时效属于私法范畴，遵循自愿原则和诚信原则。因此，对于诉讼时效效力采取抗辩发生主义，人民法院不得主动适用诉讼时效的规定，一旦义务人行使时效抗辩权，权利人即丧失胜诉权。
行政诉讼法的起诉期限，是法定的起诉条件之一。超过起诉期限的，将丧失进入实体审理的程序权利。由于行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，所以对起诉是否符合法定条件，包括是否超过法定起诉期限，人民法院应当依职权进行审查，并非当事人不主张人民法院不审查的事项。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申5376号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：田后俊，男。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：徐州市泉山区人民政府。住所地：江苏省徐州市泉山区解放南路延长段26号。
法定代表人：吴君，区长。
再审申请人田后俊诉被申请人徐州市泉山区人民政府（以下简称泉山区政府）房屋征收补偿决定一案，江苏省徐州市中级人民法院于2015年10月15日作出（2015）徐行初字第00058号行政裁定，驳回田后俊的起诉。田后俊不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年3月25日作出(2015)苏行终字第00818号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。田后俊仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、毛宜全参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院查明：2014年2月7日，徐州市人民政府印发《徐州市2014年度城建重点工程计划》通知，将“全面启动轨道交通一号线建设”列入具体项目之一。2014年8月21日，泉山区政府作出徐泉征字〔2014〕第8号《徐州市泉山区人民政府房屋征收决定》并进行了公告，征收项目名称为城市轻轨一号线项目；征收范围为韩山商业街站与工农北路站区间，工农北路站；征收期限为2014年8月21日至2014年9月19日等。同日，徐州市泉山区房屋征收办公室（甲方）与上海友达土地房地产评估有限公司徐州分公司（乙方）签订《城市轻轨一号线沿线及站点改造项目（韩山商业街站-工农北路站区间及工农北路站）征收房屋评估委托协议书）》，将涉案项目征收范围内房屋委托该分公司进行征收评估。因田后俊在房屋征收决定规定的征收期限内未能与征收部门达成补偿协议，泉山区政府于2014年10月15日作出泉房征补字〔2014〕第218号《房屋征收补偿决定书》（以下简称218号《房屋补偿决定》），并于10月17日送达田后俊。218号《房屋补偿决定》告知，“如不服本补偿决定，可在本补偿决定书送达之日起六十日内申请行政复议，也可以在三个月内向人民法院提起行政诉讼”等。田后俊提起本案诉讼，请求撤销泉山区政府对田后俊作出的218号《房屋补偿决定》。
一审法院认为，泉山区政府提供的218号《房屋补偿决定》及其送达证、送达照片、送达谈话笔录、视频资料以及证人证言等证据，能够证明泉山区政府作出218号《房屋补偿决定》后于2014年10月17日向田后俊进行送达的事实。因田后俊直至2015年3月才提起本案诉讼，不符合修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定的起诉期限，亦超过泉山区政府在218号《房屋补偿决定》中依法告知的期限。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项的规定，裁定驳回田后俊的起诉。
二审法院基于相同的事实和理由裁定驳回上诉，维持一审裁定。
田后俊向本院申请再审，请求撤销二审裁定，确认被申请人泉山区政府作出的218号《房屋补偿决定》违法并予以撤销。其申请再审的事实与理由为：1.一、二审裁定认定事实不清。被申请人提交的证据32，即218号《房屋补偿决定》及其送达证、送达照片、送达谈话笔录、送达视频资料、证人证言等系伪造，且未经法庭质证。泉山区政府认可涉案补偿决定是留置送达，一审法院应对留置送达的真实性进行分析认定。2.一、二审裁定就起诉期限问题适用法律错误。根据审理民事案件适用诉讼时效有关司法解释规定，当事人未提出时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效进行释明及主动审查。
本院认为，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出;法律另有规定的除外。本案中，泉山区政府向一审法院提交的218号《房屋补偿决定》及其送达证、送达照片、视频资料、证人证言等证据，能够证明泉山区政府于2014年10月15日作出218号《房屋补偿决定》后，已于同年10月17日向田后俊进行了留置送达。上述证据已通过一审庭审质证。田后俊虽对证据的真实性提出异议，但不能提供足以反驳的相反证据，其异议缺乏证据支持，本院不予采信。因218号《房屋补偿决定》中已明确告知田后俊诉权和起诉期限，故田后俊于2015年3月提起行政诉讼，显然已超过法定起诉期限。田后俊主张人民法院不应对起诉期限主动进行审查，应适用诉讼时效的有关规定。行政诉讼法上的起诉期限不同于民法上的诉讼时效。诉讼时效，是权利人未在法定期间内行使权利而丧失请求人民法院依法保护其权利的法律制度。诉讼时效本质上是实体法上的制度，关系到某一实体权利应否受人民法院强制力保护。民法上的诉讼时效属于私法范畴，遵循自愿原则和诚信原则。因此，对于诉讼时效效力采取抗辩发生主义，人民法院不得主动适用诉讼时效的规定，一旦义务人行使时效抗辩权，权利人即丧失胜诉权。行政诉讼法的起诉期限，是法定的起诉条件之一。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条的规定，“超过法定起诉期限且无正当理由的”，人民法院裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。即超过起诉期限的，将丧失进入实体审理的程序权利。由于行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，所以对起诉是否符合法定条件，包括是否超过法定起诉期限，人民法院应当依职权进行审查，并非当事人不主张人民法院不审查的事项。田后俊此项申请再审理由不能成立。一审法院以超过起诉期限为由裁定驳回田后俊的起诉，二审法院予以维持，并无不当。
综上，田后俊的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人田后俊的再审申请。
审 判 长 白雅丽
审 判 员 耿宝建
审 判 员 毛宜全
二〇一七年八月三十一日
法官助理 陆 阳
书 记 员 王 婷
