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最高法院裁判：经营性房屋的承租人与补偿决定之间存在利害关系
作者：北京京平律师事务所 律师 时间：2018年07月22日
【裁判要旨】
虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》将房屋所有权人作为被征收人，但并没有排除与房屋征收有利害关系的其他人参与补偿安置。
一般而言，承租人与房屋征收行为之间不具有利害关系，不能成为行政诉讼的原告。但是如果用于经营的房屋被征收，承租人在行政补偿中提出的室内装修价值、机器设备搬迁、停产停业等损失，与补偿决定之间具有利害关系，此时承租人可以作为原告提起诉讼。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书
(2017)最高法行再5387号
再审申请人(一审起诉人、二审上诉人)海口龙华湘水源商务宾馆。住所地：海南省海口市龙华区坡博路坡博西村101-1号。
法定代表人梁巨斌，经理。
委托代理人李三勇。
再审申请人海口龙华湘水源商务宾馆(以下简称湘水源宾馆)因诉海口市龙华区人民政府(以下简称龙华区政府)行政征收一案，不服海南省高级人民法院于2017年3月24日作出的(2017)琼行终6号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年7月24日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2011年6月19日，何明约作为出租方，梁巨斌作为承租方签订《房屋租赁合同》约定：何明约将位于海口市坡博路，土地证号为海口市国用(2007)第007711号的十层建筑物一幢租给梁巨斌，梁巨斌将该房屋用于经营宾馆。该合同中约定，如出现“政府征用”这一不可抗力，政府给予的不动产的补偿费用归甲方所有，动产的补偿费用归乙方所有。2012年9月19日，海口市龙华区行政管理局金盘工商所给梁巨斌颁发《个体工商户营业执照》，名称为海口龙华湘水源商务宾馆，经营场所位于海口市××××号。2016年8月30日，龙华区政府作出《关于坡博、坡巷片区棚户区(城中村)改造项目房屋征收决定》，征收范围为东至龙昆南路，南至南海大道，西至南沙路，北至现代花园小区(具体范围以规划红线为准)。湘水源宾馆经营场所位于该征收范围内。湘水源宾馆认为其作为利害关系人，龙华区政府征收海口市龙华区坡博棚户区(城中村)集体土地及房屋行政行为违法。1.龙华区政府征收集体土地无集体土地转用国有建设用地批复，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属于非法征地;2.龙华区政府征收海口市龙华区坡博棚户区(城中村)集体土地及房屋行政行为违反《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条和《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第三条的规定;3.龙华区政府征收海口市龙华区坡博棚户区(城中村)集体土地及房屋行政行为违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款规定，准许相关建设单位参与拆迁活动。2016年12月5日，湘水源宾馆提起本案行政诉讼，请求：判决确认龙华区政府对坡博、坡巷棚户区(城中村)改造项目房屋征收行为违法。另查明，在湘水源宾馆提交的一份海南省高级人民法院(2017)琼行终498号行政裁定中，黎秋菊诉龙华区政府房屋拆迁补偿一案中，黎秋菊同样是作为房屋的承租人提起行政诉讼，请求判令龙华区政府因拆迁其租赁的房屋，对其造成的停产停业、装修费、附属物、搬迁和设施迁移等损失进行补偿。海口市中级人民法院一审裁定不予立案，海南省高级人民法院二审于2017年7月20日裁定撤销一审裁定，由海口市中级人民法院立案受理。
海口市中级人民法院(2016)琼01行初393号行政裁定认为，人民法院保障当事人依照法律规定享有的起诉权，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照法律规定向有管辖权的人民法院提起诉讼。人民法院对依法应当受理的第一审行政案件实行立案登记制，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。湘水源宾馆为龙华区政府作出征收行政行为指向的标的物房屋的承租人，并非征收行政行为所指向的房屋所有权人，也非有行政法律利害关系的其他组织。湘水源宾馆不具备本案行政诉讼的主体资格条件，不是本案适格的行政诉讼原告。但若湘水源宾馆承租的房屋因政府征收行政行为导致房屋租赁合同终止的，就房屋租赁合同履行发生争议，湘水源宾馆有权向有管辖权的人民法院提起民事诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条、第四十九条、第五十一条及《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第八条的规定，裁定对湘水源宾馆的起诉不予立案。湘水源宾馆不服一审裁定，提起上诉。
海南省高级人民法院(2017)琼行终6号行政裁定认为，湘水源宾馆诉请确认龙华区政府房屋征收行为违法，但其不是被征收房屋的所有权人，因此湘水源宾馆不是该房屋征收行政行为的相对人，也不是与该房屋征收行政行为有利害关系的其他组织，不具备提起本案诉讼的主体资格，不是本案适格的原告。一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
湘水源宾馆申请再审称：1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条、《中华人民共和国物权法》第一百二十一条的规定，湘水源宾馆属于本案利害关系人，是适格的行政诉讼原告。2.一、二审裁定剥夺了湘水源宾馆的诉权，湘水源宾馆满足《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉要件，人民法院应当予以立案。请求依法撤销一、二审裁定;判决确认龙华区政府对坡博、坡巷棚户区(城中村)改造项目房屋征收行为违法。
本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、第二十五条第一款的规定，提起行政诉讼的原告应当是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。在征收过程中具有原告资格的应当是征收行为的相对人或者与征收行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织。一般而言，承租人与房屋征收行为之间不具有利害关系，不能成为行政诉讼的原告。但是如果用于经营的房屋被征收，承租人在行政补偿中提出的室内装修价值、机器设备搬迁、停产停业等损失，与补偿决定之间具有利害关系，此时承租人可以作为原告提起诉讼。本案中，湘水源宾馆请求判决确认龙华区政府对坡博、坡巷棚户区(城中村)改造项目房屋征收行为违法，结合其一审起诉状中载明的三点理由来看，实质上是对龙华区政府作出的征收决定不服。湘水源宾馆作为承租人，与征收决定之间不具有利害关系，不具有原告资格。一、二审裁定不予立案，结果并无不当，本院予以支持。
综上，湘水源宾馆的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回湘水源宾馆的再审申请。 审 判 长 熊俊勇 审 判 员 曹 刚 审 判 员 龚 斌 二〇一七年八月三十一日 法官助理 牛延佳 书 记 员 余逸纯
虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》将房屋所有权人作为被征收人，但并没有排除与房屋征收有利害关系的其他人参与补偿安置。
一般而言，承租人与房屋征收行为之间不具有利害关系，不能成为行政诉讼的原告。但是如果用于经营的房屋被征收，承租人在行政补偿中提出的室内装修价值、机器设备搬迁、停产停业等损失，与补偿决定之间具有利害关系，此时承租人可以作为原告提起诉讼。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书
(2017)最高法行再5387号
再审申请人(一审起诉人、二审上诉人)海口龙华湘水源商务宾馆。住所地：海南省海口市龙华区坡博路坡博西村101-1号。
法定代表人梁巨斌，经理。
委托代理人李三勇。
再审申请人海口龙华湘水源商务宾馆(以下简称湘水源宾馆)因诉海口市龙华区人民政府(以下简称龙华区政府)行政征收一案，不服海南省高级人民法院于2017年3月24日作出的(2017)琼行终6号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年7月24日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2011年6月19日，何明约作为出租方，梁巨斌作为承租方签订《房屋租赁合同》约定：何明约将位于海口市坡博路，土地证号为海口市国用(2007)第007711号的十层建筑物一幢租给梁巨斌，梁巨斌将该房屋用于经营宾馆。该合同中约定，如出现“政府征用”这一不可抗力，政府给予的不动产的补偿费用归甲方所有，动产的补偿费用归乙方所有。2012年9月19日，海口市龙华区行政管理局金盘工商所给梁巨斌颁发《个体工商户营业执照》，名称为海口龙华湘水源商务宾馆，经营场所位于海口市××××号。2016年8月30日，龙华区政府作出《关于坡博、坡巷片区棚户区(城中村)改造项目房屋征收决定》，征收范围为东至龙昆南路，南至南海大道，西至南沙路，北至现代花园小区(具体范围以规划红线为准)。湘水源宾馆经营场所位于该征收范围内。湘水源宾馆认为其作为利害关系人，龙华区政府征收海口市龙华区坡博棚户区(城中村)集体土地及房屋行政行为违法。1.龙华区政府征收集体土地无集体土地转用国有建设用地批复，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属于非法征地;2.龙华区政府征收海口市龙华区坡博棚户区(城中村)集体土地及房屋行政行为违反《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条和《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第三条的规定;3.龙华区政府征收海口市龙华区坡博棚户区(城中村)集体土地及房屋行政行为违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款规定，准许相关建设单位参与拆迁活动。2016年12月5日，湘水源宾馆提起本案行政诉讼，请求：判决确认龙华区政府对坡博、坡巷棚户区(城中村)改造项目房屋征收行为违法。另查明，在湘水源宾馆提交的一份海南省高级人民法院(2017)琼行终498号行政裁定中，黎秋菊诉龙华区政府房屋拆迁补偿一案中，黎秋菊同样是作为房屋的承租人提起行政诉讼，请求判令龙华区政府因拆迁其租赁的房屋，对其造成的停产停业、装修费、附属物、搬迁和设施迁移等损失进行补偿。海口市中级人民法院一审裁定不予立案，海南省高级人民法院二审于2017年7月20日裁定撤销一审裁定，由海口市中级人民法院立案受理。
海口市中级人民法院(2016)琼01行初393号行政裁定认为，人民法院保障当事人依照法律规定享有的起诉权，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照法律规定向有管辖权的人民法院提起诉讼。人民法院对依法应当受理的第一审行政案件实行立案登记制，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。湘水源宾馆为龙华区政府作出征收行政行为指向的标的物房屋的承租人，并非征收行政行为所指向的房屋所有权人，也非有行政法律利害关系的其他组织。湘水源宾馆不具备本案行政诉讼的主体资格条件，不是本案适格的行政诉讼原告。但若湘水源宾馆承租的房屋因政府征收行政行为导致房屋租赁合同终止的，就房屋租赁合同履行发生争议，湘水源宾馆有权向有管辖权的人民法院提起民事诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条、第四十九条、第五十一条及《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第八条的规定，裁定对湘水源宾馆的起诉不予立案。湘水源宾馆不服一审裁定，提起上诉。
海南省高级人民法院(2017)琼行终6号行政裁定认为，湘水源宾馆诉请确认龙华区政府房屋征收行为违法，但其不是被征收房屋的所有权人，因此湘水源宾馆不是该房屋征收行政行为的相对人，也不是与该房屋征收行政行为有利害关系的其他组织，不具备提起本案诉讼的主体资格，不是本案适格的原告。一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
湘水源宾馆申请再审称：1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条、《中华人民共和国物权法》第一百二十一条的规定，湘水源宾馆属于本案利害关系人，是适格的行政诉讼原告。2.一、二审裁定剥夺了湘水源宾馆的诉权，湘水源宾馆满足《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉要件，人民法院应当予以立案。请求依法撤销一、二审裁定;判决确认龙华区政府对坡博、坡巷棚户区(城中村)改造项目房屋征收行为违法。
本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、第二十五条第一款的规定，提起行政诉讼的原告应当是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。在征收过程中具有原告资格的应当是征收行为的相对人或者与征收行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织。一般而言，承租人与房屋征收行为之间不具有利害关系，不能成为行政诉讼的原告。但是如果用于经营的房屋被征收，承租人在行政补偿中提出的室内装修价值、机器设备搬迁、停产停业等损失，与补偿决定之间具有利害关系，此时承租人可以作为原告提起诉讼。本案中，湘水源宾馆请求判决确认龙华区政府对坡博、坡巷棚户区(城中村)改造项目房屋征收行为违法，结合其一审起诉状中载明的三点理由来看，实质上是对龙华区政府作出的征收决定不服。湘水源宾馆作为承租人，与征收决定之间不具有利害关系，不具有原告资格。一、二审裁定不予立案，结果并无不当，本院予以支持。
综上，湘水源宾馆的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回湘水源宾馆的再审申请。 审 判 长 熊俊勇 审 判 员 曹 刚 审 判 员 龚 斌 二〇一七年八月三十一日 法官助理 牛延佳 书 记 员 余逸纯
