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最高法院判例：土地利用总体规划批复是否具有可诉性
作者：北京京平律师事务所 律师 时间：2018年08月10日
裁判要旨】
上级人民政府针对下级人民政府的请示所作出的土地利用总体规划批复是否具有可诉性，应当从批复的形式和内容是否符合可诉行政行为的特征进行分析判断。
首先是批复的形式，被诉批复是否具备可诉行政行为的外部性特征，即产生外部法律效力。所谓外部法律效力，是指行为针对或者作用的对象是行政机关以外的公民、法人或者其他组织，而不是在行政机关内部或者行政机关之间产生内部效力。不具有外部法律效力的行为，因对公民、法人或者其他组织的权益不直接产生实际影响，故而不具有可诉性。
其次是批复的内容，被诉批复是否具备可诉行政行为的具体性特征，即行为的内容必须是针对特定对象设定具体权利义务。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书
(2018)最高法行申1225号
再审申请人(一审原告，二审上诉人)：田荣辉，男，1980年8月29日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。
再审申请人(一审原告，二审上诉人)：田锁民，男，1962年10月1日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。
再审申请人(一审原告，二审上诉人)：田卫东，男，1981年1月7日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。
再审申请人(一审原告，二审上诉人)：张军利，女，1968年9月3日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。
再审申请人(一审原告，二审上诉人)：王秋利，女，1964年5月14日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。
诉讼代表人：田荣辉，男，1980年8月29日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。
诉讼代表人：田卫东，男，1981年1月7日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。
被申请人(一审被告，二审被上诉人)：陕西省西安市人民政府。住所地：陕西省西安市凤城八路109号。
法定代表人：上官吉庆，该市人民政府市长。
再审申请人田荣辉、田锁民、田卫东、张军利、王秋利(以下简称田荣辉等五人)因诉陕西省西安市人民政府(以下简称西安市政府)土地利用总体规划批复一案，不服陕西省高级人民法院(2017)陕行终438号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
田荣辉等五人申请再审称：1.田荣辉等五人的合法土地权益被本案被诉行为，即西安市政府作出的市政发〔2012〕116号《西安市人民政府关于长安区韦曲等25个街办土地利用总体规划的批复》(以下简称116号批复)，和依该行为产生的陕政土批(2006)144号《审批土地件》非法侵犯，田荣辉等五人与被诉行为有利害关系。2.田荣辉等五人的承包土地是由于被诉行为，才被启动了所谓的征收程序。法律规定田荣辉等五人有“被公告”的权利和“遵守，服从”的义务，符合“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的‘认为行政机关违法要求履行其他义务的’诉讼”。3.西安市政府对其作出行为的合法性未能举证证明，应承担不利后果。被诉行为超越法律规定，该行为所依据的《陕西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十三条第四款违反上位法，应被有关机关依法予以改变或者撤销，法律不保护违法无效的行政行为。综上，一、二审法院证据不足，事实认定不清，适用法律错误，请求再审本案。
本院认为,田荣辉等五人因不服西安市政府作出的116号批复提起本案诉讼，结合原审裁定和田荣辉等五人的申请再审理由，本案应当审查的焦点问题是：上级人民政府针对下级人民政府的请示所作出的土地利用总体规划批复是否具有可诉性。
被诉批复是否具有可诉性，应当从批复的形式和内容是否符合可诉行政行为的特征进行分析判断。首先是批复的形式，被诉批复是否具备可诉行政行为的外部性特征，即产生外部法律效力。所谓外部法律效力，是指行为针对或者作用的对象是行政机关以外的公民、法人或者其他组织，而不是在行政机关内部或者行政机关之间产生内部效力。不具有外部法律效力的行为，因对公民、法人或者其他组织的权益不直接产生实际影响，故而不具有可诉性。被诉批复是西安市政府针对长安区政府呈报的关于申报韦曲等25个街道乡级土地利用总体规划(2006-2020年)的请示作出的原则同意回复意见，该行为的对象是长安区政府，批复的效力仅对长安区政府编制正式的土地利用总体规划产生内部效力，不会对田荣辉等五人产生影响权利义务关系的外部法律效力。其次是批复的内容，被诉批复是否具备可诉行政行为的具体性特征，即行为的内容必须是针对特定对象设定具体权利义务。《中华人民共和国土地管理法》第十七条第一款规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需要，组织编制土地利用总体规划。”土地利用总体规划是对今后一段时间内土地利用的总安排，包括确定土地利用的目标和方向，土地利用结构和布局，对各主要用地部门的用地规模提出控制性指标，划分土地利用区域，确定实施规划的方针政策和措施等内容。韦曲等25个街道乡级土地利用总体规划作为被诉批复的主要内容，是一种宏观的、指导性的长期规划，是该区域土地用途管制的依据，针对的是该区域内的不特定对象，且可以反复适用，性质上类同于行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件，不具有可诉性。同理，以涉案总体规划为主要内容的被诉批复，同样不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。因此，田荣辉等五人起诉请求确认116号批复中关于长安区政府滦镇街办的部分无效，不符合行政诉讼的起诉条件。原审裁定驳回田荣辉等五人的起诉，并无不当。
综上，田荣辉、田锁民、田卫东、张军利、王秋利的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回田荣辉、田锁民、田卫东、张军利、王秋利的再审申请。 审 判 长 李 涛 审 判 员 杨 卓 审 判 员 丁晓明 二〇一八年三月三十日 法官助理 袁岸乔 书 记 员 赵 贝
上级人民政府针对下级人民政府的请示所作出的土地利用总体规划批复是否具有可诉性，应当从批复的形式和内容是否符合可诉行政行为的特征进行分析判断。
首先是批复的形式，被诉批复是否具备可诉行政行为的外部性特征，即产生外部法律效力。所谓外部法律效力，是指行为针对或者作用的对象是行政机关以外的公民、法人或者其他组织，而不是在行政机关内部或者行政机关之间产生内部效力。不具有外部法律效力的行为，因对公民、法人或者其他组织的权益不直接产生实际影响，故而不具有可诉性。
其次是批复的内容，被诉批复是否具备可诉行政行为的具体性特征，即行为的内容必须是针对特定对象设定具体权利义务。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书
(2018)最高法行申1225号
再审申请人(一审原告，二审上诉人)：田荣辉，男，1980年8月29日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。
再审申请人(一审原告，二审上诉人)：田锁民，男，1962年10月1日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。
再审申请人(一审原告，二审上诉人)：田卫东，男，1981年1月7日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。
再审申请人(一审原告，二审上诉人)：张军利，女，1968年9月3日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。
再审申请人(一审原告，二审上诉人)：王秋利，女，1964年5月14日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。
诉讼代表人：田荣辉，男，1980年8月29日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。
诉讼代表人：田卫东，男，1981年1月7日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。
被申请人(一审被告，二审被上诉人)：陕西省西安市人民政府。住所地：陕西省西安市凤城八路109号。
法定代表人：上官吉庆，该市人民政府市长。
再审申请人田荣辉、田锁民、田卫东、张军利、王秋利(以下简称田荣辉等五人)因诉陕西省西安市人民政府(以下简称西安市政府)土地利用总体规划批复一案，不服陕西省高级人民法院(2017)陕行终438号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
田荣辉等五人申请再审称：1.田荣辉等五人的合法土地权益被本案被诉行为，即西安市政府作出的市政发〔2012〕116号《西安市人民政府关于长安区韦曲等25个街办土地利用总体规划的批复》(以下简称116号批复)，和依该行为产生的陕政土批(2006)144号《审批土地件》非法侵犯，田荣辉等五人与被诉行为有利害关系。2.田荣辉等五人的承包土地是由于被诉行为，才被启动了所谓的征收程序。法律规定田荣辉等五人有“被公告”的权利和“遵守，服从”的义务，符合“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的‘认为行政机关违法要求履行其他义务的’诉讼”。3.西安市政府对其作出行为的合法性未能举证证明，应承担不利后果。被诉行为超越法律规定，该行为所依据的《陕西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十三条第四款违反上位法，应被有关机关依法予以改变或者撤销，法律不保护违法无效的行政行为。综上，一、二审法院证据不足，事实认定不清，适用法律错误，请求再审本案。
本院认为,田荣辉等五人因不服西安市政府作出的116号批复提起本案诉讼，结合原审裁定和田荣辉等五人的申请再审理由，本案应当审查的焦点问题是：上级人民政府针对下级人民政府的请示所作出的土地利用总体规划批复是否具有可诉性。
被诉批复是否具有可诉性，应当从批复的形式和内容是否符合可诉行政行为的特征进行分析判断。首先是批复的形式，被诉批复是否具备可诉行政行为的外部性特征，即产生外部法律效力。所谓外部法律效力，是指行为针对或者作用的对象是行政机关以外的公民、法人或者其他组织，而不是在行政机关内部或者行政机关之间产生内部效力。不具有外部法律效力的行为，因对公民、法人或者其他组织的权益不直接产生实际影响，故而不具有可诉性。被诉批复是西安市政府针对长安区政府呈报的关于申报韦曲等25个街道乡级土地利用总体规划(2006-2020年)的请示作出的原则同意回复意见，该行为的对象是长安区政府，批复的效力仅对长安区政府编制正式的土地利用总体规划产生内部效力，不会对田荣辉等五人产生影响权利义务关系的外部法律效力。其次是批复的内容，被诉批复是否具备可诉行政行为的具体性特征，即行为的内容必须是针对特定对象设定具体权利义务。《中华人民共和国土地管理法》第十七条第一款规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需要，组织编制土地利用总体规划。”土地利用总体规划是对今后一段时间内土地利用的总安排，包括确定土地利用的目标和方向，土地利用结构和布局，对各主要用地部门的用地规模提出控制性指标，划分土地利用区域，确定实施规划的方针政策和措施等内容。韦曲等25个街道乡级土地利用总体规划作为被诉批复的主要内容，是一种宏观的、指导性的长期规划，是该区域土地用途管制的依据，针对的是该区域内的不特定对象，且可以反复适用，性质上类同于行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件，不具有可诉性。同理，以涉案总体规划为主要内容的被诉批复，同样不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。因此，田荣辉等五人起诉请求确认116号批复中关于长安区政府滦镇街办的部分无效，不符合行政诉讼的起诉条件。原审裁定驳回田荣辉等五人的起诉，并无不当。
综上，田荣辉、田锁民、田卫东、张军利、王秋利的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回田荣辉、田锁民、田卫东、张军利、王秋利的再审申请。 审 判 长 李 涛 审 判 员 杨 卓 审 判 员 丁晓明 二〇一八年三月三十日 法官助理 袁岸乔 书 记 员 赵 贝
