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最高法院判例：拆迁维权分清可诉与不可诉，“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查
作者：北京京平律师事务所 律师 时间：2018年10月12日
最高法院判例：拆迁维权分清可诉与不可诉，“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”行为不可诉
【裁判要旨】
对于《征收与补偿条例》第二十四条第二款有关“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”职责，依法属于市、县级人民政府确定的房屋征收部门以及县级以上地方人民政府城乡规划主管部门等法定职责，而非市、县级人民政府法定职责。 在国有土地上房屋征收过程中，有权部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，仅是对嗣后评估机构依法作出评估报告，以及市、县级人民政府依法决定补偿作出准备、创造条件，其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，不在行政机关与被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系，因而不属于行政诉讼的受案范围。拟被征收人若对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以依法对评估报告依次申请复核评估和鉴定；对补偿决定不服的，可依法申请行政复议，或者依法提起行政诉讼。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书
(2017)最高法行申4275号
再审申请人(一审起诉人、二审上诉人)：廖远庆，男，1957年1月1日出生，汉族，住上海市 再审申请人廖远庆诉上海市杨浦区人民政府(以下简称杨浦区政府)要求履行法定职责一案，上海市第二中级人民法院于2017年1月23日作出(2017)沪02行初56号行政裁定，对廖远庆的起诉不予立案。廖远庆不服提起上诉后，上海市高级人民法院于2017年4月24日作出(2017)沪行终153号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。廖远庆仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、周伦军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 廖远庆向本院申请再审，请求撤销一、二审法院裁定，依法改判。其申请再审的主要事实和理由为：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，具有对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理的法定职责，对经认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当依法给予补偿。因此，再审申请人起诉要求杨浦区政府履行对案涉被征收房屋未经登记部分进行调查、认定和处理职责，属于行政诉讼的受案范围，一、二审法院裁定适用法律错误。 本院认为：国有土地上房屋征收与补偿过程，是较为典型的多环节的综合过程，具有多阶段行政管理的特征。市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门，在履行国有土地上房屋征收与补偿法定职责过程中，分别在不同行政程序阶段，作出诸项不同的行政行为。其中，有的行政行为如征收决定和补偿决定，由于对被征收人的权利义务产生了实际影响，是可诉的行政行为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收与补偿条例》)对此也予以明确规定；有的行政行为只是为市、县级人民政府作出征收决定或者补偿决定创造条件，并通过市、县级人民政府作出征收决定或者补偿决定产生相应法律效果，而其本身并不直接设定行政法上的权利义务关系。此类行政过程性行为，通常不产生终局性的法律效果，不属于人民法院行政诉讼审理范畴。 具体到本案而言，廖远庆起诉请求判令杨浦区政府履行对案涉被征收房屋未经登记的建筑进行调查、认定和处理的法定职责，但是一方面，结合《征收与补偿条例》第十五条有关“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”的规定，以及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，对于《征收与补偿条例》第二十四条第二款有关“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”职责，依法属于市、县级人民政府确定的房屋征收部门以及县级以上地方人民政府城乡规划主管部门等法定职责，而非市、县级人民政府法定职责，因而杨浦区政府不是本案的适格被告。另一方面，在国有土地上房屋征收过程中，有权部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，仅是对嗣后评估机构依法作出评估报告，以及市、县级人民政府依法决定补偿作出准备、创造条件，其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，不在行政机关与被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系，因而不属于行政诉讼的受案范围。 事实上，因有关评估机构已经对案涉被征收房屋作出评估报告，杨浦区政府也已经根据评估报告作出补偿决定，廖远庆对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以根据《征收与补偿条例》第十九条第二款的规定，对评估报告依次申请复核评估和鉴定；对补偿决定不服的，可以根据《征收与补偿条例》第二十六条第三款的规定，依法申请行政复议，或者依法提起行政诉讼。在廖远庆能够依法直接就评估报告和补偿决定寻求救济的前提下，其起诉要求杨浦区政府履行对案涉被征收房屋未经登记建筑进行调查、认定和处理法定职责，也不具有请求人民法院进行审理和判决的必要性和实效性。因此，一、二审法院裁定对廖远庆的起诉不予立案及驳回其上诉，并无不当。 综上，廖远庆的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人廖远庆的再审申请。
审 判 长 耿宝建 审 判 员 白雅丽 审 判 员 周伦军 法官助理 殷 勤 书 记 员 周 萍
二〇一七年十二月十九日
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书
(2017)最高法行申4275号
再审申请人(一审起诉人、二审上诉人)：廖远庆，男，1957年1月1日出生，汉族，住上海市 再审申请人廖远庆诉上海市杨浦区人民政府(以下简称杨浦区政府)要求履行法定职责一案，上海市第二中级人民法院于2017年1月23日作出(2017)沪02行初56号行政裁定，对廖远庆的起诉不予立案。廖远庆不服提起上诉后，上海市高级人民法院于2017年4月24日作出(2017)沪行终153号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。廖远庆仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、周伦军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 廖远庆向本院申请再审，请求撤销一、二审法院裁定，依法改判。其申请再审的主要事实和理由为：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，具有对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理的法定职责，对经认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当依法给予补偿。因此，再审申请人起诉要求杨浦区政府履行对案涉被征收房屋未经登记部分进行调查、认定和处理职责，属于行政诉讼的受案范围，一、二审法院裁定适用法律错误。 本院认为：国有土地上房屋征收与补偿过程，是较为典型的多环节的综合过程，具有多阶段行政管理的特征。市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门，在履行国有土地上房屋征收与补偿法定职责过程中，分别在不同行政程序阶段，作出诸项不同的行政行为。其中，有的行政行为如征收决定和补偿决定，由于对被征收人的权利义务产生了实际影响，是可诉的行政行为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收与补偿条例》)对此也予以明确规定；有的行政行为只是为市、县级人民政府作出征收决定或者补偿决定创造条件，并通过市、县级人民政府作出征收决定或者补偿决定产生相应法律效果，而其本身并不直接设定行政法上的权利义务关系。此类行政过程性行为，通常不产生终局性的法律效果，不属于人民法院行政诉讼审理范畴。 具体到本案而言，廖远庆起诉请求判令杨浦区政府履行对案涉被征收房屋未经登记的建筑进行调查、认定和处理的法定职责，但是一方面，结合《征收与补偿条例》第十五条有关“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”的规定，以及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，对于《征收与补偿条例》第二十四条第二款有关“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”职责，依法属于市、县级人民政府确定的房屋征收部门以及县级以上地方人民政府城乡规划主管部门等法定职责，而非市、县级人民政府法定职责，因而杨浦区政府不是本案的适格被告。另一方面，在国有土地上房屋征收过程中，有权部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，仅是对嗣后评估机构依法作出评估报告，以及市、县级人民政府依法决定补偿作出准备、创造条件，其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，不在行政机关与被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系，因而不属于行政诉讼的受案范围。 事实上，因有关评估机构已经对案涉被征收房屋作出评估报告，杨浦区政府也已经根据评估报告作出补偿决定，廖远庆对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以根据《征收与补偿条例》第十九条第二款的规定，对评估报告依次申请复核评估和鉴定；对补偿决定不服的，可以根据《征收与补偿条例》第二十六条第三款的规定，依法申请行政复议，或者依法提起行政诉讼。在廖远庆能够依法直接就评估报告和补偿决定寻求救济的前提下，其起诉要求杨浦区政府履行对案涉被征收房屋未经登记建筑进行调查、认定和处理法定职责，也不具有请求人民法院进行审理和判决的必要性和实效性。因此，一、二审法院裁定对廖远庆的起诉不予立案及驳回其上诉，并无不当。 综上，廖远庆的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人廖远庆的再审申请。
审 判 长 耿宝建 审 判 员 白雅丽 审 判 员 周伦军 法官助理 殷 勤 书 记 员 周 萍
二〇一七年十二月十九日
